重大疫情依法防控的公共卫生法治保障研究

岳远雷

湖北中医药大学人文学院，湖北武汉，430065

新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央特别重视通过以法治思维和法治方式开展疫情防控工作。习近平总书记指出：“坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控。”[1]习近平总书记有关疫情防控的重要论述，深刻诠释了法治在防控突发公共卫生事件中的重要价值，不仅为我们推进依法防控重大传染病疫情工作提供了根本原则，也为加强公共卫生法治建设提供了行动指南。

1 法治在重大疫情防控中的重要价值

1.1 法治对疫情防控具有规范与保障作用

法治不仅对常规状态下国家与社会治理具有重要价值，还对应急状态下应对突发公共卫生事件，包括重大传染病疫情同样具有明显的效能[2]。重大传染病疫情属于突发公共卫生事件的一种类型。任何突发传染病疫情所引发的公共卫生事件，都蕴含着巨大的风险。若不能有效防控应对，就会造成各类矛盾不断激化，导致产生严重的公共卫生危机，此时亟须有效地发挥法治的规制、指引及保障作用。新冠肺炎疫情属于重大传染病疫情，它不仅是对我国公共卫生治理体系和治理能力现代化的检验，也是对现有公共卫生法律体系的考验，凸显了卫生法治在防控重大突发公共卫生事件中的重要价值。

1.2 法治为防控疫情供给了有力的法律依据

法治是保障社会正常运行与维护良好社会秩序的“稳定器”，确立了有关法律主体的权利、义务、责任以及应急状态下的处理原则、程序、措施，为依法科学有序实施疫情防控活动提供了依据。这些年来，我国吸取“非典”应对中的惨痛教训，先后制定并完善了《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国中医药法》、《中华人民共和国疫苗管理法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》和《突发公共卫生事件应急条例》等医药卫生法律法规，创立了相对完善的传染病防控的法律体系，总体上实现了疫情防控有法可依、有规可循。在重大传染病疫情防控工作中，只有坚持依法防控、依法治理，才能保证各项疫情防控措施合法、合理，确保各项疫情防控工作在法治轨道上顺利推进。

1.3 法治为科学防控疫情供给可行计划

法律具有权威性、确定性、预先设定性等特点，通过设立规则预先配置公民的权利义务和国家公权力机关的职责权限等内容，为有效应对与解决已出现或可能出现的问题提供解决方案。尤其是当突发公共卫生危机来临，社会面临重大传染病疫情风险时，法治的效能更为凸显。我国传染病疫情防控所依据的突发公共卫生法律规范和应急预案，符合实际国情和科学规律。依法、科学、有序防控是此次新冠肺炎疫情防控的基本工作方针。三者并非形式上的简单拼盘，而是具有内在的有机组合。它们的内在逻辑可以表述为：法律是依据，科学是基础，有序是运行模式[3]。因此，依法防控实质上也是简捷规范的有效防控、科学防控、有序防控。

1.4 法治为有序防控疫情供给有效保护屏障

法治无法消灭社会矛盾，但法治为纠纷的解决提供了平和的轨道和公正的标准，从而最大限度地化解社会纠纷，妥善化解突发公共卫生应急状态下的矛盾冲突。秩序维护是疫情防控的中心要点，有序开展疫情防控工作，必须依靠法治，注重施展法治利长远、稳预期、固根本的重要效能，注重发挥法治在疫情防控特殊阶段“减压阀”、“稳定器”的保障功能。运用法治方法从快从重惩治阻扰疫情防控工作中的各类违法犯罪活动，严厉查禁各类利用疫情囤积居奇、哄抬物价等违法行为，才可保证有序开展疫情防控工作和促进经济社会良好运行。

