非政府组织参与民族村村社治理的现实困境与有效途径——基于龙脊古壮寨的分析

莫小娇

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530006）

0 引言

21世纪，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标之一，而乡村治理在整个国家治理体系中占有基础性地位，是推动农村现代化的关键一环。乡村治理是1个动态的过程，随着社会、经济、文化等方面的发展，正在朝着乡村治理主体多元化、多中心治理的方向迈进。民族村具有的独特性，不仅需要内部公共权力的有效运行，也需要其他强有力的乡村社会力量的参与。因此，对非政府组织参与民族村村社治理进行分析研究是走向多元化民族村治理的要求，有利于民族村“善治”的形成。

1 村社治理概念界定

纵观历代王朝，对乡村治理都非常重视。实际上，在历史发展演进的过程中，村社治理理念经过了多次变革，只是没有形成固定而完整的概念。春秋战国时期，儒家尊崇民本思想，主张以“礼”进行村社治理，法家则站在君主的角度，主张用“法治”的手段治理乡村。在这个思想自由、百家争鸣的时代，村社治理是帝王采用“礼治”或“法治”对乡村的一种管理。到了汉武帝时期，在乡村治理上“汉承秦制”，村社治理是由协助官府的小吏等责任主体运用礼法并用的手段在乡村教化乡民的过程。在唐宋时期，随着科举制的不断发展，出现“礼治下移”，在这样的背景下，北宋出现了《吕氏乡约》，其实质是乡村自治规范[1]。可见，这个时期的村社治理是以士绅倡导的，通过乡约让乡民产生认同感的乡民自治。

真正的“乡村社会治理”的概念产生于20世纪90年代。如今，村社治理成为乡村社会治理的中心话题。村社治理的过程就是国家通过一定的政治或者经济手段对乡村社会资源进行不断地优化整合，以达到乡村社会现代化目的的动态过程[2]。目前关于“乡村社会治理”的概念存在以下几种说法。有学者认为，乡村社会治理是政府为了达成一定的目的，通过行使具有权威性的公共权力，对村域社会进行组织、管理和调控的一种政治活动[3]。还有学者认为，乡村社会治理是一种将村域社会的政治、经济、文化、社会等多种元素都包含在其中的整体整治，而不单纯是对村民自治的研究[4]。笔者认为，乡村社会治理是指基层政府在建设农村现代化的过程中，充分利用主体的多元性，采用自治、法治和德治等综合性手段对农村社会事务进行管理的过程。

2 民族村村社治理主体的相关研究

2.1 唯一主体治理

关于唯一主体治理说学者存在着2种看法。一是村委会或者村党委等政府组织是村社治理的单一主体，仅仅依靠政府基层组织对民族村进行自上而下的治理，主要是通过行使具有权威性的行政权力以达到治理的目的。由于乡村结构的单一性，在人民公社时期，国家行政权力嵌入乡村达到高潮。二是认为广大村民才是民族村治理的关键，必须以村民为中心，让村民进行自治。民族村因其民族特色性在治理方面与一般村庄不同，受到产业结构、生活习惯、民俗文化、宗教信仰、地理风貌等因素的影响，因此村民自治应当是治理的最佳途径。

2.2 多主体治理

多主体治理理论认为，民族村的社会治理除了正式组织的参与，还应该包括村内有声望的非正式组织，并且更倾向于村内具有权威性的非正式组织的组织。相对于单一的治理主体观念，徐勇提出了自己的观点，认为自上而下的单一的行政治理体制有着一个重要的缺陷，那就是外部的整合机制一旦发生变化，乡村就会没有相应的组织来承接和应对大量村里的公共事务，会陷入“治理真空”的困境[5]。因此，国家和村民的整合性治理都是必要的。我国农村问题研究专家贺雪峰指出，乡村的社会秩序具有行政嵌入和村庄内生的二元性[6]。这一定程度上说明了民族村进行多主体治理的必要性。

