中小河流河长制的实践探索

张蓓蓓，刘嘉勇

（池州学院后勤与基建管理处，安徽池州 247000）

目前，国内正掀起河流生态治理的热潮，各种新工艺、新材料不断得到应用，并取得较大成绩。但是，河流在管理方面仍未彻底打破传统管理方式的桎梏，在宏观方面，没有系统管理平台，没有对应的管理规范和标准，管理方各自为政，没有成系统的管理体系；在微观方面，管理方式过于呆板、落后，与社会经济发展脱节；在长效方面，无长期计划，没有注明河流阶段治理时间节点；在监督方面，无监管考核体系，没有明确的处罚措施，违法成本低，且容易造成“扯皮”现象。随着各方的介入、沟通、达成共识，国内在河流管理方式上也进行一定尝试和创新，“河长制”就是在此背景下应运而生[1-3]。

1 传统河道管理模式存在的问题

当前，我国在河流生态治理存在体制不完善、不健全的问题，特别是在河流管理体制方面，几乎都是依照政府行政管理的“条块管理化”模式进行。所谓的“条”，即指党政系统的不同级别层次，是按职能纵向划分的管理部门；所谓的“块”，即指横向的、同一级别不同职能的行政部门。在一个级别的行政系统内部，一般设一个正职和多个副职，各个副职之间不得相互干涉政务、发出指令，只能负责各自分管的子系统。在实际的行政过程中，往往出现横向压倒纵向情况，“条条”屈服于“块块”。现行的河流管理体制存在的种种弊端，致使河流生态治理过程中容易产生河流管理主体区域之间、部门之间的职责不明等问题，这也是一直以来河流生态治理效果不佳的症结所在[4]。现行河流管理体制具体存在以下问题：

（1）区域分割式管理。我国相关法律明确规定水资源和水环境管理模式，其中《水法》规定我国水资源实行河流流域与政府行政区域相结合的管理体制，而《水污染防治法》则规定水环境质量由水域所在的县级以上的地方政府负责。但是，在实际的河流管理过程中，很少采取河流流域管理与行政区域管理相结合的方式，基本上是以行政区域的管理为主。众所周知，河流的跨行政区域性是河流的最大特性，也是客观存在的事实，一条河流横跨几个县（区），甚至跨几个省市都是常见的。现行的属地管理模式使得河流管理陷入区域分割的窘境，不同行政区域的地方政府之间信息闭塞、各自为政，在水资源的开发利用和水环境保护方面难以达成一致意见，且地方政府为了自身利益最大化，缺乏对本地河流污染的有效控制，往往出现河流上游的污染由下游来买单的现象，在河流生态治理过程中走形式、搭便车，造成河流生态环境不断退化。

（2）职能部门分割式管理。就行政区域内部而言，对河流实行部门分类式的管理。根据《水污染防治法》之规定，水域的直接管理部门是环保和水利两个部门，两个部门各司其职，环保部门主要负责河流污染的防治，水利部门则主要负责河流水资源的管理，除了环保部门和水利部门以外，还有国土、农业、工业、海洋渔业等部门共同承担河流管理工作。部门不同，行使的职能也不同，各个部门之间各自为政，缺乏必要的沟通交流与协作，在河流管理过程中，往往出现“有利必争，无利推诿”的现象。

（3）职责混乱式管理。不同的职能部门共同管理同一条河流，根据各自的职能划分，分别承担不同的河流管理任务。但是，河流管理过程中，涉及的具体任务却很划清职责范围，往往存在职责交叉现象，由此造成河流管理的职责混乱问题，甚至形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的奇怪现象。当河流出现污染、水质出现问题时，环保部门负责污染的防治，这个没有任何疑问。但是，罪责起来就比较麻烦，到底是地表水被污染还是地下水被污染，地表水的管理部门是水利部，地下水的管理部门是国土资源部，由于水固有的流动、渗透性，地表水和地下水无法严格界定，这就造成职责界限模糊的尴尬局面。

2 河长制的提出及成效

2007年，太湖蓝藻泛滥造成城市供水危机，引起极大的恐慌，江苏省无锡市政府为了能在极短时间内解决蓝藻大爆发问题，缓解供水危机，首次提出一种新的河流治理模式——河长制。“河长制”从根本上打破传统河流管理的“条块”化管理模式，其最大的特色之处在于：为每条河流配备一名河长，河长由无锡市主要党政负责人担任，直接负责河流的系统管理工作。“河长制”一经推出，在极短的时间内各涉水部门上下联动、协作，取得显著成效，大大改善太湖水质，缓解供水危机。鉴于在太湖水质治理过程中的成功经验，“河长制”逐渐从无锡市向全国各地推广[5]。

所谓“河长制”，其实是从河流管理督办制和问责制衍生出的一种河流水污染防治制度，以持续改善河流水质和水环境，保障和促进区域经济社会发展为目标，由辖区党政主要负责人担任河流河长，具体负责该河流治理和后期管理。该项制度的核心机制是目标责任制，其基本思路为“由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长，在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖惩”。

近年来，随着水利部相继出台了《关于加强河湖管理工作的指导意见》（水建管〔2017〕76号）、《水利部关于开展河湖管护体制机制创新试点工作的通知》（水建管〔2014〕303号）等文件，“河长制”在全国范围内得到大力推广及应用。由于“河长制”具有责任明确、目标具体、考核刚性等特性，因此该制度一经推出，就优势明显，不仅能够优化资源配置、提高河流治理效率，还较好地解决了以往河流管理过程中的“各自为政、不相为谋”“九龙治水、群龙无首”症结[6-7]。

