“政经分开”的理论逻辑、实践逻辑与实践类型*

(云南省委党校 校刊部，云南 昆明，650100)

“政经分开”是中国现代化进程中非常重要的的政策逻辑之一，也是一体化社会结构向着多元、分化社会结构变迁中裹挟着的社会发展趋势之一，可以认为是建国70年和改革开放40年以来整个社会取得的发展成就，均与这一取向和趋势的展开与运用有着莫大关系。中国语境下的“政经分开”主要包括两层意思：第一个层面是党对具体事务的指导与引领，而非直接处理和参与。有些人一提到政经分来，就认为这是不是要弱化党的领导，其实并非如此。东西南北中、党政军民学，党领导一切的主要方式是政治上方向的掌控与引领，而非对具体事务事无巨细的干预，如果过分强调党对具体事务的处理和参与，其实是对党的领导的弱化与矮化，不管是新疆建设兵团近期的政企关系改革①以新疆建设兵团为例，要求“不得以党委（常委）会议或者行政办公会议代替国有企业董事会决策”。参见《兵团深入推进国资国企改革：中流击楫 破浪前行》。，还是浙江“最多跑一次”改革实践②邓崴、翁浩浩、金春华、刘乐平.深化改革的“关键一跃”[EB/OL].http：//zj.people.com.cn/n2/2018/0102/c186806-31093930-3.htm l，2018-01-02。和广东的“两新”组织建设③人民网.广东省江门市蓬江区：增强党建凝聚力 与“两新”组织同频共振[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/1019/c420318-30351868.html，2018-10-19。中，都对这一点进行了践行；第二个层面的“政经分开”，政不是指政党，而是指行政。是行政与经济、经营事务之间关系的正确处理，不能违规或者违法越权干预，在经济上主要体现为对企业的“减负”行为和的政府与市场关系 “放管服”模式的建立④《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，国办发〔2018〕79号。。

因为实践层面的“政经分开”探索才刚刚开始，所以当前对“政经分开”的理论研究尚不多见，已有的研究更多是对南海模式①卢宪英.“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨[J].中国发展观察,2018(15)：52-56。、枫桥模式②刘柳.“政经分开”的“枫桥探索”[J].中国老区建设,2016(01)：25-26。、苏南模式③刘志彪.苏南新集体经济的崛起：途径、特征与发展方向[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2016,53(02)：48-52。、温州模式④项继权,李增元.经社分开、城乡一体与社区融合——温州的社区重建与社会管理创新[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012,51(06)：1-9。等的个案讨论和简单描述，缺乏对“政经分开”内涵着的深层次规律的明确探究。为了搞清楚 “政经分开”前期实践取得成绩的原因，也为了给“政经分开”未来社会实践和政策实践走向深入提供思路和遵循，本文意图通过对“政经分开”的理论逻辑、历史逻辑和制约条件三个层面的考察，发掘“政经分开”的运行规律。

一、“政经分开”的理论逻辑

政经分开是一个学术界经久不衰的话题，在学术话语层面没有出现过政经分开的专有词汇，但是在相关理论中对政经分开内容的讨论却从来没有停止过，其主要隐身于社会分工理论、社会自治理论、自组织理论和社会自发秩序理论等理论范式。

（一）社会分工理论

专业化分工是效率的前提，亚当斯密通过对制作针的流程的分析认为，正是社会分工让专业的人做专业的事情，会使得流程化作业、多工种协同的大工厂化生产成为可能，从而提高社会化大生产的效率；涂尔干则从分工与社会团结方式之间的关系角度出发认为，缺乏分工的“环节社会”中各个部分之间的功能相似，可以相互替代，部分脱离整体之后依然可以独立运转，社会各个部分之间呈现出无机团结结构⑤涂尔干.社会分工论[M].渠东译.北京：三联书店，2000：11。。而一旦社会功能分化，不同生产部门之间专业化程度提高，分工明确，个性鲜明，则需要相互协作才能形成整体合力完成生产任务，社会越是分工，人们之间的依赖关系越强，社会的凝聚力也就越强，社会各个部分之间功能分化而又相互依赖的关系就得以建立，社会从整体层面形成类似于生物有机体的社会有机结构。各类专门性规范和恢复性制裁可以抑制三种不正常的分工，从而为这种高度分化而又相互紧密合作的关系模式提供保证⑥涂尔干.社会分工论[M].渠东译.北京：三联书店，2000：10。。可以看出专业化的社会分工在生产方面不仅仅可以提高效率、还可以实现专业化基础上的精细化和高端化，也可以产生社会关系层面的依赖、信任、协作和凝聚力，也正是在这两方面意义上，政经分开使得两种社会部门的充分发育和高度协作成为可能，避免政经一体化结构下各个社会领域和生产部门长期保持低水平发育情况的出现⑦雷艳红.王宝恒.政经逻辑：内涵、困扰及方法论应对[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2012(02)：1-8。。如果以此来观照中国传统社会经济生产力水平和政治治理水平为何长期保持在低水平徘徊，难以出现生产力的突飞猛进和类似于工业革命的科技水平的大爆炸，我们也就能明白其中的根结所在。

