巡游出租汽车和网约出租汽车融合发展专题探讨

华志雄上海市交通发展研究中心顾问

一、首先要研究清楚的是巡游车和网约车要融合什么和怎么融合

仅从价格管理方面看，巡游车实行的是政府定价，网约车执行的是市场调节价，在同一个客运市场的环境下，相同出租汽车业务的经营，两者的价格管理模式完全不同，公平的竞争环境无法体现。从出租汽车融合发展的角度看，应当是逐步放松对巡游车运价管理，与网约车的价格环境近似，这恐怕是一个趋势。

近30年来，上海对巡游车的运价一直实行政府定价，政府直接管理运价，至今基本框架未有大变化，其作用：一是支持了巡游车行业的稳定和发展；二是基本统一的运价，相关信息透明稳定，企业无需关注客运市场的运价竞争问题，同时乘客不必担心有价格陷阱，稳定了需求方的心态。基于上述条件，在有关各方的共同努力下，上海出租汽车成为“城市的名片”。

但是，政府定价模式，越来越难适应以市场化为主的出租汽车行业发展，表现在：一是难以适应市场和成本的变化，价格调整程序和时间通常较长，有滞后性；二是在网约车快速发展的同时，由于经营环境和方式的差异，对巡游车的稳定性产生冲击；三是出租汽车市场非垄断，也非市民日常出行必需的选择。特别是在此价格管理体制下经营主体市场活力难以充分激活，优胜劣汰的市场法则难以发挥作用。

二、依据实际情况提出巡游车的价格管理改革方向

从上海的实际情况出发，对巡游车的价格管理改革方向，可以考虑由现行政府定价调整为政府指导价，给予经营企业适度的价格空间以激发并提高其市场竞争意识。政府指导价的形式主要有两种，即最高限价和基准价+浮动幅度。两种形式各有利弊，可以专门讨论研究。巡游车实行政府指导价后使之与网约车的价格环境有了趋同性。

三、实施巡游车价格管理调整为政府指导价方案，推进中的主要障碍

1、企业和经营者在确定具体价格时可能需要一个适应过程。包括对市场接受度的判断和承包人对价格的认同度，以及对人力（驾驶员）资源的吸引力等。

2、由于本市巡游车数量较大，企业和经营者众多，可能会出现各种运价标准，出现价格混乱状态。

3、乘客一时难以接受，消费心态容易处于紧张状态，从而影响消费需求。

4、在现有条件下政府监管难度明显提高。

四、针对上述可能出现的问题，在研究其可行性时，可考虑从以下几个方面入手研究化解方案

1、要制定必要定调价程序，其中包括在承包经营为主的模式下，企业定价要听取并尊重承包人的意见，以防止可能出现的内部矛盾外部化。

2、要建立运价信息公开制度，通过相应的网站、车身明码标价、车内语音提示以及车辆信标等措施，使扬招的乘客能在用车前获悉相关价格信息，以便于其选乘。而对于网约用车可以研究在约车下单时告知上车点至下车点的全程运费。

3、要制定智能终端的技术标准，将现行的计价器的计费方式升级为智能终端计费，并将其作为巡游车的标准配置。同时，更要研究建立全市统一的出租汽车行业服务监管信息平台，充分使用信息化、智能化的技术方案，进一步提高行业的服务、监管能力和水平。

4、要依据现有法律法规，进一步研究，行业协会依据职能发挥其在运价改革中的积极作用。

5、要结合巡游车运价管理改革的目标，研究压缩现有企业的数量，引导企业按照利益共享、风险共担的市场机制的原则，合并组建新的经营联合体，以提高其抗风险能力。

对巡游车的运价管理方式的改革，需要有系统性的配套措施跟进。一旦目标明确，相关的配套研究应提前进行，以确保改革方案能平稳有序实施，从而有利于进一步促进本市出租汽车行业的健康稳定发展。

陈越峰华东政法大学法律学院副院长

站在政府的视角，着眼于行业发展的政策研究；厘清市场调节与政府监管、提供准公共品的关系。

一、基本认识：程度不同的不完全竞争市场

“互联网+”之后，市场机制运作的条件可能发生重大变化。市场机制能够有效调节的，应当充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场不能有效调节的，就必须导入政府监管和准公共品的提供。

网约车运营市场存在着信息不对称、价格弹性不足（中心城区、早晚高峰、恶劣天气、重大活动等）、准公共品提供、社会公正等市场难以有效充分调节的因素。

二、保障安全与促进公平竞争

政府监管的目标在于确保安全、提升效率和保障最低服务质量。

在准入条件上，并不必然同一。比较重要的是要动态优化监管。例如，在驾驶员的准入资格上，可以在审批制度改革、一网通办的框架中简化优化许可条件和程序。在车辆上，可以设置不同的准入条件。