3 以龙脊古壮寨为例分析非政府组织参与村社治理的主体建构

龙脊古壮寨是龙胜各族自治县的少数民族特色村寨，包括廖家寨、侯家寨、潘家寨3个村寨，目前，主要以壮族人口为主，有少数瑶族村民，主要姓氏为廖姓、侯姓和潘姓，其中廖姓村民最多，潘姓居民最少，村寨存在着比较复杂的血缘关系。由于龙脊古壮寨地处桂北越城岭山脉西南麓，交通闭塞，因此村民生活受到外界影响不大，保留着大量少数民族非物质文化，带有自己独特的民族气息。随着社会经济不断发展，人们精神享受需求不断提高，龙脊古壮寨作为一个文化项目被政府开发，政府和开发公司不断挖掘村寨地开发契机。龙脊古壮寨在民俗风情赋予村庄内力，政府嵌入行政力的情况下，形成多元化的治理主体。非政府组织在村社治理中发挥重要的补充作用。

3.1 非政府公共部门力量——村委自治力

龙脊古壮寨村委是由村民选举产生的群众性自治组织，一般由3-7人组成，其作用是对村民行使行政权力进行自上而下的管理，以维护村社稳定。它自身带着“官方”的色彩，掌握着村寨的公共权力，执行着国家对乡村规划发展的各项政策，拥有着其他组织没有的资源，例如政府的资助。因此，村委成为村寨治理的“中坚力量”。在1985年，村委会就制定了《龙脊村治安管理村规民约》，在1989年，通过了《封山育林公约》。在龙脊古壮寨的村规民约中包含禁止盗窃、禁止赌博、保护生态等内容，对村民生活相关的方方面面以民约的形式规范起来，但是，违反村规民约的人不是直接由村委会处理，而是由所属寨负责处罚，即在侯家寨发生偷盗、毁林等违约事件，将由所管辖的侯家寨进行处理。作为村寨的具有规范性和强制性的行政力，对村民和各家寨发挥着规范和监督作用。例如，当村民发生纠纷时，村委会首先根据村规民约以相对公平的方式进行调解，以维持村寨之间、村民之间的和谐稳定。

3.2 群体力量——家族势力

改革开放以后，村寨的家族势力因国家控制力量的减弱而逐渐复苏[7]。由于交通闭塞，村寨的历史文化具有很大的完整性，龙脊古壮寨仍存在地缘与血缘结合的传统村寨关系，例如廖家寨、潘家寨、侯家寨等家族势力。虽然这些村寨在一定程度上被现代文化潮流影响着，但因其家族具有声望而能够对村民的行为生活方式产生很大的影响。他们在村委会的监督指导下，负责传承和发扬寨中的壮族文化和瑶族文化，协助村委会开展各项工作，是村委会开展工作的关键力量。家族势力还承担着协调家族内部的关系和生产生活，维护寨内的生活秩序。在1996年5月，廖家寨制定并通过了《廖家屯屯规民约》，并喝下鸡血酒以保证屯规的权威性，由此可见，家族势力善于将民俗与法规相结合，以此提高当地法规的执行力。在龙脊古壮寨中，家族势力都能够在国家权力控制的范围之内发挥自身的重要作用，可以说它在一定程度上是政府治理民族村寨的补充力量。

3.3 个人力量——精英权力

过去，人们将龙脊古壮寨的自然领袖称为寨老，壮语中叫“波板”。他们是由少数能力强、具有威望、通情达理并能够处理村寨公共事物的长者组成，通常不超过3个人，当村寨发生纷争，大多数村民都请他们到场，因为寨老具有较大的权威性，往往能够不用暴力手段，根据当地的风俗民情和村社情况对事情进行合理地判断，其既不是村长也不是村寨的统治阶级，仅仅是村寨公推的自然领袖。寨老在龙脊古壮寨的治理中作为精英权力发挥重要的作用。如今，村寨精英权力是指对村民具有一定的影响力、拥有一定地位的人，在村寨生活中能够对村民行为进行支配的人，他们具有强烈的村寨事务参与意识，大多数以德高望重的老人为主，由于他们熟知村寨的民俗风情、经验丰富，大多数村民对其具有敬重之心，他们能够发挥过去“寨老”的部分作用，只是不再是“寨老制”下的产物，自然而然成为村寨中的精英权力，这些精英权力能够取得村民的认可和信任，是能够调动村民积极性的重要力量。

4 非政府组织参与民族村村社治理的现实困境

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断发展，我国民族村寨的治理环境也发生了翻天覆地的变化，村社治理的主体朝多元化方向发展，在这样的趋势下，非政府组织治理的自主权不断扩大，逐渐减少对政府的依赖性。但是，多元主体治理的实际运用对主体之间的信任、群体观念有着较高的要求[8]，民族村寨又因其民族传统文化的特殊性与一般村寨有所区别[9]，因此，非政府组织力量在民族村社治理的动态过程中存在着一定的现实困境。