所以，有学者将建国70年来以及改革开放40多年来所取得的伟大成就和“政经分开”这一机制勾连起来，认为正是在“政经分开”理念的支撑下，20世纪末以来的一系列农村重大改革都是旨在打破人民公社时期形成的政经不分、政社不分、社经不分的一体化结构，将农民和农村集体经济从原有的经济体制、组织体制、管理体制、经营方式以及城乡二元化体制中解放出来，赋予他们更强的独立性和自主性，从而激活了农村和整个社会的活力”⑧项继权.改革40年：农民和集体不断解放的过程[J]，社会科学文摘，2018(11)，50-51。。

（二）社会自治理论

人类社会的发展和现代科学的进步，就是一个各个领域不断从宗教和巫术中分化出来的过程，政经分开也是这一分化过程走向深入的结果之一。马克斯·韦伯将一过程称之为祛魅化过程或者理性化过程⑨马克斯·韦伯.学术与政治[M].冯克利译.北京：三联书店，1998：12。，他从组织发展的角度认为自治就是组织自身的秩序来源于其成员内部所形成的权威，如果其秩序和权威所依赖的规则由其他组织机构供给，则称之为他治。现代化大学就是从教会中分化出来，成为现代社会知识的主要生产机构，从而产生了大学的独立与自治；现代国家也是从早期的政教合一的组织结构中独立出来的，成长为现代社会最为强大的社会治理单元，现代国家在不断的自我发育和自我完善中实现着自身的独立与自治①安东尼·吉登斯.民族 -国家与暴力[M].胡宗泽、赵力涛译,北京：三联书店,1998：1。现代化企业是从家计生产中脱离出来不断发育壮大的，从而企业自治之后就出现了整个社会层面商品和财富生产的爆炸式增长浪潮。

这种分化不仅仅意味着时间层面的分化，也意味着空间层面的分化，现代化大城市这种资源人员技术信息财富知识等诸多要素高度密集的综合体就是时空分化的典型产物，吉登斯关于现代化进程中的社会分化机制的探讨中提到了时空分离机制、脱域化机制和反思性监控②安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾译,南京：译林出版社,2000：50。。在个体层面，人类个体不断从原始的宗教组织、家庭组织、血缘和地缘组织中独立出来，成长为零散而自由的个体，最终发展出个体对自己负责的个人功绩化社会。在政治学层面，政治学家库恩在《论民主》中将自治和民主等同，认为自治就是将自己从别人的控制下脱离出来，自己选择自己的发展路径，并达成自己的发展目标。马克思在《法兰西内战》中认为“自治是经济自治和政治自治的统一。经济自治解决的是劳动异化的问题，政治自治解决的是国家异化的问题”③章敏敏.自治与我国城市社区社会组织自治概念辨析[J].城市,2018(05)：19-25。。足见政治和经济之间的关系问题，是政治学一直以来关心的核心命题之一，而政经分开则是一个比较主流的观点。