在运价的调整上，需要根据市场机制的作用边界分类处理，特别是需要考虑消费者权益保护。诺贝尔奖经济学奖获得者哈特教授指出，网约车的动态调价机制并不完全有效。运价的调整机制不能成为榨取消费者剩余的制度工具。

三、准公共品提供和竞争的边界划定：运力的保障

需要根据城市规模、服务类型来确定准公共品的提供，以保障最基本的运力，保障重大活动、重要节日的运力。

四、社会公正问题

平台、企业之间的竞争，并不能保障驾驶员的权益。非全职的顺风车，应当受到适当限制和规范。这既关系到驾驶员的稳定供给，也涉及社会公正。驾驶员应当作为交通运输体系的重要组成部分来考虑。

俞 力深圳市出租车行业党委副书记、中国出租汽车（租赁）协会专家委员会委员

一、巡网融合是出租车行业发展的趋势

1、由于现各城市的网约车发展都未按照国办84号文的差异化发展的要求，巡游车与网约车实际是同质化竞争，但又执行两套监管制度和运行机制，这种一个市场里的双轨制肯定是不公平的，需要融合并轨。

2、就全国的情况而言，巡游车的改革转型不深入，很多城市的巡游车服务未提升，放弃一部分的市场，巡游车的改革与发展还有很大的上升空间。

3、网约只是实现约车服务的技术手段，也无必要再分成单一的业态，且目前网约车的盲目无序发展是可能会对巡游车、网约车都造成损害，无益于整个出租汽车行业的健康发展，网约车也需要改革。

4、深圳情况：18家网约车平台取得深圳牌照，其中10家平台已在深正式运营，合规网约车已超过6万辆，巡游车2.17万辆。而巡游车这几年也是通过改革，增加运力、提升智能化水平和服务品质，巡游车和网约车的客运量现在是二分天下，但巡游车效率和线下管理是高于网约车的，巡游车比网约车更具竞争力。网约车在线下管理方面需要向巡游车学习。

二、关于巡网融合发展的障碍

1、交通主管部门对这个问题的的认识不统一，分歧大。

2、相关管理部门如价格管理部门、质监部门，对巡游车和网约车区别对待，一个管死、一个什么都不管。

3、巡游车长期积累的问题和矛盾根深蒂固，行业改革的动力不足，需要大力推动。

三、关于融合发展的模式

1、各城市的交通状况不同、发展阶段不同，融合发展的模式也不应统一，应根据各城市自身情况来定。

2、一些中小城市实际是巡游车已直接被网约车融合统一了，甚至就直接在网约车上外挂顶灯。但大城市、特大城市还是应坚持巡游+网约补充的方式。因为在城市里的人口密集、繁华区域、交通枢纽等区域，巡游服务的效率最高，应鼓励发展效率高的服务方式，偏远人稀区域以网约作为补充。但不论在大中小城市采用什么融合模式，在一个城市里管理制度应是统一的、公平的。

四、关于融合后的管理机制问题

大城市、特大城市实行政府指导价是合适的，而中小城市全都实行市场价也没有问题。

五、关于车辆规模问题

中小城市的车辆规模可以放开，但大城市、特大城市是需要对车辆规模进行管控，可以用车辆准入标准进行动态调节，但不应再走回过去巡游车数量管控的老路上。

六、关于政府、企业、市场的关系问题

1、交通管理部门不应该去管线上平台，而只需要管好线下实体承运人。线上服务按电商模式的应交由其他相关部门去管，这样管理链条是清晰的，也可以管到位，这也需要修改现有法规、改革管理体制。

2、对巡游车应进一步放松管制，加快推进改革，特别是对运价机制、运力配置方式进行改革。对网约车适当收紧，这样才能达到二者的平衡发展。租赁车企业和小的网约平台也呼吁政府要管他们，而不是放任他们，特别是要防止形成垄断。

3、政府的政策导向在大城市和特大城市里，还是要坚持优先发展大运量的公共交通，出租汽车是提供个性化服务的，可作为补充，应鼓励向中高端服务发展，这样在整个城市的综合交通体系中，各种交通出行方式才能实现平衡。

朱鸿国广东省道路运输事务中心城乡客运部部长

从目前及未来发展看，巡游车实现线上服务是必然趋势，是“十四”期间出租汽车行业改革发展的重点任务，必须下力气推动并解决制约巡游车线上服务的政策和难点问题。

一、推进巡游车线上服务

鉴于目前巡游车企业主体多、驾驶员分散等现状，建议由行业主管部门强力推进巡游车线上服务，最好选择一个或两个平台开展巡游车线上服务试点，刚开始可选择一批优秀驾驶员先行上线，然后逐步推广，达到集聚效应和品牌效应。

二、选择适宜的网约平台

平台最好选择社会上已经成熟、经营规范的网约平台，企业或政府自建成本高，后期更新和维护以及市场推广都存在一定劣势。对于上海而言，也可自建平台，要充分考虑投入成本和可持续发展等问题。