4.1 缺乏地位的合法性

非政府组织地位合法性就一般意义而言，不仅在理论上要加以界定，还要获得社会的认可，包括非政府组织的受益群体、官方组织、市场经济组织和其他非政府组织和社会公众的认可[10]。我国对非政府组织设立的门槛较高，非政府组织登记注册程序复杂困难，因此会缺乏合法性地位。如我国颁布的《社团登记管理条例》只是就特定的某类非政府组织进行规范，并不符合所有非政府组织的特性，尤其是在民族村寨地区。村寨中的非政府组织力量具有自生性和草根性的特点，一般不具有政治组织的性质，活动也不带有纯粹的政治色彩，他们缺乏政府的关注和支持，并遭到一定的质疑，甚至被看成是持有不同政见的不稳定因素，受到消极对待，活动受到一定的限制。因此，公众会因其模糊的地位不能对其抱有充分的信任感。

4.2 缺乏观念的开放性

首先是治理主体思想观念较为保守。在村寨的治理主体中，拥有话语权的关键性人物具有老龄化的特点。在进行村寨事务处理时，他们虽然有丰富的人生经验作为支撑来获取其他村民的支持，但由于长期处在计划经济体制下，思想容易固化，在思维方式和村寨治理模式上缺乏创新性。其次是治理对象思想滞后。由于受到民族心理的影响以及自然地理环境的制约，尤其是受到村寨生产力和生产水平的限制，村民在思想上带有一定的滞后性。因此，在政策的制定和实施过程中，村民容易产生抵抗心理，成为村社治理的阻力，对于治理主体来说，如何让村民积极参与其中是一个难题。

4.3 缺乏组织的协同性

组织之间的协同性主要强调即使多个治理主体之间存在着竞争关系，例如资源分配的竞争、地域管理权的竞争，但是在各治理主体的有效协作中会产生一种整体效应，从而发挥更强的治理作用。然而，由于个人利益和群体利益在民族村寨中是客观存在的，各力量之间不可避免地会产生冲突。

4.3.1 基层政权与非政府组织力量之间的冲突

基层政权与非政府组织力量的冲突实际上是“乡政”和“村治”之间产生的矛盾关系。这里的“村治”指的是村寨内部力量的治理，主要包括村委会、村寨家族和村寨精英参与的治理。基层政权的力量和非政府组织的力量在操作理念、运作方式和配套制度安排上有着许多的不同，这就导致“乡政”对“村治”产生一定的影响，反之，过度地让村民用自己的一套管理方式进行治理容易导致国家难以控制村寨发展的局面。从“乡政”对“村治”的管控来看，乡镇政府仍然用陈旧的领导模式对村委会的工作进行管理。目前，基层政权对村委会的把控过严，导致村治缺乏弹性，办事效率低，影响了村委会的执行力。从“村治”对“乡政”的影响来看，村寨家族和村寨精英存在着制度缺失、人治特征明显、权力集中、缺少法律约束力、领袖神化等缺陷，在观念上也与乡镇政府存在着一定的差异，对乡镇政府的政策措施容易产生抵触心理，加上他们拥有一定的资源和权力，在不能和乡镇政府协同下成为乡村发展的阻力。

4.3.2 非政府组织力量之间的冲突

随着村寨结构的不断调整以及村民利益关系价值观念不断变化，村委会、村寨家族和村寨精英的矛盾不断显现。主要体现在以下2个方面。一方面，村委会在村寨中开展关于农业生产和土地利用等工作时通常与村寨家族与村寨精英的利益发生冲突。随着村民维权意识和民主意识的逐步增强，村民敢于表达自己的利益诉求，村委会在执行政策时不免与他们发生冲突。另一方面，村委会通常陷入角色困境。虽然村委会是农村基层社区群众自治组织，但是有着协助乡镇政府工作的重要职能。在现实的村社治理中，村委会不仅要传达乡镇政府的政策精神，还要为村民谋利益，往往两者不能平衡而导致其中利益受损，从而产生组织之间难以调和的矛盾。