（三）自发秩序理论

亚当斯密的“看不见的手”理论中表达了对自发秩序的“化私为公”功能进行探讨，“通常他既不打算促进公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。……他管理产业的目的在于使其产品的价值能达到最大程度，所想到的也只是他自己的利益。在此种情况下……有一只看不见 的手在引导着他去尽力达到一个他并不想要达到的目的，而并非出于本意的目的也不一定就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地嗯促进社会的利益。”④亚当·斯密.国富论［M］．唐日松译．北京：华夏出版社，2007：239。弗格森则认为“私恶即公利”，社会自发秩序可以达到“化恶为善”的结果。真正提出自发秩序原理的哈耶克从批判建构理性主义对理性的滥用开始，提出渐进理性主义认为“理性是一个非常危险的爆炸物，必须小心翼翼的对待，如果处理不当，就会将整个文明炸毁”⑤哈耶克.自由秩序原理（上册）[M].邓正来译.北京：生 活·读书·新知三联书店，1997：45。，他将亚当斯密“看不见的手”理解为“未阐明的规则”和看不见的秩序。有学者高度评价了哈耶克的自发秩序理论理论，将其看作是哈耶克的最伟大发明，并认为这是经济学的第一原则，甚至是唯一原则。在哈耶克看来，正是基于自由秩序原理，对于政府和市场之间的权限应该严格划分，“对于市场能办得到而政府办不到的，就一定要让市场去办；对于市场和政府都能办得到的，就交给市场去办；市场办不到而政府也办不到的，还是要交给市场去办；惟有市场办不到政府可以办到的，才可以由政府来办”⑥钱继磊,赵晔.“自生自发秩序”的陷阱——一种对哈耶克思想的解析[J].济南大学学报(社会科学版),2012,22(04)：67-71+92。。在自发秩序原理的支配下，经济的发展就是要让市场的自身规律去起作用，政府的经济政策对市场的作用主要是保驾护航，一旦政治手段越界，则市场就可能萎缩，强调了政经分开的合理性和必要性。

（四）自组织理论

自组织理论来源于系统论，认为各个子系统会自主形成一定的结构和功能。国外学者哈肯提出“系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的”。⑦哈肯.协同学[M].上海：上海科学普及出版社，1988：29。西利亚斯认为，“自组织是复杂系统的一种能力，它使得系统可以自发地、适应性地发展或改变其内部结构，以更好地应付或处理它们的环境”；⑧西利亚斯.复杂性与后现代主义———理解复杂系统[M].曾国屏译，上海：上海世纪出版集团，2006：125。国内学者吴彤认为自组织是“往往无需外界特定指令而能自行组织、自行创生、自行演化”的系统。⑨吴彤.自组织方法论研究[M].北京：清华大学出版社，2001：23。孙志海认为，“判断一个组织是否是组织的关键标准在于该组织是否存在自组织行为”。①孙志海.自组织的社会进化理论：方法和模型[M].北京：中国社会科学出版社，2004：18。沈正维、王军认为“自组织是系统中各个子系统和子过程所自发地形成时间空间上有序的结构。”②沈正维,王军.关于自组织原理若干问题的讨论[J].系统科学学报,2006(01)：14-18+72。整体而言，从自组织理论出发来看，自组织具有开放性、非平衡性、非线性和涨落性特征，从而形成一个自主性、有序化和适应性的系统。正是在这些意义上，我们看待政治与经济的关系就会发现，一个系统只有当外来干预尽可能少的情况下，自主性和自我自秩序才能发育出来，就政治系统和经济系统关系而言，在政治系统相对强大的情况下，经济系统的自我发育和自我演化就需要尽可能少地受到来自于政治系统的干预，这也是我们当前推崇政经分开的要义所在。

二、政经分开的历史逻辑

对中国现有“政经分开”取向和趋势的考察可以发现，建国70年和改革开放40多年以来中国社会经济发展的实践之所以取得如此巨大的成就，仔细考察就会发现，其中很重要的一个原因就是暗合和政经分开的理论逻辑。当然，正如文章开头所提到的那样，政经分开在中国的实践不同于现有理论中的基本观点，而是具有明显的中国特色，在中国社会主义制度条件下，政经分开主要体现为两个方面的适度分开，一个方面是党领导一切的条件下，党主要发挥引领和指导方向的作用，不参与具体的业务，避免矮化和弱化党的领导；另一方面是行政力量主要为经济发展和企业经营做好服务工作，而不是过度干预和干扰企业经营活动。这两个方面内容落实在中国经济建设实践中，就形成了有关中国政经分开的“实践逻辑”。

“政经分开”的历史逻辑在宏观、中观和微观三个层面展现为发展战略、治理结构和操作机制。

（一）作为宏观发展战略的“政经分开”