2 运用法治保障疫情防控的逻辑要义

只有坚守立法、执法、司法、守法各环节协同发力，才可整体提升依法防控治理能力，为重大疫情防控开展提供有力的卫生法治守护屏障。

2.1 科学立法是做好疫情防控工作的前提

于法有据，防控才可忙而有序、忙而不乱。如前所述，我国已经建立了相对比较完备的公共卫生应急管理法律制度体系。鉴于此次新冠肺炎感染人群数量众多、传播途径多样、传播能力强，2020年1月20日，新冠肺炎依法被国家健康行政部门纳入乙类传染病，并报国务院批准，对其采取甲类强制措施严格管控。上述行为实质上具有补充法律的属性。据此，《传染病防治法》所设定的疫情信息报告、发布、强制措施等规范可以适用于新冠肺炎防控治理。同时，上海、北京、江苏、浙江、湖北等多个省级人大常委会积极履职尽责，临时召开会议，作出抗击新冠肺炎疫情的有关决定，授权政府可采取临时性应急管理措施制定政府规章，发布通告、命令和决定，为战“疫”提供法治保障。但我们也必须清醒地意识到，这次新冠肺炎疫情防控暴露出我国公共卫生应急管理法律制度的不协调、不完善、不健全等问题。这些问题很大程度与立法内容松散、法律规范不够明确、立法技术粗糙有关。为了实现国家公共卫生的长治久安，我们应该加快推进重大传染病疫情防控工作中的重点领域立法，从而夯实依法防控的制度基石，提升公共卫生领域治理效能。为了避免引发社会次生伤害，应加快制定《紧急状态法》，将处于突发公共卫生事件的紧急应对通过立法程序化、制度化与规范化，有序地开展公共卫生危机管理工作。此外，还应仔细梳理《突发事件应对法》和《传染病防治法》的相关卫生法律条款，对与其实质精神相冲突的条文及时进行修废，并且配套修订《突发公共卫生事件条例》和《传染病防治法实施办法》等公共卫生行政法规和规章，切实提升上述法律规范的体系性、科学性、可操作性。这方面的工作包括对传染病认定标准、疫情预警发布权、疫情发布权、应对新型传染病的临时应急措施、吹哨人保护制度等。国家卫健委还应健全突发急性传染病大暴发、大流行应对的系统性预案，提高其可操作性与针对性，完善科研攻关、生产生活保障、应急物资储备等专项子预案。

2.2 严格规范的执法是做好疫情防控工作的关键

此次新冠疫情对政府的依法行政能力及其突发公共卫生事件的应对能力均提出了挑战。依据《突发事件应对法》第八条规定，对于新冠肺炎这类突发事件，我国已经形成了各级政府部门分工负责的防控和管理体制与机制，为疫情防控执法提供了坚强的组织保障。根据疫情发展，全国31个省区市先后启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，依照法定权限程序组织实施交通卫生检疫、停工停业停课、限制或者停止人群聚集的活动、对患者或疑似患者依法采取隔离措施等等。上述措施，一定程度上有效阻止了疫情的扩散和蔓延。然而此次疫情也暴露出重大传染病疫情防控法律制度执行不到位的问题，其中粗暴和过度执法的问题比较明显。譬如，任意隔离非病毒携带者，对武汉返乡而没有登记的人员进行悬赏举报、挖沟断路、强制封门等等。上述违法行为应该得到及时地纠正，应当用足用好现有法律文件，越是在公共卫生应急管理状态下，越要文明执法和适度执法。要依法办好新冠肺炎疫情信息报告、通报和信息公开工作，让疫情信息走在谣言前面。要依法严肃处理个人隐瞒病史、与疑似患者或患者接触史、重点地区旅居史和逃避医学观察、强制隔离等行为。要严惩妨害或者阻碍疫情防控人员依法实施隔离观察、防疫管理、医疗救治、社区管理等疫情防控措施的违法情形。要全面吸取此次疫情的教训，依法加强市场监管，严厉打击和坚决取缔非法野生动物交易，严厉查处各类哄抬民生商品和防疫用品价格的违法行为。要依法规范财物捐赠行为，用法治手段确保每一份爱心善意及时落实，确保受赠财物及时全部用于疫情防控工作需要。为防止疫情从境外输入，在境外疫情传播没有得到有效控制下，我国必须加强边境检疫。要严格执行公共卫生监督问责机制，依法依规严厉处理，以党纪国法为公职人员在疫情防控中划清权力界限并明确其责任范围。

2.3 公正高效司法是做好疫情防控工作的保证

对疫情防控期间出现的各类涉法案件纠纷，应当迅速处置，及时化解矛盾冲突，以法治手段定分止争，确保秩序安定、社会稳定。依法从快从重惩治危害疫情防控的违法犯罪活动，既可警示众人又可打击犯罪，从而取得社会效果与法律效果的有效统一。针对新冠肺炎疫情的特点和防控需要，中央四部门联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，统一了执法依据、程序、标准，为惩治有关违法犯罪行为提供具体司法政策指导。《意见》特别强调要对疫情防控中人民反映强烈的利用疫情趁火打劫、囤积居奇、哄抬物价，制售假劣医用卫生材料、医疗器械、药品等违法犯罪行为依法严厉打击。在疫情防控刑事治理过程中，刑事法律所惩治的对象除妨害传染病防治、妨害公务、制假售假、哄抬物价、诈骗等刑事犯罪外，也应包括对公权力主体犯罪的惩治，着力查办故意隐瞒、谎报疫情或不及时报告公布疫情重要信息而导致疫情扩散蔓延的责任主体[4]。我们应该充分利用刑事司法手段，贯彻宽严相济刑事政策，依法打击妨害疫情防控的各类违法犯罪行为，依法惩治妨害国境卫生检疫的违法犯罪，及时查办并公布典型案件，不断增强国家在公共卫生应急管理中刑事法律治理能力的现代化水准。

