浅谈城镇开发边界外村庄的规划编制思路——以厦门市同安区五显镇三秀山村的规划编制为例

王 伟

（建盟设计集团有限公司， 福建 厦门 361006）

0 引言

城镇开发边界是指“在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界”。划定城镇开发边界的目的是防止城镇盲目扩张和无序蔓延，推动形成边界内城镇高效集约、宜居适度，边界外山清水秀、开敞疏朗的国土空间格局。也是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。结合当前国家实施乡村振兴战略的要求，探讨城镇开发边界外村庄规划的编制思路。

1 城镇开发边界外村庄面临的问题

近年来，厦门市不断推进“岛内大提升、岛外大发展”的城市发展战略，岛内外村庄空间布局优化是工作重点之一，力求通过盘活土地资源、统筹城乡发展、激发乡村活力、保护乡村特色，实现城市的高质量发展和乡村振兴。

1.1 发展的困境

边界外村庄历经新农村建设、千村整治和万村试点建设、美丽乡村建设等发展阶段，村庄的物质空间环境有所改善，但村庄的可持续发展动力不足，仍存在许多问题：

（1）许多村庄老屋闲置，空心化严重；宅基地超量建设、一户多宅现象普遍；村庄特色消失，古村风貌保护不当。

（2）农业发展低效，村庄转型发展方向单一，自身特色与挖掘不足，其它产业与城镇发展和村庄特色结合不够。村民生活来源非农化、单一化；低收入外来人口聚集，带来新的社会管理问题。

（3）缺乏系统性的顶层制度设计和配套政策；针对村庄建设、拆迁安置与补偿、发展用地等实施性政策缺乏可操作性；由于涉及部门较多，多头管理，政策实施与监管不到位。

1.2 规划的不足

厦门市以往村庄规划编制，基本覆盖了城中村和边界外村庄，就边界外村庄而言，在规划编制上存在以下不足之处：

（1）规划缺乏统筹性。规划编制就村论村，普遍缺乏整体视角的思考，与上位规划的衔接、反馈不足，与周边村庄的联动较弱。

（2）规划欠缺前瞻性。规划偏重微观，重点针对物质空间建设，缺乏对村庄长远发展路径的设计，未能实现“一张蓝图”干到底。

（3）规划针对性不足。规划编制以完成导则要求的任务为导向，忽视对村庄发展方向、产业经济、治理机制等的核心内容的针对性研究。

2 以三秀山村为例，探讨城镇开发边界外村庄规划编制思路

2.1 三秀山村概况

三秀山村位于同安区五显镇北部，背靠三秀山、南面广阔农田、东邻竹坝农场南洋休闲度假旅游区，村域面积约40 公顷，现状人口278 人，94 户，村庄生态条件优越，人文资源丰富，旅游氛围浓厚。根据厦门市村庄分类，三秀山村属于城镇开发边界外村庄类型，也是2018 年厦门市市级乡村振兴试点村之一。

2.2 规划编制思路

以落实国家乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、治理有效、乡风文明、生活富裕”20 字总要求为目标导向、以解决厦门市城镇开发边界外村庄规划编制不足之处为问题导向，探讨三秀山村的规划编制思路。