“政经分开”首先是一个宏观制度层面的发展战略和发展逻辑的命题，回顾中国改革开放40年来的社会政治经济发展实践，在宏观层面对政经分开的探讨具有总体性特征。

例如：邓小平同志南巡讲话中对政治和经济的关系就提出，“有的人认为，多一分外资，就多一分资本主义，“三资”企业多了，就是资本主义的东西多了，就是发展了资本主义，他认为这些人连基本常识都没有，对此，邓小平明确提出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划与市场都只是经济手段”。③邓小平文选［M］.第三卷，北京：人民出版社，1993：232。按照邓小平同志的提法，计划和市场是经济方面的不同发展手段，资本主义和社会主义则是政治层面的两种不同制度安排，经济制度和政治制度两者之间应该分开考虑，不可混为一谈。邓小平同志的这一思路意在打破固有的将政治的意识形态和经济的发展道路进行捆绑的现象，从而在宏观制度层面为市场经济的发展开辟了道路，也为改革开放提供了制度前提，为外国资本、技术、组织和人员进入中国市场扫除了制度性障碍，使得中国的经济发展和世界市场接轨。

我们在对内对外的重大问题处理上也经常从政经分开的原则出发，取得了比较好的效果。正是以这一战略性思维为支撑，我们在对外关系的处理上，很长一段时间内，坚持韬光养晦的原则④刘建飞.新时代中国外交既需韬光养晦也要奋发有为[J].中国党政干部论坛,2019(01)：46-48+1。，在南海问题上，我们搁置政治上和主权上的争议，坚持经济上共同开发，保证了南海海域长期和平；在台湾问题上，我们在政治上进展不大的情况下，坚持经济上三通，维持了与台湾较长时间的良好关系，这也可以看作是意识形态刚性条件下的次优选择了。

但是政经分开并不一定意味着都是优点，政经分开对于焕发经济领域的活力确实起到不可估量的作用，但是长期在对外关系上的“政经分离”，可能意味着大量问题的拖而不决以及矛盾的大量累积。韩国在经济上对中国有着极强的依赖度⑤顾杨.建交后的中韩政经关系分析[D].外交学院,2019。，但是在政治认同上却偏向于美国，美韩同盟在和中国大量进行贸易的情况下，在韩国部署了萨德⑥李雪威.战略灵活：朴槿惠政府对朝政策重塑[J].东北亚论坛,2014(06)：93-104+126。；中日之间也有着极强的经济互赖关系，但是日本在钓鱼岛和南海问题上却屡屡责难中国挑起事端①高世鹰.论战后日本对华“政经分离”政策及其对当今中日关系的影响[J].前沿,2013(24)：153-154。；中美两大国频繁的贸易战让两国之间的关系陡然紧张起来。这些事实都表明国际关系中的政治分歧如果长期得不到化解，一旦矛盾激化就很容易造成经济上互赖关系的破裂，由“政经分开”导致“政经互害”现象的出现。可见，国际关系领域的政经分开是有一定限度的，大量的国际问题说到底都是政治问题，国内社会生活中的政经分开并不能在国际领域相提并论，对政经分开问题的理解应该介入对时间维度的考量。

（二）作为中观治理结构的“政经分开”

在中观层面对“政经分开”问题的理解，主要涉及到如何解除公共权力对其他社会发展领域过度干预和制约问题，即强调化解公共权力对经济、财富、教育和知识等其他领域过度干预，意图通过让“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，实现经济、社会等其他领域的高度自治，通过结构调整让这些领域在自主发展条件下散发出活力。比如有学者就认为这个层面的政经分开，在宏观层面体现为国有企业从竞争性领域和垄断性领域全面退出，在微观层面体现为政府力量从微观经济领域全面退出，同时也表现为对行政主导经济模式的彻底抛弃，以及对私有财产的保护、土地、房产等财产权的维护等②童大焕.政改突破口还在最基础的政经分开[N].中国保险报,2012-03-16(006)。，并认为政经分开的未来指向是政教、政知、政社、政文分开，意图探讨不同社会领域高度自治的可能性③项继权.改革40年：农民和集体不断解放的过程[J].社会科学文摘,2018(11)：50-51。。最终目标指向对乡村社会治理结构的调整与优化，从“枫桥经验”的实践效果来看，政经分开之后，将福利事业和公共服务等职能从现有的组织体系中剥离出来，交给基层社会组织和行政组织，将经济职能交给村级集体经济组织，从而建立起分工明确、权责清晰、相互协作的新型乡村治理结构”④韩俊.“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向[J].农村实用技术,2014(09)：9-10。。