三、推进巡游车实行政府指导价

当前，巡游车运价实现政府定价，网约车是市场价。鉴于此，必须加快推进巡游车实行政府指导价，鼓励使用智能车载设备，线上约车、线上线下运价一致、付费方式多元。可通过制定行业协会团体标准的方式，解决了巡游车运价计费标准、车载智能终端等问题。

四、加强相关行业管理

发挥行业协会作用，制定驾驶员准入退出条件，严格管理，确保驾驶员权益得到保障，真正实现平台、巡游车企业、驾驶员共赢的格局。

林 裔上海大众出行信息技术股份有限公司总经理

一、明确上海巡游车和网约车差异化服务定位

上海这类以公共交通为主的城市，需要坚持出租汽车是公共交通补充，巡游车和网约车提供差异化服务的定位，同时修订出租汽车管理条例，将网约车纳入。目前巡游车和网约车数量倒挂的现象并不是真实客户选择的结果，而是平台业务导向的结果。网约是当下客户主要叫车选项，而车型多选是大多数客户的习惯，在这个场景中，因为巡游车对于平台没有收入模式，所以大多数平台在运力供应充足时候将更多订单给到网约车，导致了巡游车业务量不足，司机流向开网约车。

二、融合线上线下优势多方发挥作用

平台的技术优势和传统线下的管控优势要进行融合，相互赋能，在司机增收，管理增效，产品优化，和精准监管方面发挥作用。司机增收方面，举充电信息服务，提升运营效率例子，巡游车的模式为站点+网约；管理增效方面，大数据应用可以提升管理措施的精准性，线下公司化管控才能将管理落到实处，例如营运车辆的按时按质保养，记录留存；产品优化方面，大众出行通过车机的升级实现了百分百的人车相符；精准监管方面，上海执法总队运用大数据执法已经取得了明显成效，例如近期通过交警街面监控和市网约车监管平台的数据分析，发现某平台继续向记满12分的司机派单，进行了精准处罚，但说实在的，平台非法客运屡罚不止，说明执法震慑力不足，还需要执法手段上提升，例如可以区域性断网。

三、实行适宜的发展模式指导行业健康发展

上海的巡游车和网约车需要控制总量，实行出租汽车政府指导价，网约车最低限价。任何一个行业健康发展，必须行业供应主体有可持续的商业模式，就是平台、司机、线下公司都要有合理的盈利，目前几方都很困难，说明现有运行情况是有问题，不可持续的，其中主要问题就是总量和运价，运力过多导致大家吃不饱，通过补贴释放出来的需求又过度占用道路资源，在我进入这个行业时，出租汽车日均差次是35差，现在下降到了22差，车辆的使用效率是下降的。

顾大松东南大学交通法治与发展研究中心执行主任

基于出租汽车深化改革的需要，也是巡游车与网约车两种业态公平竞争的需要，巡网融合特别巡游车在符合一定条件下能够以网约方式（不仅是通过网络接单、调度，也是按照网约车方式实施市场定价）开展经营，是当前我国出租汽车发展进程重要问题，也是网约车企业与传统出租汽车企业融合发展的重要切入点。

近年来，试点推行巡网融合的城市主要有广东汕头、浙江义乌等地。曹操出行在汕头市率先推行“巡网融合”模式，即巡游车在空驶状态下，网约车平台可向其派发网约订单，司机接单后车辆顶灯显示“网约”状态，没有网约订单时，也可接受线下扬招，司机接单后，网约车平台上该车显示为“载客”状态，不向该车派发网约订单。2019年底，汕头已经落地实施400多台，首期计划为1000台。2020年7月10，曹操出行与海南东方市合作，将这一“巡网融合”模式推广。2019年年底，浙江省义乌取得网约车平台许可证的腾飞公司（巡游车企业）与高德打车合作，采取线上订单与至线下扬招结合的方式开展“巡网融合”试点，效果良好，已经推广至浙江舟山市。

在法理上，现行巡游车扫街营运方式（即“扬招”方式）与网约车的即时用车方式（如滴滴出行的“快车”）具有相似性，只不过后者系将线下巡游改变为“线上巡游”的方式，而巡游车经营权无偿有期限的改革，也拉平了巡游车汽车与网约车汽车之间的进入门槛，而信息化时代特别是导航系统的帮助使得两种业态驾驶员职业技能也处于趋同，因此“巡网融合”的改革具有法理基础，值得试点后不断推进。

不过，“巡网融合”试点过程中，也需要认真探索如下障碍的解决路径，才能为更大规模的推广提供稳妥方案，推动“巡网融合”改革的行稳致：如不同地域运营效率问题，巡游车接网约单是否需要网约车平台资质问题，巡游车接网约单价格如何基于市场供需关系上下浮动问题，甚至网约车平台如何公平对待其网约派单的网约车与巡游车的问题，等等。