论我国土地制度中的法律建构问题

关键词 土地 土地制度 社会 法律构建

作者简介：徐航，三峡大学法学与公共管理学院宪法与行政法方向全日制研究生。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.137

一、土地的意义

作为世界上一切物质财富的基础性生产资料，“土地”自古以来就是深刻影响中国社会发展与变革的决定性因素。历史上的中国，无数王朝的变迁与覆亡皆是由于未能正确地处理好土地与国家，土地与人民的关系所致。在中国这样一个以农耕文明為主要文明形式的文明国度，土地既是人们赖以生存的空间又是人们获取一切生存与发展必须品的基础性资料，因而“土地”一词对于我国的重要性不言而喻。

二、我国历史上的土地制度构建

众所周知，“土地”一词即既包含自然地理学科上的自然属性“土”属性，又包含人文学科中的社会性属性“地”属性。该词的含义被九二年版的《土地管理基础知识》定义为：土地，是地球表面上由土壤、岩石、气候、水文、地貌、植被等组成的自然综合体，包含着人类过去历史上的和现在的各种活动的结果。而“土地制度”一词，则是人们在某一特定的社会历史经济条件下，因人类活动所导致的在土地的权属和使用、利用问题上而产生的一切土地关系的总称，具有其特定的社会性和专属性。

在中国历史上的先秦时期，土地制度建立在分封制与宗法制的基础之上，土地名为国有，实际上却是由“王侯将相”这般的依血统所分的上层贵族所控制，贵族拥有财富和土地却并不亲身进行农业耕作，耕作的人是在人身关系上依附于贵族唯贵族所控制，具有从属性质的奴隶。而那些普通的少数平民，虽然人身关系上是自由的也拥有土地，但却只少量的拥有土地。因而，在这一时期，大量的土地其土地权属与实际的耕作人在身份确权关系上是极不匹配的。这也造成了大量的土地却只由少量的人进行耕作，奴隶被固定在已经经过开垦的固定的贵族土地上而不能去开垦其他的肥沃的“荒地”，造成了国家大量可耕地荒废无法得到利用，从而也导致社会的整体生产力十分落后。再加上井田制的制约，可以说，这一时期的普通平民几乎并不能从土地上获得自给自足的粮食与财富。

进入封建社会后，随着社会的发展与进步大量富人的闲置资金开始转向社会上稳赚不赔、低风险高收益的商品——“土地”。伴随着大量社会热钱投入到土地的自由买卖和兼并中来，带来的结果便是资产较少的大批农民因失去了自己赖以生存的土地而破产，沦为地主的附庸或者成为“流民”四处流荡。而这又进而加剧了社会的动荡和不安的因素，流民的增多、民怨的沸腾、官员豪强的剥夺、天灾与战争的不断，持续点燃着广大的社会民众不满愤恨的情绪，而这些负面因素最终埋葬了整个国家与社会。中国古代王朝的历史更迭无不是由此恶性循环所致。（战争消耗、统治者的挥霍→国家财政紧张→统治者收缩商业、国家垄断商业、增加赋税→社会经济活力受损、商业热钱流入土地→土地兼并严重→农民失地、大量流亡→社会不安→农民起义、王朝更迭）

三、新时期“土地不公”现象背后的制度性缺陷

以人为鉴可以知得失，以史为鉴可以知兴替。在分析和了解了我国历史上关于土地制度与社会危机的关系后，我们便能清楚的知悉土地制度的重要性，也能为后世的我们提供许多借鉴和参考之处。作为我国土地制度中的重要法律依据，《中华人民共和国土地管理法》虽历经多次的修改愈加完善存在诸多亮点，如首次对土地征收的公共利益进行界定、规范完善土地征收程序、完善征地补偿保障机制等等。但鉴于我国高速发展的社会主义市场经济和复杂多变的社会环境，仍存在诸多缺陷，无法满足当代高速发展的中国社会有关土地制度的制度需求。且其背后深层次结构性的缺陷仍无法得到有效解决。

（一）源于我国的财税制度并不合理

作为对地方的经济建设和社会福利等相关的地方性重要问题的承担人和负责人，在我国，地方政府承担着该局部区域地方社会的绝大多数的社会性、经济性、政治性、文化性等责任，因而在承担有关的责任之时其有关的费用支出也绝大多数数落在地方政府的肩上。但这些责任的承担与费用支出必然需要一个雄厚的经济基础作为支撑，然而，由于我国现行的税收制度的制约，征收的一切税收中绝大多数需要上交中央政府，只有少量的税金能够保留下来作为地方政府的财政资金。因此，也就出现了一个看似不合乎逻辑的矛盾点即“花少量的钱，担多数的责”。较少财政来源的地方政府只能另谋出路，而恰巧我国的税法规定土地增值税全额归地方所有。地方政府虽然不能把收缴的其他税收收入纳入自己的地方财政收入，但是随着我国国民经济的发展，大规模城市化的进展如火如荼，没钱的地方政府实际上掌握着大量的土地。因而“土地”在这时便进入了地方政府的视野，地方政府有地无钱，房产开发商有钱无地，地方政府为了地方的发展也为了自己的政绩需要更多的投资与纳税款以补充自己的地方财政收入，二者一拍即合，也因此作为地方“创收”的主要方式，在多数情况下，地方政府是十分“乐意”配合房地产开发商的。