从发展成效来看，整个社会的发展趋势就是一个各个社会领域从行政权力约束下不断分化的过程，政经分开之后，我们国家才有了经济特区的迅速发展，使得中国沿海地区成长起来大量的自主发展区域，吸引了大量农村剩余劳动力到沿海经济发达地区就业；政企分开的落实，我们才有了沿海乡镇企业和广大民营企业的快速发展，习近平2018年11月1日在民营企业座谈会上的讲话中提到，“40年来，概括起来说，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。在世界500强企业中，我国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家”⑤习近平主持召开民营企业座谈会并强调 毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展 支持民营企业发展并走向更加广阔舞台 [J].中国金融家,2018(11)：13-14。。其他社会专业性领域中的政策经验也都证明，但凡是行政权力退出的专业化领域，该领域的发展都取得了长足的发展，而行政权力干预过度的领域往往发展状态不佳。

（三）作为微观操作机制的“政经分开”

在微观层面，已有公共政策中对政经分开逻辑落实的领域之一体现在化解当前村级社区管理中存在的农村党组织、自治组织与集体经济组织“三位一体”政、社、经职能相互重叠的问题上，在这种情况下村干部承担了过多繁杂的职能，往往沦落为上级行政部门的“腿”，在经济发展方面和公共服务方面均缺乏专业性⑥王丽惠.控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察,2015(02)：57-68+96。；“三位一体”条件下社区系统相对封闭，社区资源和外部资源之间沟通和交流机会相对较少，外部优质的人才资源、技术和资本难以入场，内部的土地资源和产业资源难以盘活，且社区权力运作相对封闭，难免出现暗箱操作，甚至经常出现村两委借增加公共服务之名盘剥村集体经济的情况出现，扼杀集体经济组织的发展积极性⑦徐增阳,湛艳伦.行政化村治与村民外流的互动——以湖南省G村为例[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2000(02)：18-23。。在村干部村务职能和政务职能不分的情况下，乡村两级作为利益共同体，相互之间存在利益交换空间⑧景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考[J].治理研究,2018(01)：48-57。。而人民公社就是这种政经不分、政社不分的典型组织形态，其走向瓦解是历史的必然，南街村等集体经济高度行政化村庄腐败问题频发，也都从反面证实了政经分开的重要性。所以，有学者直接提出村委会与村集体经济组织宜分不宜合①孔祥智,高强.改革开放以来我国农村集体经济的变迁与当前亟需解决的问题[J].理论探索,2017(01)：116-122。，应该实行农村政治组织与经济组织的分离、认为二者职能的分割是根治村官贪腐的关键②小官贪腐的表现、特征及成因[J].人民论坛,2014(33)：18。。于是，2015年《深化农村改革综合性实施方案》方案指出：“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，实现村民自治组织和集体经济组织职能分离”③人民网.农村改革首提政经分开 村两委将不再管理集体资产[EB/OL].http：//legal.people.com.cn/n/2015/1103/c188502-27772246.htm l，2015-11-03?。。

正是基于对这一政策逻辑的理解和落实，当社会经济发展的一定程度的时候，进一步地政经分开的实践在基层社会自主发育出来了，现有的社会政治体制无法适应经济发展节奏，于是在经济相对发达的沿海地区，就出现了枫桥经验、南海经验和花桥经验等基层政经分开的实践模式。

三、“政经分开”的制约性条件

“政经分开”不管是作为一种理论逻辑，还是作为一种实践逻辑，其发生和发展均具有极强的条件性。特别是在其微观领域的具体展开过程中，由于受到治理权限、行政层级和政策资源的限制较多，其创新性实践过程受到经济发展规模和程度、相关政策支持程度和公共财政与公共服务供给数量与质量等要素的制约，这些要素越是成熟，则政经分开的实践越是容易走向深化。

具体而言，首先，政经分开的前提条件之一是集体经济要相对成熟并足以自我发展，否则的话，在一个没有集体经济的地方搞政经分开，是缺乏操作对象的，政经分开就成了无稽之谈；其次，要求基层政府必须具备强大的公共财政和公共服务供给能力，为组织职能和机构职能调整之后的基本公共服务供给兜底，为社会组织和经济组织松绑，否则一旦职能剥离之后，就可能出现公共服务供给的空档，人民群众福利水平降低，就会导致改革阻力增加；再者，需要建立健全市场经营体制和机制、积极推动土地政策和社会服务政策配套改革，打破现有的制度束缚，只有这样才能为政经分开提供宽松的制度环境。

