以良法保障善治的机制及其路径研究

武夫波

（西南政法大学 重庆 401120）

以良法促进发展、保障善治成为新时代中国特色社会主义法治建设的重要议题。对良法、善治的追求，是人类文明诞生以来孜孜不倦的追求，表现为在漫长历史岁月中对良法、善治问题的探讨、探索和思考，彰显了人类文明对治理手段及治理效果的不断优化。当前推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，如何从学理上阐明以良法保障善治的机制及其路径，值得我们进一步研究。

一、变动中的良法、善治内涵

良法，与恶法相对，良法之治，从最广泛意义上说，就是优良法律之治。早期最有代表性的观点是古希腊思想家亚里士多德对法治优于一人之治的论断。亚里士多德认为，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[1](P202)，这一经典论述成为西方文明早期对法治论断的宝贵财富。亚里士多德的观点之所以影响深远，甚或说在某种程度上奠定了西方后世法治观念的根基，主要是因为亚里士多德论证了法治的重要性及其价值：第一，亚里士多德将法治和人治加以比较，明确指出，法治优于一人之治，这在两千多年前散发出的光芒和魅力，足以遮蔽其理论中的其它瑕疵。在同时期思想家还信奉各种类型的优良君主制或哲学王统治的时代，亚里士多德敏锐地洞察到人性中的不可靠、不可控因素，以法治驾驭人性，明确提出了治理手段中最有代表性的法治论，其意义深远。第二，亚里士多德所理解的法治并非纯粹工具主义的法治，而是对法治之法本身有要求、有限定的法治。亚里士多德所理解的法治国家中，法律不仅应该被得到广泛的遵守，这是法治的形式要求，同时对立法者提出了要求，即被遵守的法律应该是被制定良好的法律。将法治的形式要求和法治的实质要求统一在一起，是亚里士多德的法治思想的高明之处。综观后世对法律工具主义、恶法非法的探讨不难发现，所谓对法治国家的追求，必须以信任良法为前提，如若不然，在法治工具主义的驱动下，国家、社会将被“恶法”的铁蹄驱动，陷入无尽黑暗与混沌之中。与西方类似，中国古代也有丰富的关于优良法律的论断。先秦时期法家开创者商鞅就曾指出，“国之所以治者三：一曰法，二曰信，三曰权。法者，君臣之所共操也”[2]，商鞅把对法律的遵从视为国家能够安定有序的三个主要原因之一。商鞅认为：“圣王者不贵义而贵法，法必明，令必行，则已矣。”[3]商鞅将对法制的追求视为古代圣王的特点，他们不以外在的仁义为治理国家的手段和依据，而坚持以明确、可行的法律作为治理手段，如此才能保障国家命令的推行。法家后期的集大成者韩非对法制同样寄予厚望，他认为，“故法者，王之本也”[4]，法是实现王道最根本的手段和策略。可以说，中国先秦法家为推动中国法律的公开化和确定化做出了重要贡献。自秦以后的中国历朝历代，无一例外都格外重视法律制定和实施，可以看出官方对法制的重视和认可。秦朝奉行“以法为教”的政策，将对法制的推崇上升到极端地步。到唐代时期，作为中国古代法典的巅峰之作《唐律疏议》将礼乐政刑置于统一的视野下，“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”[5]。北宋名臣王安石则认为：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[6]至于清末以后，为救亡图存，无数仁人志士奋起拼搏，其中时常可见呼吁法治的声音。从整个人类文明发展史不难看出，对于法律之治，良法之治是中西方文化都共同推崇并且追求的内容。

