论建立中国特色的贸易调整援助制度

关键词 TAA制度 SCM协议 自贸区建设 贸易救济法律体系

作者简介：隋悦，武汉大学国际教育学院2017级国际法专业硕士研究生，研究方向：国际公法和WTO法。

中圖分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.131

一、引言

众所周知，我国作为WTO成员，频繁受到来自世界各国反倾销和反补贴的申诉以及调查，其中以美国和欧盟最具有代表性。以美国为例，一方面，美国在WTO框架下对中国发起多轮的反倾销、反补贴及“双反”调查，并且多次提起对中国的反倾销反补贴诉讼，频繁使用争端解决机制以及相关的贸易救济措施限制中国的出口;另一方面，美国对中国实施了大量的单边贸易制裁措施，发起了包括201调查、232调查、301调查、337调查等与贸易相关的各类调查以维护美国的产业和企业的利益。由此可以看出，美国采用“两条腿走路”的方式对中国的出口贸易进行打压，坚决维护美国的利益，对我国在国际贸易竞争中造成了很大的不利影响，尤其是我国相关产业和企业在贸易摩擦中遭受了巨大的损失。对此，中国在WTO框架下积极应诉并认真执行DSB的裁决，同时也积极运用争端解决机制对美国提诉，对美国发起反倾销、反补贴调查等。

虽然通过现存的贸易救济措施对产业损害问题产生了一定的效果，但我国缺乏完善的贸易调整法律政策及有效的贸易制度以积极应对因贸易自由化而产生的产业结构调整问题。实施反倾销措施使我国涉案产品的进口贸易量在指控对象国和非指控对象国之间发生了“贸易转移”，同时可能恶化贸易关系从而在一定程度上影响双边贸易关系的健康发展。另外，从本质上讲，保障措施是一种消极的“关税调整”，对国外进口产品实施保障措施从根本上无助于促进产业结构调整以及提升传统产业或新兴产业的国际竞争力。相较于反倾销措施和保障措施，贸易调整援助制度是一种“积极调整”，在不招致更多贸易摩擦、保证双边贸易关系的健康稳定的基础上，通过多元化的补偿方式给予相关产业和企业支持和援助，一方面可以保障我国产业和企业在进口竞争中的优势地位，另一方面也可以促进产业升级，实现结构调整。

因此，为了使我国更好融入全球贸易、更有效解决产业损害问题、保护我国出口贸易的健康发展，并且改变我国所面临的反倾销反补贴现状，有效应对因进口贸易自由化而导致的产业损害和结构调整问题，建立一个符合中国国情的、具有中国特色的贸易调整援助制度（Trade Adjustment Assistance， TAA， 以下简称“TAA制度”）势在必行。

二、 WTO体制下贸易调整援助制度的合法性

《补贴与反补贴措施协议》（以下简称为《SCM协议》）是WTO体制下规范补贴的协议。由于在授予企业或产业援助方面TAA制度与补贴存在部分重合，以致针对某些企业或产业的贸易调整援助措施可能存在补贴之嫌。因此，TAA制度中的援助是否构成《SCM协议》中的禁止性补贴和可诉性补贴，这一问题是一国建立TAA制度首先需要考虑的。

一方面，TAA制度中的援助不属于WTO体制下的禁止性补贴。根据《SCM协议》第3条第1款规定，禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴。授予企业贸易调整援助的目的并非是为了扩大出口，而更多的是增强企业的竞争力或鼓励企业转产，至于是否会出口在给予援助时并不能精准预测，所以授予企业的援助不应被认定为出口补贴。同样，由于这些援助利益不一定会对其他WTO成员产生负面影响，损害其相关产业和企业的利益，通常情况下被视为一种劳工市场的调整措施，所以不应被认定为进口替代补贴。因此，贸易调整援助制度的援助不属于WTO项下的禁止性补贴。

另一方面，TAA制度中的援助也不属于WTO体制下的可诉性补贴。TAA制度的授予对象所指向的企业是受自由贸易影响的企业，而非所有符合条件的企业，要构成事实上的专项性需要根据个案进行判断。实践中，为了规避与《SCM协议》相冲突的风险，政府的绝大多数财政援助并不具有专项性，因此不构成可诉性补贴。某些情况下，虽然有被认定为可诉性补贴的风险，但仍是可使用的合法补贴。

综上所述，TAA制度在WTO框架下整体上是合法且可行的，但要得出科学正确的答案必须根据《SCM协议》并且结合个案进行具体分析。由于结构调整问题较为敏感，在多哈回合的谈判中并没有将其纳入，但未来这个问题一定会被纳入讨论并制定相关的规则，我们需要密切关注并遵守相关规则。