2.4 全民守法是做好疫情防控工作的基础

在法治轨道上开展疫情防控，需要全社会学法守法，提升全民公共卫生法治观念，营造齐心协力抗击疫情的良好氛围。依法治疫必须依靠人民，每位公民都是抗疫的第一战斗力[5]。在疫情防控中，全体人民都应当服从各项防控制度的安排与要求，包括进入公共场所佩戴口罩、如实告知自身健康状况，依法行事、依法行动，只有自觉守法才可能有效切断新冠肺炎传播途径，确保自身和他人身体健康和生命安全。同时，应当尽量地保障人民对疫情防控的监督权、建议权和知情权。然而，在这次疫情防控中，也映现出部分公务人员和群众法治观念淡薄、法治素养亟须提高的问题。这就需要不断增强公务人员队伍的法治理念和法治思维，提升其依法开展疫情防控治理工作的行动自觉性。加大公共卫生应急法律制度尤其是重大传染病疫情防控的普法宣传，强化群防群控意识，提升人民群众应对疫情防控的法律素质。组织公共卫生机构和专业医疗服务人员通过广播电视、权威微信号、相关网站等信息平台，提供防控疫情的科学知识和方法，提高人民健康素养。运用有效措施引导人民树立依法防疫的法律意识，依法履行各项法律义务，以便充分调动广大人民群众投身依法防疫实践的自觉性和积极性。只有每个人都树立起依法防控治理疫情的卫生法治观念，在整个社会形成化解纠纷靠法、解决问题用法、遇事找法、办事依法的良好气氛，才能发挥公共卫生法治的最大效能。

3 全面提高疫情依法防控治理能力的策略

在疫情防控进入“新常态”后，加强公共卫生应急管理法治保障，全面提高疫情依法防控治理能力，尤其需要在以下几个方面具体精准施策。

3.1 坚持以人民健康为中心的法治理念

保护人民健康是我国《宪法》第二十一条确立的国家根本任务之一。新冠肺炎疫情防控工作应当始终坚守将保障人民身体健康和生命安全放在首位。在疫情防控进入公共卫生应急管理状态后，为了保护公共卫生安全，公民的部分权利会由此遭到限制和压缩。受到限缩的权利主要涉及经营自主权、财产权和公民的人身自由等，但不能超越维护公共健康利益的必要界限。因为在法治的轨道上应对公共卫生危机，应急状态下任何限制公民财产和人身权利的措施会受到法律优先、法律保留等诸多行政法律原则的限制，都必须坚持人道主义底线，不得限制或克减公民享有的人格尊严、生存权、平等权等最低限度基本人权。《突发事件应对法》第五十一条规定了突发事件发生后国家对公民的生存照顾义务；《传染病防治法》第十六条、第五十二条、第六十二条以及《突发事件应对法》第四十九条规定了国家对于传染病患者的医疗救治义务[6]。本轮疫情防控中，我国各级政府尽力保障新冠肺炎病人的健康权利，此类患者的健康权利处于优先保障的位置，然而其他危重患者的健康权利也应受到同等的重视。与人民群众生命健康密切相关的隐私权、知情权等基本权利也必须予以尊重和保障，不可随意实行非法限制和侵害。譬如，密切接触者、感染者的住址、身份等可识别的个人信息，不能随意公布。因为传染病疫情信息报告和公布都是政府及其相关部门的法定职责，法律允许在特定情况下公布个人信息，但是应该以保障公众健康为边界，尽量简化公布的个人信息，不能对感染者进行污名化处理。

3.2 运用法治方式助力疫情防控治理工作

法治思维和法治方式的实质在于把对法律的敬仰、法治的尊重转化成思维的方法和行为的手段，做到在法治之下考虑问题、作出决策、完成任务。国家在防控疫情方面的积极义务以及相应权力是我国宪法的重要内容。各级党委和政府应该把依法有序防控疫情与依法执政、依法行政有效结合起来[7]，运用法治思维和法治方式处理突发公共卫生事件，依法制定防疫文件及其管制措施，依法保障应急管理时期的公民权利与自由，提升各级政府在处置重大传染病疫情中的依法行政水平。各级政府及其健康行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构的抗疫措施要尊重科学，尊重传染病防治内在规律和基本常识，尊重专业建议和意见。各有关部门和有关方面要依法主动履职，严格依法实施从疫情通告、传播控制、医疗救治、社会管理等各个环节所采取的一切必要措施，坚决防止有关防控措施“一刀切”、“简单化”。在本次疫情应对中,居民委员会、村民委员会充分配合上级政府及时采取人员隔离措施、有效宣传措施,对于疫情的防控发挥了基石性的功能。抓住关键少数，全面提高领导干部依法防控治理的能力，否则再好的传染病防控管理法律规范也可能起不到应有的法律效果。然而，各地疫情也存在很大的差异性，这就要求各省市依法贯彻落实精准化防控策略。实施精准化防控、差异化防控，按照逐级分区把应急预案级别逐步降低直至回归常见传染病防控状况的步调，尽快建构同疫情依法防控相契合的经济社会运行秩序。