（二）部分官员贪腐堕落

正如“权力必然滋生腐败，而绝对的权力必然产生绝对的腐败”这句话所言一样，在大量的金钱与政绩升迁的双重诱惑下，普通的行政官员难免把持不住自己犯下罪行也是可能的。因此，必须要将“权力关进笼子”里，让其接受阳光的照耀和监督。

（三）相关法律法规的不完善

最引起争议的便是《土地管理法》中规定的有关补偿标准问题了。

我们可以看到依《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中的一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给与补偿。”而这其中的“按原用途补偿”便是让诸多的土地被征者们感到最为不满和不公平的规定。而关于这个问题，我们可以从被征收者的视角一探一二。

首先作为土地的实际上的使用权人，普通的民众虽然在法律规定上并不真正拥有土地的所有权，但是他们得以生存、发展和收益的大部分来源却依赖于这些土地，因此农民将土地视为自己的“根”和所有，没有了土地也就没有那份“根”。因而，对于农民来说，土地就是自己的“所有”。而土地的征收却要剥夺他们对于土地的“所有”，在他们看来当然是极其不情愿的，除非政府和房地产开发商提出的补偿标准足够保障他们的生存与发展，否则就等同于剥夺了他们的一切。而第四十七条第一款却规定政府原则上以土地的原用途的价格征收被征收者的土地，而原用途的价格就是他们种植农产品并出卖的市场价格或者自己在农村住房的市场价格，在现实中这些都是很低廉的价格。而在将这些土地从原主手上廉价征收之后又转手将其卖给有关的房地产开发商的价格却是其从土地原来主人那的征收价格的十几倍、几十倍甚至上百倍之多。其中如此巨大的差距也无怪乎被征收者会心存不满。因此，处理好土地制度危机，对于当代中国维持社会稳定和促进社会主义市场经济的持续发展十分必要。

四、试论相关制度之构建

（一）完善土地相关立法工作

在制定有关土地制度的法律之时，国家的立法机关就应当通过民主合法的程序，以一种科学和客观的方式广泛听取和吸收广大的普通民众对制定该项法律之时涉及到他们个人的利益，与其利益攸关的群众意见和看法，集思广益、群策群力。也只有通过以此种方式制定出来的法律法规才能代表着广大人民的利益，因为在其制定的过程之中，民众便有所参与，有其自身的献言献策。这样的法律法规才能更好地在司法实施过程之中被他们所自觉地遵守与拥护，相关法律的权威也才能得到树立。

（二）构建更加公正合理的财税制度

根据上文的分析，我们也可以了解到由于我国的财税制度不尽合理实际上造成了一个看似不合乎逻辑的矛盾点即地方政府“花少量的钱，担多数的责”。地方政府有地无钱多责，房产开发商有钱无地，地方政府为了地方的发展也为了自己的政绩需要更多的投资与纳税款以补充自己的地方财政收入，所以往往都乐意配合开发商进行房产开发，政策上也过度倾斜于房产开发商一方，从而侵害了原土地拥有者的权益，并进而引发一系列的社会矛盾。因此，解决该问题的另一个关键所在，便是开始研讨研究如何构建更加公正合理的中央与地方的财税分配制度，使地方有更加合理的充足财政资金以支持其在该区域内的相关建设，做到“权-钱-责”相一致。

（三）加强“土地执法”中的司法与民意之联系

由于我国的法治建设水平仍相对滞后，司法制度也不尽完善，在我国，社会主义市场经济制度改革步伐与我国的司法制度建设也并不相同步和匹配。從而导致了在我们国家，存在部分性的司法过程不透明，政府与民众所掌握的信息又并不时常对称，地方政府与房产开发商私自在房产开发的全过程之中暗箱操作的情形也时常会发生。再加之普通的民众对于法律知识的储备相对而言本就有所欠缺，从而也导致普通的民众对于此方面的司法公信力、司法权威性无感甚至于质疑土地执法中的公正性。

另外由于我国特殊的国情使然，之前有关的司法机关队伍自身素质建设十分的薄弱与落后，在有关土地执法的活动中，执法队伍因为自身的专业素质涵养较低，导致他们在相应的执法过程之中也害怕犯错，害怕会因自身的错误执法导致群体性的事件发生从而影响自身，他们也会有过度依赖于所谓“社会舆论”的心理。为了避免人们对他们产生不满情绪，他们会将所谓“舆论的导向”作为执法依据而非法律本身。因此，在建设社会主义法治国家的过程之中，我们必须加强司法与民意的沟通，在涉及房屋拆迁等民众最为关切的土地制度问题上要建立健全相应的民意疏通渠道。在执法过程之中应当着重加强做好民意沟通和疏解的机制，在普法宣传上对于相应的法律法规要在不违背原意的情况下做好让民众通俗易懂的解释和宣传，从而引导民众客观和理性的看待相关问题，促进民众与执法队伍有着较好的良性互动。

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