当然，一种新的制度，在实践过程中难免会出现这样或那样的问题，笔者拟结合此次QP河下游河道生态治理工程实践，对将“河长制”融入河道生态治理体系进行深入分析，提出相应的措施，旨在为完善我国“河长制”理论体系、积极推进“河长制”的应用和发展提供理论支撑和实践经验。

3 QP河下游河道河长制的实践

3.1 实际开展情况

QP河下游河道贯穿整个城区，在QP河下游河道推行“河长制”，其实是推行“河段长制”，层层落实河道管护主体、责任和经费的要求，其具体做法如下：

（1）建立以区政府为主导的河流管理机构

QP河下游主要位于城区内，建立了区长为组长的“河段长制”领导小组，全面负责区域内QP河下游河道治理工作，下设办公室，主要负责“河段长制”日常各项工作的组织和推进，如辖区河段管理的规章制度和考核办法的制定、各项考核工作的组织实施及考核结果的公布等，办公室设在区水务局。“河段长制”领导小组的成员单位有区财政局、区环保局、区国土资源局、区交通局、区林业局等。

（2）部门职责明确、措施有效

区政府是河流管理的主体，实行属地行政首长负责制定下的“河段长制”，区长全面负责QP河下游治理工作；依据QP河下游的地缘特性，区政府相关负责人分别担任河段长，全面负责挂牌河段的治理工作。明确了涉水各部门的工作职责，依据“一河一策，一段一策”的指导思想，采取一系列有效措施来减少QP河下游污染物排放；加强河流水环境的保护和修复，特别是为了确保QP河下游水质，首次尝试实施“上下游生态补偿机制”，杜绝了以往河流上游排污，下游买单的尴尬局面。

（3）河段长的设置与职责

依据属地首长负责制，结合QP河下游河道地缘特性，河段长分两类情况，一类是以河流归属镇、街道政府主要负责人为河段长；另一类是针对跨镇或街道的QP河下游河段，则由区一级领导来担任河段长，跨镇或街道政府为责任主体。在必要时，可以设置二级河段长，由村级主要负责人担任。河段长的主要工作职责如下：

①全面负责管辖河道的水生态环境的保护和修复；

②负责管辖河道的防汛工作；

③负责配备管辖河道管护保洁队伍，制定和落实相关管护制度；

④协调落实管辖河道日常养护及维修经费；

⑤负责管辖河道水域岸线资源的管理；

⑥负责河道内的各项违法行为的检查及处置。

尝试推行“河段长制”，建立一系列的规章制度和目标考核办法，通过建立区—镇（街道）—村各级“河段长”，明确了“河段长”在工程施工监督、工程验收、治理后管护等过程中的责任，确实做到责任到人、经费有保障、措施有效，使得此次治理取得较为显著的成果。

3.2 QP河下游河道河长制面临的新问题

（1）政策法律体系有待进一步完善

QP河下游河道实行的“河段长制”仍属于“人治”而非“法制”范畴——由区、镇（街道）政府主要负责人任各级“河段长”，全面负责各河段的治理工作，其个人意志和个人威信将直接影响河道治理全过程。虽然在此次实施“河段长制”之初，为了彰显治理过程中的组织效用，专门设置“河段长制”工作领导小组，下设“河段长制”办公室，但是这种临时设置的组织机构，恰恰暴露了区政府及各涉水职能部门的“运动战”“应付战”的心理，给制度施行的长期效应带来隐患。因此，应该结合“河段长制”的实施，逐步完善其政策法律体系，降低各级“河段长”个人重视程度、掌握的行政资源大小、监督问责力度等对河流水环境治理成效的影响，消除河道治理过程中的决策随意性和后果不确定性。

（2）行政管理体系有待进一步加强

QP河下游河段的“河段长制”是在2016年该市全面施行“河长制”的大背景下施行的，也是区政府为了应对QP河水安全、水污染等问题采取的应急措施，也可以说是一种临时措施。“河段长制”除了设置区一级的“河段长制”办公室外，还要求在各镇（街道）建立相应的工作协调机制，全面负责辖区内“河段长制”的实施工作。毫无疑问，这种临时建立的协调机制具有明显的优缺点，优点是机动灵活，不需要额外增加工作人员的编制，且短时间内整合资源，各部门之间协调沟通方便，决策果断且得以迅速实施；缺点是这种机构编制和人员变动频繁，机构存续时间难以固定，导致工作人员对机构组织缺乏认同感、道德感和责任感。而中小河流治理工作是一项长期、系统性工作，如果缺乏长效机制，在“运动式”治理结束后，难以保证这些临时机构不松懈，河流治理成果的持续性堪忧。

（3）管理模式待进一步理顺

QP河实行的“河段长制”从实质上看，是一种“压力型”制度，依照区—镇—街道，自上而下，层层推进，条条落实，责任到人，目标考核。这种制度突出自上而下的压力，但是很大程度上抑制了下级政府在河流治理过程中的主观能动性，长此以往，容易形成千篇一律甚至死水一潭的被动工作局面。简言之，在“河段长制”严格的目标考核体系及上级领导压力下，下级只会中规中矩、亦步亦趋地完成规定动作，几乎不会主动发力，自创新招。而实际情况是，下级政府对区域内的河流信息更加详细、清楚，在河流治理过程中更加容易因地制宜做出科学决策。为此，目前QP河施行的“河段长制”有助于区政府念好“紧箍咒”，但同时也大大挫伤了沿河各镇、街道政府治河主动性，致使治理效果大打折扣。

4 结束语

综上所述，QP河实行的“河段长制”具有任务具体化、责任明确化和考核刚性化等特点，是破解QP河水资源治理困局的一种制度创新。但是，作为一种制度的创新，目前QP河下游河道“河段长”制度仍然存在一些问题和不足，相关问题仍需进一步深究。