4.4 缺乏资源的整合性

村寨资源整合性是指根据村寨发展规划，引导村民朝着同一个目标靠近，对村寨资源的使用达到优化配置，提高村寨组织绩效的过程[11]。首先，是人力资源缺乏整合。随着社会经济的发展，人口在城乡间的分布产生了巨大的变化，村寨中的大量青壮年外出务工，村寨留守人口普遍呈现出老龄化和低龄化状态，人力资源流动性大造成村寨的“空心化”，因此，仅仅靠传统的农业格局不能产生村寨的内生动力。其次，是村寨内部资源缺乏整合。内部资源指的是村寨拥有的自然资源和社会资源。一方面，由于村寨部分劳动力转移到城市，土地资源被闲置，土地资源得不到有效整合，也就无法满足村寨其他产业的基本需求，例如规模经营和旅游业等用地产业。另一方面，由于村寨中村屯分布范围较大，管理起来存在一定的难度，因此，对于具有民俗民风特性的村寨而言，资源的分散性使得非政府组织参与村寨治理存在一定的难度，如何进行资源的有效整合促成村寨中的成员达成集体行动是非政府组织力量参与村社治理的一大难题。

4.5 缺乏规制的有效性

乡规民约作为一种非正式的制度是在国家力量的指导下，乡民自己建立起来的自我管理的共同规则。乡规民约一直在村寨建设中发挥着重要的作用，但是随着时代的变化，乡规民约在村寨治理中显露出自身的问题。

4.5.1 乡规民约的执行力下降

乡规民约是一种非正式的制度，其能否充分发挥效用在于能否有效地执行。一方面，认同感下降导致执行力减弱。乡村民规大多数是由村委会根据国家的政策和法律制定的，内容逐渐脱离了民族村寨的实际情况，无法满足村民的真正需求，因此村民对乡村民规的认同感逐渐下降。虽然在政府和村委会的大力推行下得以继续存在，但是实际上乡规民约不能发挥其实际的作用，成为村中“制度摆设”。另一方面，缺乏程序规范导致可操作性低。一些村寨的乡规民约通常由几个村干部在没有听取村民的意见或者建议的情况下根据国家政策和法律以及自己的主观判断一起制定的，在没有全面听取村民意见的制定程序上，乡规民约的内容容易偏离村寨的实际，尤其是民族村有其特护的乡风民俗和文化。

4.5.2 部分内容脱离国家法律规范

“乡土社会是‘礼治’社会，在乡土社会中，法律是无从发生的[12]。”显然，乡规民约作为村寨中约定俗成的社会规范，对村社秩序建设发挥了一定的作用。正如奥斯特罗姆所说的，在管理资源方面，与外部当局提供的规则相比，当地社区普遍认可的集体机构可能更有效地解决“小规模、但仍然复杂、不确定和困难的问题”。随着民族村寨的不断发展，乡规民约在发挥区别于国家法律的作用时，也存在于国家法律相悖之处。例如乡规民约中的罚款条例不符合国家法律规定。根据我国法律规定，实施罚款的主体主要是行政机关或受到法律授权或者委托的组织。乡规民约只是村民约定俗成的行为规范，不具有强制约束力[13]。

5 非政府组织参与民族村村社治理的有效路径

5.1 建立非政府组织的合法地位

如今，法治观念日渐深入人心，公众对一些非政府组织或多或少地产生不信任感甚至排斥的个人主观倾向，因此非政府组织要有效参与到民族村的村社治理当中先要从其合法性地位考虑。首先，完善非政府组织的资格审批制度。例如，完善相关负责部门对非政府组织审批的职责内容，按类严格审批，在准入门槛上把控。其次，加强非政府组织的内部制度建设，对非政府组织不仅要进行登记管理，还应该对其资产的筹集和使用、活动范围、以及社会监督等方面进行合理的规制。最后，健全对非政府组织的监督管理。在过去的村社治理中非政府组织存在产品难以测量的问题，对非政府组织的监督明显缺位，应当建立相关部门和评估机构，并利用媒体和公众强化非政府组织的责任。

在利益中心多元化的今天，非政府组织代表各自的利益在参与村社治理中进行博弈，建立和健全相关法律体系不仅能保证其合法权益，还能使非政府组织有法可依，保证其行为活动的合法规范，明确非政府组织在村社治理中合法地位与责任。