（一）强大的集体经济

在枫桥模式的实践中，有学者就提出推行“政经分开”前提条件之一是集体经济发展必须发达到一定程度，没有发达的集体经济做支撑，强行将集体经济组织和村民自治组织分离，只会增加突然增加村民自治组织管理成本和运行成本④韩俊.“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向[J].农村实用技术,2014(09)：9-10。。同样，在南海的政经分开的实践中，也有学者发现，由于在村民自治组织经费筹集能力和机制还不够成熟的情势下，提出了“政经分开”，推动实现了集体经济与农村自治组织的分离，导致了村庄集体经济组织对村庄公共服务的经济责任弱化，南海区农村自治组织的经费只剩下政府拨款，村庄公共事业经费的总量大幅度减少⑤卢宪英.“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨[J].中国发展观察,2018(15)：52-56。。换句话说，只要是集体经济发展起来，即便是在不施行政经分开的情况下，如果村庄实现了集体经济保持大幅度长时段的增长，那么即便是需要集体经济组织来承担了一定的社区公共服务职责，其经济压力相对而言也会少很多，而且在目前城乡二元格局继续保持且公共服务和公共产品供给的均等化没有实现的情况下，村庄集体经济组织就可以填补地方政府和社会组织的职能空缺，保证村庄社会事务的正常运转。

（二）充足的公共服务供给

目前，这种村集体承担公共服务做法对农村整体发展的危害性是非常大的，“三农”之所以长期发展受限，这种沉重的公共服务负担就是其中阻碍性因素之一，好不容易集体资产产生出一定的收益，但并没有被用于再生产以实现财富的再增长，而是被用于承担村庄内部公共服务而消费掉了。这说到底是一种职能错乱，经济组织的职能本来是促进财富的持续增长，但是在现有的制度安排下，集体经济组织却成了政治组织和社会管理组织的“钱袋子”，其组织职能被扭曲，变成了“二政府”，从而使得农村集体经济组织的发展缺乏资金积累，发展壮大缺乏后劲，一直在低层次徘徊。究其原因在于，在城乡二元格局下，只要公共财政的分配不公现象依然存在，城乡之间在公共服务和公共物品的供给方面的巨大鸿沟没有填平，集体经济收益就会被用于承担公益性开支，以缓解目前农村地区公共产品和公共服务供给不足的困境。虽然从城乡之间的公平正义来看，这种资金用途挪用的做法多有不妥，但是对于广大农村地区而言却有着至关重要的作用，也就是说虽然不合理，但很重要。广东省佛山市南海区“政经分开”的实践中，政府以相对强大的财政能力为基础，设定专门性机构承担农村行政事务，从施行效果来看是比较有效的，实现了政府财政对公共服务职能的兜底，减轻了集体经济组织和社区社会组织的经济负担和事务负担，为集体经济的增长解了套①李建丽.新时期我国农村集体经济发展的创新模式——广东南海“政经分离”模式的实证研究[J].佛山科学技术学院学报(社会科学版),2013(05)：67-72。。

但这就要求“基层政府必须具有强大的财政能力，能够满足城乡之间公共服务均等化供给的要求，打破目前城乡二元化的公共服务供给格局，将基本公共服务覆盖到农村社区去，”②韩俊.“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向[J].农村实用技术,2014(09)：9-10。所以，城乡二元对立的制度模式是阻碍公共服务均等化供给的关键，在全社会层面造成了不同人群，不同区域，不同行业之间区隔关系，已然成为社会的一大公害。如果要进一步推动政经分开的政策实践走向深入，就需要在整体制度设计上打破目前城乡对立的制度壁垒，在教育，医疗，卫生，户籍，土地，劳动力，物流和文化等各个领域实现城乡之间的资源共享，搭建人财物平等化流动平台。

（三）全面的公共政策配套

目前政经分开面临诸多政策障碍，仅仅以集体经济组织的壮大来看，“目前，很多农村政经分开之后，经济组织实现企业化，但是改革后的农村集体经济组织要承担较大的税负，但政府配套的优惠政策却不到位”③刘柳.“政经分开”的“枫桥探索”[J].中国老区建设,2016(01)：25-26。。此外，“目前集体经营性建设用地市场依然没有建立起来，农民手中的土地无法进行抵押和变现，这就大大制约了广大农民和农村经济经济组织的融资能力。”④卢宪英.“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨[J].中国发展观察,2018(15)：52-56。有些地方政经分开过程中，“集体经济组织的法人地位尚未得到法律的确立和规范；农村集体经济股权量化改革中对集体组织成员的资格界定无法可依，基层政策缺乏法律的终极保护；农村股权抵押担保融资暂无政策支撑，金融机构暂不予贷款等。”⑤卢宪英.“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨[J].中国发展观察,2018(15)：52-56。除此之外，目前对社会组织培育和发育的鼓励和扶持不够，相关体制机制依然没有放开，相关服务和福利依然没有跟上。