三、建立中国特色贸易调整援助制度的有益尝试

中国同东盟、韩国、智利等国签订双边投资协定（以下简称为FTA）后，中国的农产品和渔业市场处于开放的状态，大量的外国农产品涌入我国的消费市场，受到了我国消费者的喜爱，冲击了我国的农业和渔业，对我国的农产品和渔业的生产和出口商造成了巨大的损失。以广西的食糖产业为例，2006年-2015年我国食糖进口大幅增加，食糖销售价格不断下跌，因此导致蔗农收入不断减少，但是贸易救济措施发挥的作用“杯水车薪”。又如广西的龙眼荔枝，由于我国荔枝龙眼产业存在诸多问题，再加之东南亚荔枝龙眼的大量涌入对我国荔枝龙眼生产构成明显威胁。虽然没有TAA制度，但为了保护国内产业和企业，商务部和相关部门做了大量的工作，这些都是对建立TAA制度的有益尝试，主要有以下几项：

第一，开展了多项贸易救济调查，积累了丰富的经验。商务部建立了联系产业机制，通过加强商务部主管部门与产业和企业的联系互动，加强向产业和企业贸易救济法律的宣传、培训及咨询等措施，从而提高行业和企业维权的能力、提高国际竞争力。并且，商务部和农业部分别对建立TAA制度试点进行调研，商务部对食糖产业进行调研，农业部对热带水果产业进行调研。

第二，建立了行业产业损害预警机制，构建了以行业为导向的中国产业损害预警监测体系。近些年，商务部一直致力于构建一个覆盖重点敏感商品、重点行业，符合我国国情的产业损害预警监测体系，加强重点国别预警机制建设，完善产业损害预警工作体系，建立产业损害预警长效机制等部分。同时建立产业安全数据库为建设联系产业以及充实公共商务信息体系提供科学的、完备的数据支撑。

第三，以重点产业损害预警机制为依托，建立了产业国际竞争力调查与评价制度。商务部产业损害调查局对钢铁、汽车、石化、纺织等多个重点行业进行跟踪评价，积极推进产业国际竞争力调查与评价工作，对多个产业展开了竞争力评价，发布了多个产业的竞争力调查报告，例如《产业蓝皮书：中国产业国际竞争力报告（2018）No.7》已经发布出版。

第四，将TAA制度同自贸区建设紧密结合。从2015年国务院发布的《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（以下简称“若干意见”）到2017年上海市商务委员会、上海自贸区管委会印发的《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（以下简称“试点办法”），从研究建立符合世貿规则和符合我国国情的TAA制度到进一步细化援助范围、预警体系以及援助审核要素等内容，我国的TAA制度已经初步建立并取得了积极的实施成效。

综上所述，我国在贸易救济方面取得了不少新的进展，为我国建立TAA制度奠定了坚实的基础。尽管TAA制度在上海自贸区已经进行了试点，但是由于还没有正式立法，在广度和深度方面难以达到预期的效果，很难做到覆盖全国并行之有效的举措。因此，要真正实现保护国内产业和企业、提高国际竞争力的目标，还需要从立法下手，建立一个完整的法律体系。

四、中国特色贸易调整援助制度的立法建设

改革开放以来，我国根据WTO规则制定了相应的贸易救济法律并逐步完善贸易救济体系。形成了以《中华人民共和国对外贸易法》为主干，以三部行政法规（《中华人民共和国反倾销条例》《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》）和相应配套规章为辅的体系。这些法律、法规和部门规章为我们参与世界贸易提供了法律保障，但由于我国的TAA助制度还没有正式立法，仅通过《若干意见》和《试点办法》的形式予以简单规定保护力度有限，实施过程中缺乏具体的依据，因此急需通过立法明确相关规定。

第一， 立法定位方面。在现有的贸易救济法律体系下，制定国务院行政法规对中国的贸易调整援助制度予以规定，并辅之以部门规章较为适宜。将其置于《对外贸易法》之下，名称可暂定为“中华人民共和国贸易调整援助条例”，并由商务部、劳动部等相关部门出台相应的部门规章细化规定实施细节。一方面，《对外贸易法》第44条的规定为构建TAA制度提供了法律依据，将TAA制度放在《对外贸易法》之下较为适宜;另一方面， 作为与反倾销、反补贴和保障措施同类型的贸易救济措施，与其他三个措施保持一样的立法位阶是合理的安排。在行政法规总括性规定的基础上，通过部门规章细化权力划分以及规定具体的配套措施，从而形成一个完整的体系。

第二，立法目标和基本原则方面。中国建立符合国情的TAA制度的主要目的是解决外向型经济发展和产业结构调整中所遇到的问题。与美国TAA制度“重补偿”的宗旨不同的是，根据当前我国的宏观背景，加快推动产业结构调整、提升产业国际竞争力是首要任务，因此目标理应为此。基本原则应该符合我国贸易救济法的基本原则，并且应该在符合我国国家利益的基础上，符合WTO规则，不与之相悖。只有妥善处理好国家利益和WTO规则之间的关系，我国的TAA制度才能持续发展而不受批判。正如上文所述，现阶段在WTO体制下TAA制度是合法的，但随着WTO法律的变化、新回合谈判中可能加入的新议题，我们要紧跟最新发展，适时调整自身法律以符合WTO规则。