5.2 开阔治理相关者的开放性思维

民族地区的村社治理存在其特有的复杂性，革新非政府组织传统治理观念以及被治理对象的守旧思想是一个循序渐进的长期过程。首先，要加强与民族村文化相融的基础教育，提升民族村寨对教育的需求。通过加强民族村的教育来提高村民的综合素质，除此之外，应建立相应的配套设施，如在民族村中建立和完善图书室、文化活动阵地，使村民的思想在潜移默化中不断与外界接轨，进而更新自身的观念。其次，对非政府组织的相关人员进行教育培训。围绕有关方针政策进行教育培训，更新民族村非政府组织干部的治理观念，增强他们的先进性意识。围绕管理知识方面进行教育培训，以增强非政府组织的市场经济意识和社会服务能力。围绕维护村社稳定开展教育培训，提高非政府组织建设和谐稳定民族村意识。

5.3 深化治理主体之间的协同治理

在进行民族村村社治理的过程中，我们要对治理主体有明确的角色定位，不仅要充分发挥党组织在民族村的领导核心作用，还要发挥非政府组织强有力的补充作用。协同治理是产生非政府组织合力的重要手段，必须加强一下几个方面的建设。一是信息共享方面的建设。信息的交换有利于形成多元化的治理主体协作关系，政府与非政府之间的关系以及非政府之间的关系很大程度上会受到信息开放程度的影响[14]。针对由于信息不对成导致组织之间沟通困难产生冲突的问题，加强信息共享建设是必要的，政府应当建立起统一的信息服务系统，促进村社治理信息的公开和透明化，使得组织之间能够交流。非政府组织基于这样的信息共享平台，可以为政府提供其他的信息。二是协作决策方面的建设。旨在政府的主导下，非政府组织对民族村村社治理的模式、方法和目标等方面作出一定的决策。由于民族村有着多样性的特点，相互协作存在一定的复杂性，可以通过建立具有固定的时间、地点和频率的多元主体参与的治理会议机制来制定决策。

5.4 整合民族村寨的分散性资源

村寨资源是治理的重要物质基础。探索民族村寨资源的重构，激发民族村的内生活力，可以促进非政府组织有效参与村社治理。主要整合两个方面的资源：一是村寨人力资源的整合。村寨中人力资源主要存在专业性不强以及精英、乡贤流失的问题。将返乡的具有一定资源优势的人纳入到基层精英的行列中，发展成为民族村寨治理的重要力量，例如返乡的退休干部、专家和学者等，都有其作为精英力量参与治理的潜在价值，可以建立乡贤基地作为人才资源整合的重要平台。二是土地资源的整合。土地资源是村寨最基本的生产发展要素，承载着村寨生村发展的所有活动，包括非政府组织的参与民族村寨治理的活动。通过土地资源整合，改造旧村寨，归并村民的居住点，对产业进行集中发展，促进村寨经营规模，便于集中现有的人力、物力和财力，集约化地发挥非政府组织的参与治理的补充作用。

5.5 提高乡规民约的规制有效性

乡规民约结合了村寨的民风民俗，不仅体现了国家法治精神，而且源于百姓，对地方社会治理有着重要了补充作用。提高乡规民约得规制有效性以促进非政府组织对民族村村社治理主要考虑以下几点。一是规范内容。根据国家法律精神规范乡规民约的内容，使得非政府组织治理主体在参与时有法可依。乡规民约应该紧跟当前时代的变化发展，将国家政策方针融入乡规民乐的内容中，提出侵害村民权利的条款，使得乡规民约既具有村寨特性又具有先进性和合法性。二是规范制定程序。乡规民约的制定程序是否规范很大程度上影响着其是否具有权威性，因此必须在指定程序上进行严格地把关。乡规民约的制定应当尊重村民的意愿，听取村民的意见和建议，在村民具有共同认识的基础上，经过村委反复讨论和征求意见形成，不能直接由村委决定。这样村民不仅你能够合理表达自己的诉求，而且利于村民产生认同感，为非政府组织参与治理提供制度保障。

6 结语

非政府组织已经成为民族村社会治理中一支不可忽视的关键力量，其凭借自身独特的优势在民族村社会治理中能够作为有力的补充力量为政府部门分担部分行政职能，承担部分公共服务的供给，有着不可替代的重要作用。民族村的村社治理具有复杂性，即使在治理过程中有着不可避免的现实困境，也要不断地将现代治理理念与我国民族地区的社会实践相结合。实际上，非政府组织参与其中将是一个不断嵌入和融合的过程，笔者将继续关注非政府组织在民族村的村社治理中治理体系和治理能力的发展过程。