善治，即良好、善良之治，善治的本质要求是国家、政府对于良善治理的追求。善治的发展史和法治一样，同样历史久远。自从人类文明产生以后，人类就不可避免地进入政治生活，政治生活本身即催生对善良之治的要求。质言之，人类政治文明发展史，就是人类对善治追求的发展史，其中差异在于对善治本身的不同理解。善治首先表现为有序之治，这种有序之治以特定时空背景下社会所理解的“善”“善良”为根本价值追求和判断标准，同样是古希腊著名思想家亚里士多德在《政治学》一书中指出要追求“最高的善”。善治所追求的直观效果就是国家治理实现普遍认可的良好状态，至于什么样的状态是良好状态，则因时代不同而各有差异。例如，古希腊时期，社会普遍认为奴隶被统治是理所当然的，对奴隶以对待财产的方式予以认可和保护，就是合理合法的状态。这种观点在今天看来，是对人类最基本权利的挑战，但是在两千多年前的古希腊，这是大家普遍接受的观点，只要奴隶获得了如同财产一样的保护，这种有序的治理状态就是善治下的治理。善治还表现为善良之治。善治的内核就在于将人类文明所追求的“善”的价值通过不同类型的治理手段加以确定，以期达到有序的善的治理效果和治理状态。人类文明不断发展，对善的理解也因为时代变化而有所改变，但是善治追求实现善的目标和本质并没有改变。西方经典论著中有对善良、正义的追求，在古老的东方，存在着对圣王之治、三代文明、大同社会的向往，可以说是中国古人对善治的追求和思考。自春秋战国时起，思想家们就开始探索圣王、圣人之治，以尧舜禹汤周公为代表的圣人治理模式成为中国文化中善良治理的最高代表。在中国思想家们的眼中，圣人们亲民爱物，在他们治下社会安定，民众生活得到保障。以孔子为代表的儒家主张“己欲立而立人，己欲达而达人”，将个人的成功与治国理政融合在一起。儒家所讲的德治、礼治的内核就是春秋战国时代的善治表达。孟子说，“唯仁者宜在高位”，把“仁”作为治理的最高标准，这是儒家一以贯之的思想策略。汉代以后的中国，官方把儒家思想确定为主导思想，对仁义礼智信的追求，成为社会普遍的目标和价值取向。

良法、善治的观念在中西文明发展史中很早就已经出现，对良法、善治的追求成为人类文明普遍的目标。尽管在不同时期、不同国度，对良法、善治的具体理解或许有所差异，但是其中的精髓却一直在历史发展中不断被传承。在当代中国，良法之治从本质上来看，就等同于法治。

二、良法保障善治的机制

良法何以能够保障善治？质言之，良法得以保障善治的发生机制是什么？这是值得我们深入思考的问题。从表面看，以良法保障善治，已经成为不刊之论，那么研究其机制的意义何在？事实上，只有对个中机制进行深入推究，才能从最根本意义上知晓以良法保障善治的问题核心是什么。良法之所以能够保障善治，其根本原因在于良法、善治内在规定性的一致，良法、善治都以“善”作为根本要求和追求。

首先，良法、善治都以“善”为根本规定性，这是良法得以保障善治的根本原因。

良法、善治之所以能够在同一话语体系内发挥作用，根源在于两者根本规定性的一致，换句话说，良法、善治从根源上是同一个问题在不同维度的展开和表达。良法、善治得以成立的根本规定性都是“善”，“善”是古今中外伦理学、法学、政治学共同追求的价值之一。人在社会生活中，以人际交往为纽带，伴随资源的分配，权力的划分，最终达到协调的状态。这一协调状态就是作为治理最高目标的“善”。良法之“善”要求所制定的法律符合人类文明“善”的价值追求，具体则表现为制定法律程序的良善、法律内容的良善两方面。法治文明经过长期的发展，最终确立了“程序正义”原则，将法律程序的良善确定为判断法律善恶的重要标准。法律所追求的价值和效果必须经过法律程序才能实现，法律程序不合理、不正义，那么通过法律实现“善”则根本是空谈，因此程序正义问题显得尤为重要。法治的程序正义原则，是从程序阶段对实现善的有力保障，甚或说，法治作为工具系统，在实现国家、社会治理之善的时候，主要发挥程序性的保障功能。良法之善还要求法律内容的良善。自古以来，法律和伦理密不可分，在一些基础问题、交叉问题方面，我们很难对法和道德作截然区分，法律规定的内容也是如此。法律规定的具体内容，由国家立法机关决定，但是，立法机关在制定法律时都会考虑法律规定的内容是否符合文明理念“合理”的认识，进而以是否“合理”判断法律内容的正当性。立法过程中各种形式的听证会、意见稿征求、草案修订等环节就是基于保障法律内容的良善而制定。通过程序和实质的合理、正义要求，法律进而实现其良善的追求，因此，不难看出，整个法律系统全程蕴含着良善的追求和规定性，作为国家、社会治理形式的善治同样如此。善治从本源上讲，是对国家、社会治理提出的要求，而非一种治理形式。善治的产生、发展逻辑与法律良善根本一致：善治也是为实现社会有机体的良好、有序、合理运行而产生。可以说，对良善的追求，同样贯彻善治过程始终，成为善治内涵的根本基因。正是由于良法、善治在根本规定性、根本内容、根本目标三个层面的一致性，两者才从理论上具有发生关系的可能。虽然良法、善治问题在实践层面、操作层面体现为两个不同系统、不同领域的问题，但是在最根本的理论层面，两者是同源而出的——共同为致力于实现人类文明中的“善”而发挥作用。因此，良法、善治的问题，在实践层面是有所区别的问题，在理论层面其实是同一个问题在不同领域的表达。主张以良法保障善治，实际上是把“善”的问题予以追根溯源，从理论起点开始思考、探索问题的表现，是人类文明对国家治理、法治建设发展到较高水平的表现。

