基层国库现金管理可行性分析

赵庆贺

摘要：国库现金管理是指在保证财政支出需求和国库资金安全前提下，针对国库库存余额实行有效管理方式，以求国库中闲置的资金存量最少、外在投资收益最优的情况。近年来，随着我国经济的转型发展和国库集中收付改革的纵深推进，地方国库现金管理的需求日益高涨，2014年底启动的地方国库现金管理试点工作在省级国库取得良好开局。本文对基层（地市级）国库现金管理的可行性进行分析，并提出相应建议。

关键词：基层国库 现金管理 可行性分析

一、我国国库现金管理现状

（一）中央级国库现金管理现状

国库现金管理工具主要包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。我国在国库现金管理探索初期，主要运用商业银行定期存款和买回国债两种方式。

自2006年采用招标方式实施国库现金管理，截至2019年5月底，我国中央级国库共进行109期商業银行定期存款操作管理国库现金，涉及资金总额50837亿元，回收108期。

（二）省级国库现金管理现状

2017年2月，财政部下发《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》（财库〔2017〕8号），在全国开展省级地方国库现金管理，各省财政部门可自行开展国库现金管理。省级财政部门在保证国库资金安全稳定和支出的前提下，与同级人民银行国库协商，制定国库现金管理办法及实施计划，报中央财政部和人民银行总行通过后实行。当前，我国省级国库现金管理参照中央国库现金管理方式，采用一年期以下的商业银行定期存款工具，存款商业银行通过公开招投标方式确定。如东部S省，自2017年7月开始实施省级国库现金管理，截至2019年5月，共进行了10期商业银行定期存款操作，涉及资金总额为1830亿元，已收回9期存款。

二、基层国库开展现金管理的可行性分析

（一）相关法律制度的颁布实施为基层国库现金管理开展提供了依据

新《预算法》于2014年8月的全国人大常务委员会第十次会议通过，其中第59条规定：各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。新《预算法》的颁布实施，为纵深推进地方国库现金管理提供了最坚实的法律保障。

（二）中央和省级国库现金管理操作为基层国库现金管理开展提供了经验借鉴

我国自2006年开展中央级国库现金管理以来，操作规模逐年扩大、操作频率逐年增长、操作机制不断完善，不仅使国库资金利用效益不断增长、商业银行融资渠道不断拓展，又配合了财政货币政策的实施。2014年开展地方国库（省级）现金管理操作试点，财政部门和人民银行分工协作，取得良好效果，有关部门出台了一系列可借鉴的指导性和规范性文件，为省级以下基层国库开展现金管理操作提供了良好的经验借鉴。

（三）基层国库（地市级）现金管理实证分析

在预算管理的实际执行中，不同项目的预算支出时间各异，加之国库收入与支出的时间不匹配等情况，导致国库产生大量剩余资金。

财政部门在确保相关资金能够及时拨付的条件下，使国库现金保持在一个相对合理的水平上，是开展国库现金管理操作的最终目的。国库最优库存现金数额的确定，主要通过对国库资金流的合理预测以及相关模型的有效运用，从而计算出较为精确的国库现金最优持有量。

根据前期国内外学者的研究成果，我们采用最佳现金持有量模型中的随机模型来对T市国库库存现金持有量进行测定。

随机模型的原理是测算库存持有量的控制区间，即确定库存持有量上限和下限以及最佳库存资金返回线，当库存余额达到上限时，可以进行现金管理等投资行为使库存余额回归到最优水平;当库存余额回归到下限时，需要收回资金或者进行融资，以弥补库存余额不足，使得余额回归到最优水平，当库存余额在上下限之间波动时，属于合理的变化范围。最佳库存资金的计算公式如下：

库存余额上限计算公式为：

H表示库存余额上限;

L表示库存余额下限，由于国库库存首先要保障财政的基本支出①，因此选择财政支出最大月份金额作为库存余额的下限;

表示月度国库库存余额变动的方差;

F表示一段时间内的转换成本②，月均财政支出*2‰等于月均转换成本;

K表示一段时间内的机会成本③，根据人民银行基准利率计算机会成本=，月均机会成本=机会成本/12。

根据上述随机模型，基于T市市级国库2018年财政支出月度数额和国库库存月度数额，计算得出T市市级国库2018年最优库存持有量和持有区间（见表2）。

从模型结果来看，T市库存持有量区间为[13.32，32.28]，最佳持有量19.64亿元;从估计的库存持有量区间与实际库存余额（见表3）对比结果来看，T市级财政库存余额较低，只有2018年4月和8月库存余额达到目标库存持有量下限，其余月份库存余额均低于持有量下限。

三、对实施基层国库现金管理的建议

（一）完善国库现金管理的法律框架

国库现金管理是一项复杂的系统工程，需要各方分工明确又相互协调。一是要进一步修改和完善现行国库现金管理法律法规，通过立法方式，确定国库现金管理的目标、要求和原则，明确国库现金管理的投资主体，确保国库资金按照法律规定程序管理。二是严格管理商业银行预算外财政资金专户，明确财政专户管理责任，加强对预算外资金专户的管理控制。

（二）进一步优化预算管理水平

提高财政预算管理水平，合理预测国库现金流出，增强国库现金管理操作的便利性、可靠性及高效性。首先，增强财政预算的事前管理，提高财政预算的计划性和科学性。其次，增强财政预算的事中管理，进一步提高预算执行的效率。最后，增强预算事后管理，根据预算执行进度和执行情况，对财政预算管理进行科学有效的绩效评价。

（三）进一步深化国库单一账户管理体制改革

推动全国深化国库单一账户管理体制改革，严格执行一级财政只能在同级国库开设一个国库存款账户的规定;国库单一账户用于集中、统一核算各项财政预算资金，由人民银行国库部门统一负责财政预算资金汇划和清算工作。

注释：

①由于基金预算支出和国有资本经营预算支出基本属于以收定支的项目，因此这里的财政基本支出仅考虑一般公共预算支出。

②转换成本是国库资金与储蓄、有价证券之间转换而产生的相关成本，因为当前地方国库现金管理主要采取定期存款形式，而各期存款的期限和利率差异较大，转换成本较难估算，为简化计算，假设国库现金投资于有价证券实现国库现金增值。考虑国库资金安全性，选择国债投资作为参考，按照沪深两市国债交易的手续费是不超过成交总额的2‰，因此在计算时假设转换成本为2‰。

③机会成本是指将国库资金存放于国库时所放弃的资金用于现金管理等投资得到的最大收益。目前S省现金管理操作方式主要有3个月、6个月定期存款和7天通知存款三种方式，为简化计算假设这三种方式各占1/3。活期存款利率0.35%，3个月定期存款1.1%，6个月定期存款1.3%，7天通知存款1.35%。

参考文献：

[1]注晨辰.地方国库现金管理运作研究——以A市为例，南京大学研究生毕业论文，2018年5月27日.

[2]王雅群.基层国库现金管理研究——以D市X区为例，东北财经大学MPA学位论文，2018年6月.

[3]张卫云.基层国库开展地方国库现金管理可行性研究，《上海金融》2017年第2期.

[4]中国人民银行国库处课题组.基于国库现金管理视角下我国财政政策与货币政策协调性的研究，《北方金融》视点2018.01.

[5]胡海生 王聪.区县财政国库现金管理优化——以上海市 Y 区为案例模拟分析，财政与金融《生产力研究》No.1.2018.

作者供职于中国人民银行泰安市中心支行