2.2.1 统筹全域，树立编制规划的整体思维

（1）对接 “大招商、招大商”战略

根据其中的重点招商方向，结合村庄实际，初步提出三秀山村做强都市农业的发展思路。

（2）反馈五显镇全域村庄问题

向上反馈五显镇村庄发展存在的问题，目前全镇各村的产业发展指引欠缺、村庄分类不明，希望通过上下联动，进一步明确三秀山村的“一村一品”特色，打造蔬菜专业龙头村。

（3）融入竹坝农场风情旅游区

分析竹坝旅游区的产品、业态，寻找三秀山村借势发展、错位互补的乡村旅游发展路径。

2.2.2 注重长远，谋划村庄未来的发展蓝图

（1）精准定位三秀山村，指导长远发展

着眼于三秀山村的长远发展，重点聚焦于村庄的发展定位和空间结构。建设集“乡村趣玩旅游胜地、乡村生活体验佳地、乡村农业生产基地”于一体的“厦门最乡趣”特色村庄。

（2）合理布局三秀山村，谋划空间蓝图

统筹考虑村庄的近期需求和长远发展，尊重现状建设实际，保护、发挥生态优势，提出“一心（居民点核心）、一轴（产业发展轴）、三片（乡村休闲片、乡村趣玩片和乡村科普片）、两基地（农业生产基地）”的村域空间结构。

2.2.3 围绕乡村振兴二十字总要求，提出五大策略

（1）策略一：实现产业兴旺

规划结合三秀山村乡村振兴总体定位，明确村庄以现代农业为主导，发展乡村旅游业。现代农业发展依托现状企业形成的基础，进一步提升现代农业经营方式，推广“村企”生产合作模式；寻求差异化发展，打造有机蔬菜特色农产品。乡村旅游围绕乡村体验和乡村趣玩为主题，发展采摘、民宿、餐饮、农产品销售等乡村旅游。

（2）策略二：立足生态宜居

结合土地利用规划，划定村域范围内的生活、生产和生态空间。保护三秀山村现状特有“山水田居”生态格局，策划实施人居环境行动计划，保持原有美丽乡村的建设效果，近期着重建设“一环双轴四节点”,快速提升村庄面貌，打造生态宜居的三秀山美丽乡村。

（3）策略三：彰显乡风文明

围绕弘扬传统文化、共议乡规民约、营造学习氛围等乡风文明的核心要素，彰显新时期三秀山村的新气象。充分利用现状古厝，打造乡村民俗文化展示地，包括李氏名人堂、知青烟囱等；强调村民主体，村委和村民共商共议；利用村委会，打造乡村振兴大讲堂，培养新时代的新农民，强化乡村振兴各项政策、经验的学习。

（4）策略四：推广治理有效

边界外村庄治理、管控的重点和难点在于村庄建设边界的划定和宅基地的审批，通过建立共定边界、创新审批、规划服务的治理机制，解决三秀山村的治理难点。通过村庄规模测算，划定村庄建设边界，落实坐标定桩定界，作为未来宅基地审批及建设的边界。规划将村庄划定新建区、翻建区、禁建区和特殊区。新建区，现状为空地，远期为新宅基地的区域，严格按照规划进行批建；翻建区，现状宅基地密集区，审批翻建宅基地时，强调村民意愿和现状宅基地的落实；禁建区，规划村庄道路、公共步行道、公共设施及公共活动空间，禁止审批宅基地；特殊区，指村庄现状移民住宅涉及多方产权，建议采用特殊审批方式，进行统一批建。引入乡村规划师，协助乡村完成审批、整治、建设等工作，并结合四个控制区的划定，实现规划刚性与弹性相结合。（5）策略五：实现生活富裕

根据厦门市的有关政策，按照被征地村或村民小组农村人口规模，以人均用地面积15 平方米测算并划定村庄发展用地，发展第二、三产业。建立合作社机制，集中统筹管理运营村庄土地，村民以入股或出租的方式参与，通过合作社的市场化运营，确保村民获得长期性土地收益。此外，优先为村民提供就业岗位，双重收益，实现生活富裕。

3 小结

在城镇开发边界外村庄规划编制层面建立“统筹全域、注重长远、策略导向”的系统思维，重点提供一种以策略为导向的规划思路，直击核心，紧扣乡村振兴战略20 字总要求，归纳形成五大策略，更有针对性、系统性地解决边界外村庄在产业、生态、人文、治理、经济等方面的重点问题，让城镇开发边界外村庄规划的编制思路与乡村振兴战略的总要求一脉相承，实现真正意义上的乡村振兴。