浅议水电工程移民安置区环境保护管理工作

周 建，张燕萍，辜清华，孙小敏

(中国长江三峡集团有限公司移民工作办公室，云南 昭通 657000)

目前，国内外关于水电工程移民安置区环境保护管理研究较少且缺乏系统性，现有研究一般只针对移民安置过程中的部分环节提出环境保护对策或建议，很少对水电工程移民安置全过程环境保护管理进行研究分析[1-3]。本文以国内水电工程移民安置区环境保护工作现状和存在问题为切入点，研究探讨有效的水电工程移民安置环境保护管理方法，旨在进一步规范和推动水电工程移民安置区环境保护管理体系和制度化建设，为今后水电工程移民安置环境保护管理工作提供参考。

1 水电工程移民安置区环境保护管理研究的必要性

按照工程建设区域划分，水电工程环境保护工作主要包括枢纽工程区和移民安置区两个组成部分，目前国家有关枢纽工程区环境保护管理法律规范较为系统和全面，枢纽工程建设区域内环境保护工作在水电工程建设过程中均能按照相关规程规范要求开展环境保护措施落实和全过程管理工作；由于移民工作的复杂性和相关政策规范的不完善，移民安置区的环境保护措施实施和管理工作因各种主客观因素影响而相对进展缓慢和滞后，严重制约水电工程竣工移民专项验收和工程总体验收工作。因此加快研究和制定完善水电工程移民安置区环境保护管理办法，推进移民安置区环境保护政策法规体系的建立，明确移民安置区环境保护管理工作方法和重点，既是移民安置区环境保护工作的需要，也是提升水电工程环境保护工作成效的客观需要。

随着水电工程环境保护工作的不断深入，一系列有关水电工程项目环境保护法律法规和规程规范相继出台，在一定程度上缓和了水电工程开发建设与工程区生态环境保护之间的矛盾，促进了水电工程移民安置区环境保护工作的落实。在现行的水电工程移民工作体制下，国家实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的移民工作管理机制，移民安置区环境保护工作参与方众多(包括环境保护行政主管部门、移民管理机构、地方政府、项目业主、设计、监理单位等)，且移民工程类别繁杂(包括生产安置、搬迁安置及专业项目复建等)，如若不建立系统全面的环境保护法规政策体系，必然会导致移民安置区环境保护管理工作权责不清、效率低下。

根据近年来国内水电工程移民安置区域环境保护工作的实际情况，在移民安置区环境保护管理过程中存在一些问题与困难。例如：移民工程项目数量众多、种类涵盖广、分布区域散，移民安置区环境保护工作开展较为复杂；移民安置区环境保护工作开展方法在现有规程规范中没有明确；对需开展环境保护工作的移民项目暂无明确界定和开展程序。为有效解决以上问题，有必要根据水电工程移民安置区环境保护工作的特点制定统一的管理办法，进一步明确移民安置区环境保护管理的工作内容和技术要求，以更好地规范和指导移民安置区环境保护管理工作，为水电工程环境保护政策法规体系完善提供有益补充。

2 国内水电工程移民安置区环境保护工作概况

2.1 移民安置区环境保护政策法规体系建立过程

在我国水电工程开发建设发展过程中，可以明显看到国家对移民安置区环境保护工作的重视程度的加深。从建国初期到改革开放以前，由于当时我国自然生态环境较好，加之业内普遍存在“重工程、轻移民”的思想倾向，移民安置区环境保护工作基本不受重视；改革开放以后，国家提出了“开发性移民”的方针，并颁布实施了《中华人民共和国环境保护法》，水电工程开发建设环境保护工作得到了逐步重视[4-5]。

2006至2007年，国务院和国家发改委先后修订颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令471号)、《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(DL/T 5064—2007)和《水电工程水库库底清理设计规范》(DL/T 5381-2007)，对建设征地补偿和移民安置工作开展原则、移民安置规划中有关环境保护设计内容和库底清理设计编制等提出了明确要求。在这期间，随着《环境影响评价法》的颁布与实施，国家对水电工程环境保护工作提出了新的要求：在工程可行性研究阶段需编制环境影响报告书并获国家批复，在实施阶段需全面落实环评批复文件中各项环境保护措施并严格执行“三同时”制度，水电工程移民安置区环境保护工作迈入了新阶段。