其次，良法为善治之前提。良法是善治的前提，这是党的十八届四中全会明确提出的结论。从理论上看，良法、善治的内在属性要求良法作为前提出现和存在，这是治理的规范性、公开性和确定性的要求决定的。任何形式的治理，无论是否善治，都需要公开、明确的法律规范加以确认和保障，法律在治理过程中就发挥着规范、指引的作用。善治作为国家治理的目标追求，必然要求对治理产生的良好成效加以保护，这一保护过程全程需要法治的参与。在立法阶段，善治的施政方针、施政内容需要从法律层面加以确认。在治理推行阶段，善治的推进过程需要良好法律的保障，确保合法的治理行为能够有序推进，保证行政行为合理合法。在治理成效保障方面，要通过法律保障国家治理、改革形成的方方面面的成果不被非法剥夺和侵害，对既定的、合法的成果予以法律保障，对非法侵犯治理成果的行为进行法律处罚。善治推行的全过程，都有赖于法治保障；没有法治先行，善治的一切要求都是一纸空文。没有法治的保障，善治在原理上和实践中都很难和古代社会的人治加以区分，治理的程序、手段会因人为原因而发生各种偏差，因此良法是善治的前提。当然，良法作为善治的前提，并不意味着良法比善治更加重要。实际上，如前所述，良法、善治关系的问题，从根本上讲，是一个问题在不同侧面的展开。当人类文明对于治理的美好追求体现为治理目标时，我们一般使用善治的概念；当表明对善治治理形式的追求时，我们一般使用良法概念。没有良法，必然不会催生真正意义上的善治；同理，没有善治的追求和指引，同样不会有形式、内容都良善的良法产生。

最后，善治是良法之治追求的目标。法治作为现代治理最根本、最重要的治理工具和治理手段，在国家治理中发挥着举足轻重的作用。法治本身并不是目的，而是为实现善治的手段，法治以实现善治为最终目标。法治原则是人类文明在近代以来确立的伟大原则，可以说，法治将治理模式推升到全新阶段。法治作为规则之治、秩序之治，其终极目标是实现公平正义，实现社会的善良有序，也就是善治。如前所述，善是人类文明最高理想，对善的追求贯彻人类政治、伦理、道德方方面面。良法之治所追求的善治，从形式上看与历史上存在过的善治一样，都是对良善之治的追求，表现为通过某种规范、程序，实现社会治理的良善有序。良法之治所追求的善治，从实质上看，又有其特殊之处，最本质的区别在于，当前我们所探讨的作为良法之治目标的善治，其本身就蕴含了良法之治的内核和价值追求。总括来说，善治从形式上看是良法之治的目标，从实质上看，善治所内涵的价值同时也是良法之治所追求的价值，两者从根本价值追求方面是一致的。

良法之所以能够保障善治，就是因为从根源上讲，良法和善治是人类文明探索治理活动在不同层面、不同维度的展开，良法、善治在根本规定性上的一致，决定了良法在规则、秩序方面是实现、保障善治的前提，而善治则是良法之治追求的理想效果。