而且，有些公共政策制定者仅仅将关注重点放在社会保障“甩包袱”上，这种过于狭隘的思路仅就目前的经济发展情况和财政收支情况来静态看待“分蛋糕”的问题，公共政策制定者应该从更长远的眼光来看待政经分开之后集体资产的增长问题，一旦采取政经分开模式之后，大量的集体资产独立出来按照市场化规则运营，“蛋糕做大”之后，就可以产生更多的税收收入和财政收入，增长的这部分收益较之当前对农村公共服务的财政支出部分而言，肯定要多得多，只要作为公共政策制定者的各级部门看到这一点，政经分开的经济账无论怎么算都是非常划算的，从而政经分开的动力也就充足了。

（四）利益相关群体的一致性行动

基层群众、社区干部和街道干部三个群体对于政经分开的态度完全不同。从基层群众角度而言，不管是租金性收益还是经营性收益，他们都希望能够将所有的资金收益平均分配；政府干部则普遍认为所有的资金收益都应该保留在集体；县乡一级的干部对于政经分开表示极力支持。

对于基层群众而言，他们认为既然集体资产是每一个集体成员的，那就应该将成员资格落到实处，不管是任何一个渠道的集体收益，进行平均分配都是最好的选择。有些基层群众认为，只要任何集体收益的集中管理，都可能意味着被侵吞，挪用的风险，只有把各项收益全部分配干净，这种风险才能降到最低，可见对集体经济收益得平均分配符合集体经济组织成员利益最大化的需求，而这背后也显示了基层群众和基层干部之间信任感的缺失，以及基层群众对于制度性保障集体经济收益缺乏信心。

社区干部认为在当前户籍制度、公共服务和公共财政等方面依然保持城乡二元格局的情况下，各个社区的集体经济组织一旦独立开来，就可能意味着在公共财政供给不足的情况下，导致村庄公共服务供给陷入困境，造成“服务真空”的出现，意味着社区干部办事不力，在下一届民主选举中落选风险增大。而且，在集体经济组织独立出去之后，如果再试图通过集资的方式来化解公共服务供给问题就变得异常困难，“集体行动的困境”会造成整个集资和众筹的过程成本非常之高，各种谈判和协调成本也没有组织愿意承担。所以对他们而言，将这些集体收益保留在社区或者小组层面，用于村庄学校教育、老年人福利、道路维护等公共服务供给，对他们而言是最好的选择。

街道干部认为如果集体经济组织和社区社会组织完全分开，街道一级就无法对集体经济组织进行监管，从而可能导致集体资产流失、群众利益受损，集体资产被侵吞。

由此可以看出，利益相关者基于不同的出发点，要形成一致性行动存在巨大困难，这也就是目前政经分开推进效果不佳的重要原因之一。

四、“政经分开”的实践类型

按照政经分开制约条件的满足程度，对现有的各种政经分开的地方实践进行考察就会发现，现实中的政经分开实践总是仅仅具备其中的某一项或者某几项条件，理论层面的各种条件都具备的状态在实践中几乎是不存在的。基于这一现实，可以依照制约条件满足的程度中最为突出的一项，对现有的政经分开实践做如下类型化归纳和命名。需要说明的是，有关这些“政经分开”地方创新实践的基本情况，已经在各大媒体上进行过充分宣传①人民网.坚持发展枫桥经验[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/67481/422249/。，在学术界对相关经验也已经认识比较充分②李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。，所以下文将对其经典做法中的概况部分视为“常识”而不做过多的介绍，只是对其中相关内容部分做简单援引，更为注重的是对现有材料的抽象与归纳。

（一）功能分离先动模式

广东南海经验中的“政经分开”是以强大的集体经济发育为前提，为了实现集体经济的继续壮大，避免资产流失和被侵吞，主要做法是“侧重从组织分开入手，推动实现党组织、自治组织和集体经济组织在选民资格、组织功能、干部管理、 账目资产、议事决策五方面进行分类管理，从而试图实现村“两委”对农村集体经济管理职能的剥离，使三大组织回归本位。”③李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。因为南海的做法基于集体经济相对比较强大的现实，首先从组织和功能的分开着手推动“政经分开”的实践，因此可以称广东南海的经验归纳为功能分离先动模式，意在表明这一模式之下，功能分离这一条件首先被满足这一事实。