2.2 国内水电工程移民安置区环境保护工作现状与问题

1)移民安置区环境影响评价制度执行情况。在大型水电工程开工核准前，移民安置区与枢纽工程区共同编制工程环境影响报告书和水土保持方案并逐级报国家有关部门审核批复，较好地执行了移民安置区总体环境影响评价制度；但对于移民安置区城(集)镇、工矿企业及专业项目迁(复)建等移民单项工程，大多未单独开展环境影响评价工作(例如，金沙江下游的溪洛渡水电站库区移民单项工程基本未进行环境影响评价)。国内中小型水电工程基本未严格执行移民安置区环境影响评价制度[6]。

2)移民安置区环境保护措施设计和实施情况。在大中型水电工程移民安置规划大纲或移民安置规划报告编制阶段，单独设立“环境保护与水土保持”篇章，对移民迁(复)建工程选址和建设提出有关环境保护与水土保持要求，在开展移民安置点、城(集)镇及专业项目等移民单项工程规划设计时，同步进行了城(集)镇市政工程和专项设施配套的环境保护和水土保持措施设计，提出了环境保护与水土保持工程施工图设计和概算费用；在大中型水电工程移民安置实施阶段，绝大部分移民安置区环境保护项目均能按要求得到实施。相比之下，我国小型水电工程移民安置区环境保护措施设计和实施工作落实较差[6]。

3)移民安置区环境保护验收制度执行情况。根据我国现行政策法规的有关规定，对于移民安置区未单独编制环境影响报告书的水电工程项目，在开展工程竣工环境保护专项验收工作时，移民安置区环境保护措施需纳入工程整体环保验收调查范围，并与枢纽工程区同时进行整体验收；对于部分移民安置区专门编制环境影响报告书的水电项目，应对移民安置区开展专门的环境保护验收工作。从目前国内水电工程竣工环境保护验收工作现状来看，由于移民安置区移民单项工程环境影响评价工作未及时开展、已建成的移民工程环保设施未及时投运等一系列原因，我国大中型水电工程移民安置区竣工环境保护验收工作相比于枢纽工程区严重滞后，通常无法与主体工程同时完成竣工环境保护验收。

3 水电工程移民安置区环境保护管理措施探讨

1)进一步建立和完善移民安置区环境保护法规政策体系。近年来，国家和地方各级政府对水电工程移民安置工作关注程度在逐步加深，制定了一系列水库移民安置有关政策和规范，但有关移民安置区环境保护工作政策法规较为缺乏和不完善。为加快推动我国水电工程移民安置区环境保护工作，移民安置区环境保护相关制度体系亟需进一步建立完善，研究出台专门的移民安置区环境保护管理相关法规与规范，明确地方政府、项目法人及有关各方的环境保护责任，细化移民安置区环境保护规划设计管理要求和技术规范，推动移民工程环境保护措施及时有效建设，落实国家有关环境保护工作要求。

2)单独开展移民安置区环境保护规划环评工作。目前国内仅有少数电站单独开展了移民安置区环境保护规划环评工作，绝大多数水电工程将移民安置区环境保护规划环评内容纳入可研阶段工程总体环境影响评价报告，涉及移民工程建设对库区环境影响分析篇幅较短，较难满足新形势下水电工程移民安置工作对环境保护的要求。由于水电工程(尤其是大中型水电工程)移民安置工作普遍存在长期性、复杂性、点多面广等特点，将移民安置区环境保护规划环评从水电工程总体环境影响评价中剥离并单独编制，将会极大提升水电工程移民安置区环境保护的针对性和管理效率。

3)严格执行移民安置区环境监理制度。根据国家环境保护法的有关规定，建设项目需与环境保护实行“三同时”原则，引入移民安置区环境监理制度是实现移民工程“三同时”的根本保障，但目前国内水电工程移民安置区基本未开始施行环境监理制度。在水电工程移民安置实施阶段，环境监理单位需对移民工程的规划环评、环保设施建设以及后续验收进行全生命周期管理，其工作职责主要为：指导督促地方政府及时按照有关要求开展移民单项工程环评文件编审与报批工作；监督移民安置区环保设施实施单位严格按照设计文件和有关规范进行施工，确保环保设施施工进度和质量；在移民安置区环保设施建成后保证设施正常运行，及时协调地方政府开展各移民单项工程环保验收工作。在现行水电工程环境保护管理体系下，可以考虑将移民安置区环境监理工作内容纳入移民综合监理或主体工程环境监理考核范畴，或者通过聘请第三方环境监理机构对移民安置区环境保护工作进行评估和管理。