校企体制改革的政策演进及分离的风险防控研究

罗晓季 彭 博

校企体制改革的政策演进及分离的风险防控研究

罗晓季 彭 博

中国政法大学；中国科学院大学]

由于国家特殊的经济发展路径，校属企业在科技体制和经济体制双重改革的带动下，经历了30多年的快速发展，资产规模不断扩张的同时引发诸多问题。这一特殊国有资产的经营管理已经引起国家高度重视。如何在提升高校办学质量的前提下，有序进行高校与下属企业的事企分离进入了攻坚期。文章梳理了校属企业体制改革的政策演进过程，指出校企分离的必要性和分离过程中可能遇到的风险，并提出相应对策。

校属企业;体制改革;风险防控

一、问题的提出

国内高校“一手办学，一手经商”的现象由来已久，其兴起和发展皆由我国特殊的经济发展路径和国情决定，是一定历史阶段的产物。校属企业兴办之初，多以农场和实习工厂的形式存在，承担接收学生、弥补教学经费不足之责。自改革开放以来，部分高校发挥自身优势创办企业，在科技成果转化和弥补经费等方面发挥重要作用。伴随着我国社会主义市场经济的快速发展，国家对高校教学科研经费的投入也持续增长,高校办学水平不断提升，校属企业依托高校的专业人才、先进设备、无偿使用教学用地，以及校名校誉等优势，经历了30多年的快速发展，规模不断扩张，详见图1。

数据来源：各年全国普通高校校办产业统计公报（注：部分年份数据缺失）

新事物的出现和发展引发了新的问题。吴敬琏（2002）就曾指出大专院校科研院所办企业不是最佳模式[1]。反对高校兴办产业的“冲击论”和“分工论”认为“产学研一体化”对大学传统的教学和科研基本职能造成冲击，而校属企业积累的大批直接用于科技开发、经济创收的经营性资产，对于代表国家行使国有资产管理职能的高校来说，经营性资产管理的任务也变得复杂而艰巨。产权不明、激励不足、管理混乱等问题已使校属企业成为国有资产流失的重灾区及滋生腐败的温床，“事业管理企业”形成了深刻的体制冲突。加快推进校属企业体制改革，有序进行高校与校属企业的事企分离，使高校聚焦教学科研，实现内涵式发展已刻不容缓。

二、校属企业体制改革的政策演进

伴随国有企业体制改革的大踏步前进，以现代企业制度为目标的校属企业改革也在持续推进中。大多经历了由学校全额投资创办国有企业向学校控股、参股的社会企业的转变。针对校属企业的制度演进大致经历了试点推行、产业推进和改革攻坚三个阶段。

（一）试点推行阶段

自20世纪50年代开始，我国高校的后勤部门、科研部门、机关、工会和众多院系积极投入到校办工厂的兴建当中，由高校承担企业运营风险。“企业生病，学校吃药”，历史上多次出现企业债务到期无法偿还，法院强制划走教学科研经费的案例。至2001年11月，国务院办公厅选择北京大学、清华大学的校办企业作为试点，颁布《关于北京大学清华大学规范校办企业管理体制试点指导意见》，校办企业体制改革正式拉开帷幕。最初的改革，从理清校企双方产权关系起步。要求高校以资本为纽带，建立现代企业制度以及完善撤出机制等规范目标。

教育部自2002年开始组织全国其他高校参照文件精神，实施规范校办企业管理体制改革工作，但进展缓慢，收效甚微。

（二）产业推进规范阶段

在认真总结北京大学、清华大学校办企业管理体制改革试点经验的基础上，教育部于2005年底颁布《关于积极发展规范管理高校科技产业的指导意见》，要求加快高校企业的社会化进程，在2006年底完成除高校资产公司以外的所有全资企业的公司制改造，指明高校兴办企业的方向，即以孵化高新技术为目的。指导意见的颁布和实施，标志着我国高校校办产业进入发展与规范的关键时期。2006年，《教育部关于高校产业规范化建设中组建高校资产经营有限公司的若干意见》就依法组建高校资产经营有限公司作出具体部署。2007年《教育部关于加快推进直属高校产业规范化建设工作的通知》、《教育部办公厅关于成立教育部推进高校产业规范化建设工作领导小组的通知》、《教育部对高校产业规范化建设工作中若干问题的建议》，2009年《教育部关于做好2009年度直属高校产业工作的意见》等以行政命令的形式要求高校设立资产经营公司以及设立的流程和相关财务、人事等配套规定和实施细则的建议，分管产业工作的校级领导可任学校资产公司董事长，其他校级领导原则上撤出在资产公司的兼职。