（二）公共服务优先模式

江苏枫桥经验中政经关系调整侧重点为“首先公共服务开支全部由上级政府的公共财政进行兜底，社区仅仅承担行政事务，股份合作社承担经济类职能，社区内的各个组织分别承担相应的职责”。④牛福莲.苏州枫桥：探索新时期的“枫桥经验”[N].中国经济时报,2015-01-16(001)。可以看出，江苏枫桥“政经分开”改革实践的最大亮点就在于，地方政府强大的财政能力为政经分开提供了便利，顺利转换了农村社区公共服务的承担主体，这不但彻底解决了村级组织职能不分的难题，而且从根本上为村民自治组织和村级集体经济组织松绑，为不同组织各司其职提供了基础和前提，极大的优化了村级治理结构⑤李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。。因此，我们可以将这种由公共服务供给模式变革所引发的“政经分开”模式提炼为公共服务优先模式。

（三）制度改革先行模式

浙江温州则从打破城乡二元格局的角度入手，积极推动政经分开、资、地分开、户产分开以及股改、地改、户改的三分三开改革，“‘三分’是指政经、资地以及户产的分开。其中，“政经分开”指的是实行村“两委”与村集体经济组织的分离，农村集体土地资产和其他非土地集体资产分开则是作为资地分开的内容，户产分开分别是指户口与产权两者关系的相互分离。其次，“三改”是指股改、地 改、户改。这三种改革分别是对农村经营性资产进行股份化改革的股改，通过组建土地合作社等多种方式明确土地承包农户股份的股改，以及去除依附在原有农村户口上的一系列附属功能的户籍改革”①吴理财,杨桓.城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012(06)：10-16。其中最为重要的是涉及到了对更为基本的户籍制度的变革，使得政经分开突破了农村社区的小范围，整体配套措施可以称之为政经分开的制度改革先行模式。

（四）政策配合被动模式

就地方财政而言，相当多地方中西部省份处于老少边穷的边疆地区，是中央财政转移支付的重点区域，公共财政基本上属于吃饭财政，政府对农村公共服务和公共产品的供给能力相当薄弱，难以为政经分开条件下公共服务均等化供给提供财政支持；由于农村集体经济不够发达和政府公共财政能力较弱，城乡差距非常之大，城乡一体化等制度安排的实现面临的困难和障碍非常多，同时也缺乏基本制度安排变革的经济环境、自然环境、政治环境和人文环境。基于对政经分开发育条件的判断，我们认定以中西部广大区域，政经分开的实践类型如果存在的话，也只能是一种政策引导型的被动发育模式，地方政府和基层社会更多是在完成上级部门提出的政策要求，主动性行为非常少见。广东南海的功能分离先动模式、江苏枫桥的公共服务优先模式和浙江温州的制度改革先行模式只是目前的例外情况。

小结

“政经分开”是建国70年来和改革开放40年来各项工作实践顺利推进的成功经验之一，本文从“政经分开”的历史逻辑，理论逻辑与制约条件等角度出发，对这一成功经验进行全面考察，认为政经分开虽然是一个不错的历史经验，但是其发育和践行的制约条件较为严苛，只要条件不够充分，利益相关各方的意愿和动力就不会被激发出来；根据制约条件的发育程度，也就相应地成长出功能分类先动模式、公共服务先行模式、制度改革优先模式和政策配合被动模式等不同的“政经分开”类型，随着未来相关制约条件发育情况的多元化跟更明显，其成长类型也就会相应地越来越多元。

厦门等地的高新区、经开区等的“政经分开”实践取得了巨大成效②乐文.把整个厦门建设成为高新技术产业开发区——火炬高新区与厦门科技中心城市建设[J].厦门科技,2005(05)：1-5。，由此引发全国奇特地区的广泛加入，各个城市的高新区和经开区也都逐渐地剥离自身的行政职能和社会职能，让这些机构回归为企业发展服务的核心职能。相信在不远的未来，在看到“政经分开”的优势和效果之后，会有越来越多的政府机构做出调整，“政经分开”的路也将会越走越宽。