三、良法保障善治的路径

从根本上说，良法保障善治主要通过以法律规范治理程序，以法治引导治理的过程，具体来看，表现为以下三个方面：

首先，良法通过良好的立法活动确保善治的价值目标。善治作为治理的核心概念和价值追求，承载人类文明的要求。在当前的法治社会中，善治对政治良善的追求，需要以法律的形式加以确认和保障。综观人类文明发展史不难发现，文明所追求的价值，必须借助法律这种明确的外在规范加以确立和约束，如此才能保证目标的可行。法治社会通过良法确立善治的价值目标的具体路径是将善治的追求内化在法治进程的方方面面。从立法思想而言，法律制定者在立法过程中，就应该把对政治良善的要求明确融入到立法内容中来，一般会通过原则性、概述性规定将对良善、正义等价值追求加以确定。从具体立法活动来说，虽然不同位阶、不同部门的法律规范的内容、侧重点不同，但亦会将善治的价值贯彻到不同法律部门中来。例如，以宪法、行政法为代表的公法，应该将善治的价值追求、目标要求融入其中，从法律层面确保善治目标的设立；以民法、商法为代表的私法，则应将国家介入、管理的时机、方式、方法加以确定，切实保护不同法律主体的合法权利。

其次，良法通过良好的司法活动确保善治的推行。良法、善治虽然共同作为抽象的理论概念存在，但法治过程则具有更强的可操作性。制定良好的法律还需要依赖具体执行，在司法过程中，通过具体的司法、执法程序确保善治的推行，是以良法保障善治最直接、最有效的手段。具体来看，国家治理的各个环节都应该严格遵循法律规定，作为公权力，既要保障不同法律主体利益的实现，又要依法履行职权，对公权力进行严格限定；既能切实履行权力，又不能擅权。不同权力主体实施治理的内容及其程序都应符合法治要求。

最后，良法通过良好的法律保障机制维护善治的治理成果。社会作为一个有机体，其自身内涵矛盾、冲突的因素，一个健康、有活力的社会有机体内部，矛盾的产生、消化都有一套完善的系统。以良法保障善治的意义并不是说迷信良好法律就能彻底消弭社会有机体中矛盾、问题的存在，而是指在法治大背景下，作为有机体的社会中矛盾的发生在合理、可控的范围内，并且矛盾发生之后，有完善的机制加以解决，即便矛盾在某些固定程序中无法解决，仍然有法律作为最终的保障予以规制。在治理过程中，推进改革必然涉及多方面的利益，良善治理的结果最终必须仰赖法治的保护。法治作为善治的最终防线，主要通过两条渠道发挥作用：第一，通过法治程序，对良善之治的实际成果加以确认和维护。善治作为国家治理的要求，涵盖治理的方方面面，这诸多方面汇集而成的成果需要法律的确认。经过合法程序确认之后，推进治理现代化过程中的各项成果就不容非法侵犯、改变和剥夺，这是维护国家治理和法治稳定性的内在要求。治国理政是一项长期、系统的工程，在这个庞大工程的施工要素中，政策、方针、成效的稳定尤为重要。第二，通过法治程序，对非法侵犯良善治理成果的行为进行约束。良善治理的成果需要保障，与之同时，对非法侵犯治理成果的行为进行约束和制裁，是保障治理成果最坚实、最可靠的手段之一。法律保障与其它保障最根本的区别在于，法律与生俱来的强制性和制裁性，在国家权力为后盾的前提下，以法律程序打击非法侵犯治理成果的行为，成为法治社会中保障善治的终极手段和最后一道屏障。

四、结束语

以良法保障善治体现在法治程序的各个不同阶段，从立法、执法到法律保护，无一遗漏，可以说，法治原则贯彻在善治保障的全过程。法治与善治的紧密结合，从理论上看，是源于良法之治与良善之治在本质上的相通——都以追求人类文明中的善、实现善良正义作为共同目标；法治作为手段和程序，保障良善之治的实现，从而实现法治的终极目标。“良法和善治必须有机结合，才能体现法治的基本内涵。良法之治也是善治要追求的目标”[7](P120)，从现实层面看，推进良法之治在中国当前国情下与法治同义，全面推进依法治国是法治中国的话语表达，党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国，作为四个全面重要组成部分，全面推进依法治国是党的重要决策。全面推进依法治国作为四个全面重要战略中有关法治的内容，肩负支持和保障国家治理能力现代化的使命，承担以法治保障善治的要求。可以说，以良法保障善治，既是法治、善治理论的实践，又是全面推进依法治国战略实施的必然要求和结果。