这一阶段高校办企业对发展高科技起到积极促进作用，当时的政策对高校投资企业的要求并不严格，仅规定国家办学经费不得用于经营活动，高校不得为企业向金融机构贷款融资提供担保。

从这一阶段的政策要求可以看出，资产经营公司被赋予“防火墙”的期望，也就是起到将高校与实体校企分离开来的功效。在教育水平和经济较发达省份，高校资产经营公司的组建加速进行。截至2012年底，高校已成立资产公司222家，占参加统计高校的45.4%[2]。这一潮流也改变了校属企业总体的功能定位,高校将管理企业的行政行为逐步过渡到管理经营性资产的市场行为。

通过这一阶段对校属企业不断的规范重组，至2010年底，大学出版社基本完成转制，但仍存在进一步规范管理的问题。校属企业数量曾出现过锐减，1997年到2007年，校属企业数量由6634家降为3665家，“存活率”仅为55.2%。此后企业数量逐年上涨，截至2013年，29个省份522所高校5279家企业资产总额3538.06亿，参加统计的校属企业数较上年增加50%以上[3]

另一个显著特征是校属企业在参与科研成果转化问题上介入不深，推动科技成果转化的实际作用不大。2011年参加统计的科技企业仅占全部高校上报企业总数的27.03%，大部分校属企业还在从事低技术含量的加工制造。姜文彪等人在针对浙江省21所高校校办企业开展的调查显示，截止2015年，浙江省35所高校完成资产公司组建的有22所，有12所明确要求资产公司承担科研成果转化任务，实现了校办企业规范化建设的仅有2家，已经成功完成科研成果转让的仅1例。

与此同时，高校产业资产规模分布不均，部分校属企业野蛮生长。至2012年末,全国489所高校前3478个校办企业资产总额为3190.26亿元,而前20位的高校资产总额达2500多亿元。2013年前5位高校资产总额达全国71.62%，2014年，仅北京大学一家的校企资产就超1800亿，比上年增长近50%，超过了10年前全部高校企业资产总和。资产聚集效应越发显著，巨大规模的资产集中在少数高校负责人的掌控之中，极易成为腐败滋生的“重灾区”。

（三）校企加速分离阶段

在这一阶段，校属企业规模持续快速增长，全国高校校属企业资产总额已逾万亿。校属企业资产规模分布更加不均衡，前5位高校校属企业资产总额已占85%以上，营业收入占80%以上，集中趋势更加显著，国有资产流失等涉案事件频出。2015年，方正集团数名高管被举报涉嫌利用北大平台侵吞国有资产、财务造假。一年后，该公司再次因涉嫌违反证券法律法规，遭立案调查。2017年中央纪委监察部公布了十八届中央第十二轮巡视反馈情况，被巡视29所高校中有23所校属企业缺乏监督、管理混乱，存在廉洁风险，包括多所知名高校。

在此背景下，校属企业体制改革进入深水区，相关政策的推出也最为密集、最为严格。2014年底，教育部文件强调学校对下属企业的监管，禁止院(系)、教师违规利用学校资源兴办企业，杜绝“一手办学、一手经商”，要求高校更加重视内涵建设。2015年，教育部全面规范和加强直属高校下属企业国有资产管理，明确今后原则上不再投资新办企业，严禁以土地、房屋对外投资，未经教育部批准，不得以货币资金对外投资；严控产权层级不得超过三级。彻底清理无偿占用高校资产，规范校名校誉使用；要求高校设立国有资产管理委员会，严禁任何校属企业游离于国有资产监管体系之外；涉及“三重一大”事项履行集体决策程序；建立信息公开制度、加强内部结构治理；加强对所属企业的监管和考核，加强企业负责人薪酬管理，清理和规范领导兼职等。[4]

2018年5月，中央全面深化改革委员会第二次会议强调尊重教育规律和市场经济规律，对高校所属企业分类实施改革，促进高校集中精力办学、实现内涵式发展。[5]

2019年8月教育部财务司印发《高等学校所属企业体制改革30问》，进一步明确了高校所属企业清理关闭、脱钩剥离、保留管理与集中统一监管这4条改革路径，并对可能遇到的困难提供了极具操作性的指导意见。

三、校企分离的必要性

（一）高校回归本质功能的需要

校属企业对高校有极为深远的负面影响。首先，高校办企业与高校的主要功能不相符。高校要想专注于其社会公益性的本质功能，必须排除经济创收的杂念。更为重要地，高校开展营利活动和商业行为势必影响其教学科研独立性，诱导研究方向从探求真理、发展基础科学转向短期获得回报的应用研究实用领域；高校开放性的论文发表与传播可以促进全社会对研究问题的关注和模仿。而商业研究要追求领先优势，采取保密措施，违背了高校开放的学术氛围。