第三，立法模式和路线方面。美国的“四位一体”制度和“双轨制”贸易制度安排（TAA制度与“201条款”共同构成了美国“双轨制”的贸易制度安排）作为经典模式有很多可借鉴之处，美国的四条路线分别为贸易自由化拓展或促进机制（“快车道”程序）、贸易自由化公平保障机制（反补贴税法、反倾销法、337条款与301条款）、贸易自由化临时或经济保护机制（逃避条款/201条款、406条款与421条款）、贸易自由化补偿机制（贸易调整援助制度）。制定属于我国的路线和模式，可以在美国模式的基础上稍作修改，将反倾销、反补贴和保障措施与TAA制度融合成为一个整体，形成“两条路线”（WTO救济和国内救济）和“3+1”模式（反倾销、反补贴和保障措施外加贸易调整援助），划分好范围，平衡好三者之间的关系。

第四，制度建设方面。根据我国现阶段的紧迫需求，应当优先考虑建立产业和企业TAA项目以及农业TAA项目，再逐步扩展建立一个覆盖工业、农渔业和服务业的完整体系。韩国TAA制度的建立背景与我国国情非常相似，都是将TAA制度与FTA战略相结合发展起来的。2004年韩国政府为应对韩国--智利自由贸易协定对韩国农业部门的冲击，制定了《根据自由贸易协定制定的关于农渔业等援助的特别法》（法律第9719号），援助1.2万亿韩元的过渡资金用于提升农业部门的竞争力，稳定农民的生活。之后为了最大限度地减少FTA进程的阻力，韩国政府扩大了援助对象，目前韩国TAA现已成为一个覆盖工业、农渔业和服务业的援助体系。我国要利用TAA制度为FTA战略的布局服务，最大限度避免FTA对我国相关产业和企业的冲击。

第五，援助方式和运行机制方面。美国和韩国的TAA制度，援助方式都是以技术援助为主、资金援助为辅，达到的效果较为理想，因此我国可以借鉴这种援助方式。具体而言，对于企业和产业，首先应当申请技术援助，在获得技术援助的基础上可以进一步申请资金援助，必须先申请技术援助才可以获得基金援助，这样的制度设计将为产业和企业的改革提供动力，有利于我国产业转型和国际竞争力的提升，符合立法的目的。对于农业，可以考虑同时提供技术援助和资金援助，帮助国内相关产业渡过难关，之后再提升竞争力。至于运行机制，可以借鉴美国的做法，建立若干贸易调整援助中心，受地方商务部门的管理，即由商务部负责审查和批准，地方的贸易调整援助中心在省级商务厅的指导下负责具体实施援助。另外，可以借鉴欧盟的全球化调整基金，在全国范围内，建立调整基金，通过多元的方式筹集资金，以政府财政为主，其他来源为辅，共同支持各地的贸易调整援助措施，保障援助的顺利实施。

五、结语

面对当前复杂的国际形势以及愈演愈烈的贸易摩擦，为防止我国产业和企业在国际贸易中遭受冲击和损失，我国应该在现有贸易救济体系的基础上建立中国特色的贸易调整援助制度。在WTO体制下，贸易调整援助制度是合法的，其并不属于《补贴与反补贴措施协定》中的禁止性补贴和可诉补贴，因此不会因违反WTO法而被诉。总体上看，建立具有中国特色的贸易调整援助制度具有必要性和可行性，并且随着我国经济的快速发展、对外开放步伐的迈进、自贸区建设的深入，相应的贸易救济法律机制建设已经提上了日程。目前我国已经做了很多有益的尝试，贸易救济调查、产业损害预警机制、产业国际竞争力调查与评价制度都已经取得了巨大的发展，自贸区文件也已经细化了具体的操作办法，试点成功后将予以推广。之后，应该结合中国的自贸区战略，在立法方面继续推进制度建设。首先，在现有的贸易救济法律体系下，制定国务院行政法规，并辅之以部门规章对中国的TAA制度予以规定;其次，建立一个覆盖工业、农渔业和服务业的完整体系;再次，形成“两条路线”和“3+1”模式，援助方式以技术援助为主、资金援助为辅。入市以来，中国的发展取得了举世瞩目的成就，与此同时中国深化改革的步伐也并未停止，貿易救济法律体系和制度的建立反映了中国建设贸易强国的决心，完善贸易救济法律体系和制度也在不断推进，借鉴美国、欧盟、韩国等国在TAA制度方面的有益经验，中国必将建立起中国特色的TAA制度。

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