3.3 把握公共卫生应急管理状态下法治的特性

重大传染病疫情防控治理法律制度与其他法律制度不同之处在于前者属于公共卫生应急法律制度。在现行法治下，疫情暴发、流行后，常态法治应当向非常法治有效变换，应该通过启动重大传染病疫情应急预案、并向社会宣告公共卫生应急响应来实现，这也是本次新冠肺炎疫情处理中，各级政府所采取的普遍做法。为维护社会公共利益，各级政府在公共卫生应急管理状态下的治理应当积极发挥主导功能，加大其运用特殊应对处理措施所必要的公权力并且适度限缩公民的部分私权利。《突发事件应对法》第四十九条和《传染病防治法》第十二条、第三十九条、第四十三条、第四十五条等条文都授权有关机关为防控传染病疫情可采取必要的应急管理处理措施。根据公法的法律保留原理，公权机关所采取的非常规手段的应急管理处理措施，若涉及公民的基本权利，都应有法律的充分授权根据。所以，上述法律条文同样可以被理解为是有关机关在《突发事件应对法》和《传染病防治法》的授权下，可对公民的有关权利予以适当限制。重大传染病疫情应急法治原则属于公共卫生应急状态下必须遵循的原则，以公共卫生法治原则为前提和基础，构成合法性原则、合理性原则的辅助与补充，有着范围、条件、时限与责任的严格界定[8]。公共卫生应急管理状态下的法治显现了部分私权利受限、公权力扩张的特性，所以应当将其纳入公共卫生法治的范畴，不可过分压缩私权利的行使范围，注重发挥法治合理衡平私人利益与公共利益的功能。疫情不严重的地区，应该适时调整应急响应的级别。为防止将非常措施常态化，应急状态结束后，应当及时解除相关非常措施。

3.4 坚守目的性、合法性与必要性的有机统一

在疫情防控中是以维持形式上的稳定为目的，还是保障公民的健康与生命安全为目的，这是当前目的合法性应当考虑的首要问题。在疫情防控中，是遵守既有的法律规定，在法治轨道上行使法律赋予的职权，还是超越决策机关的职权无限扩大权限，是检验疫情防控措施是否具有合法性的重要标准。是在防控治理过程中以防控措施为理由侵害公民的合法权利，还是保护公民依法享有的基本权利，这就涉及措施本身是否违反法律规定内容。疫情防控的应急处置措施须守住法治底线，要体现平衡性、适当性，要与疫情可能导致的社会危害的范围、程度、性质相适应，应该适时取消不必要的过分措施。为实现公共利益之必要，有多种措施可供选择的，应当选择尽可能小的损害个人利益的防控措施，不能过度侵害或限制个人权利。从实践来看，本次新冠肺炎疫情防控中，不少地方政府都倾向于优先适用《突发事件应对法》，通过指挥部的名义发出大量超出《传染病防治法》紧急措施的管制规范。《传染病防治法》第四十二条是针对疫情暴发、流行的情况而设计的紧急措施，并不是正常状态下的个别管控。从有效切断传播路径而言，控制传染的核心措施应当适用《传染病防治法》的有关条款。《突发事件应对法》第四十九条作为公共卫生事件、事故灾难和自然灾害应急处置的通用规范，在存在特别立法的情况下，应当优先适用特别法的规定。《突发事件应对法》可以作为维护传染病防治秩序的补充规范。

3.5 健全和完善公共卫生应急管理法律机制

要明确公共卫生应急管理机构的法律定位、组织模式和职权分配，赋予健康行政部门相应的协调职权，突出公共卫生指挥机构的应急准备、综合防范、统筹协调等方面的职能。健康行政机构应有效整合疾控部门、应急部门有关职能，健全重大传染病疫情应急响应机制，实现突发公共卫生应急管理进程中的疫情监测、预警、报告、通报、信息披露、应急反应、启动程序、实施、善后处理等工作的统一领导与资源配置。要理顺健康行政主管部门和疾控机构职责，规范和明确重大公共卫生事件中疾控专业机构和人员的职责和作用等。建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制，尽可能消除和控制突发公共卫生事件的危害，保障公众的生命安全与身体健康[9]。在疫情防控的各个环节都要充分重视专家的意见，处理好专家意见与行政决策之间的关系，充分发挥专业人员和专业部门的作用，从而保障传染病防治决策的科学化。正确划分中央政府和地方政府疫情防控的职责，进一步强调属地责任，赋予地方相应的公共卫生应急管理权限，使地方政府有效承担起疫情风险预警的责任。