（二）高校防止资产流失的需要

校办工厂兴起之初，高校将归属于国有资产的场地、房屋、仪器设备、资金、人员、专利技术等长期提供给校属企业无偿使用，缺少出资手续，导致投入到校属企业的高校资产亏损后无相关主体承担责任，国有资产大量流失。高校创办企业，注册资金不实和抽逃注册资金也普遍存在。因为国家立法不健全，相关职能部门的监管不到位，高校内部的管理体制机制不顺畅，学校直接承担企业运营风险，国有资产流失的现象难以避免。

（三）高校强化廉政建设的需要

近年来，相关研究表明，除了基建工程、物资采购、招生录取、财务管理、科研经费、学术诚信，校属企业也成为高校腐败问题相对集中的领域。这些企业在野蛮生长，当年的校办工厂如今已经成长为庞然大物。当前，校属企业资产规模已达万亿量级，众多企业都已发展成为资本市场中市值规模及资产体量较大的上市公司，比如市值超过700亿的科大讯飞，640亿的紫光股份和500亿的方正证券。如此规模的资产却普遍缺乏有效监管，加之高校行政体系对市场运营管理能力的缺乏，导致腐败案例频现。

（四）企业生存发展的需要

学校承担有限责任可以防止企业拖垮学校，而企业不想被学校拖垮，想要发展壮大也不应受制于高校的行政管理方式。高校缺乏商业运营经验，管理方式落后,高校产业运营依赖行政力量而非市场推动，对市场反应不灵敏且决策机制缺乏效率。行政体系对下属企业的发展形成掣肘，校属企业不可避免地患上了传统国有企业的通病，产品相对单一，发展缺乏动力，产权不清、活力不足、监管不力，有相当数量的校属企业已经陷入经营不善、资不抵债、濒临破产的困境。

四、校企分离可能产生的风险及对策

当前，资产经营公司已经成为高校与下属企业事企分离的载体,发展到目前阶段已趋成熟，成为市场经济中极为活跃的经济活动主体。但其法律性质和定位、权利与义务、民事责任的承担、与高校和校属企业之间的法律关系等问题尚未明确，在分离过程中极易导致法律风险。资产公司的设立，是在利用有限责任分散风险，而从法律上看，高校资产经营公司和所投资企业则互为关联公司。在实际运行中，被投资企业必然服从于资产经营公司，服从高校企业集团整体利益，受控公司无时无刻不处于法律独立性与经济依赖性的矛盾冲突当中[6]。根据我国公司法，控股股东不得利用其关联关系损害公司利益。针对以上校企分离后可能出现的高校资产经营公司滥用控制权问题，应从法律上要进行相应限制或明确要求高校企业集团内部建立补偿机制，防止资产经营公司滥用控制权从事不利交易或采取不利措施。

校名校誉是高校在长期发展中逐渐形成的公信度和美誉度需要在长期发展中不断积累而成，是高校资产的重要组成部分。当前仍有校属企业以校名作为无形资产入股，别有用心的企业或个人为了搭高校的便车，极有可能给高校带来不必要的纠纷及诉讼。此外，在公司运营过程中，还需借助法律服务、资产评估等第三方专业机构的力量，弥补自身专业知识的不足。

兴办校属企业是我国高校在长期实践中摸索出来的一条有别于国外高校的产业化道路。今后，要想使高校聚焦内涵式发展，并保护校属企业现有经济、技术成果，只有不断完善制度、防控风险，这将是未来国有资产管理和经济体制改革的重要课题。

[1]吴敬琏.大专院校科研院所办企业不是最佳模式[N].证券日报.2002-4-1(02).

[2]中华人民共和国教育部科技发展中心.中国高校校办产业协会：2012年度中国高校校办产业协会统计报告[R].北京理工大学出版社.2013.

[3]教育部发布的高校校办企业统计概要公告[R][EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7052/201412/t20141231_182627.html

[4]教育部关于进一步规范和加强直属高等学校所属企业国有资产管理的若干意见[EB/OL]：http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7504/201507/t20150707_192795.html

[5]高等学校所属企业体制改革的指导意见（国办发[2018]42号）[C].2018.

[6]刘悦.高校资产经营公司法律问题研究[D].长沙：湖南大学. 2013.

(责任编辑:赵鹏程)