舟山历史建筑保护管理办法前期研究

李 昊 徐姚娜

（舟山群岛新区新邑建筑规划设计有限公司 浙江省舟山市 316000）

舟山市在浙江省东北部的舟山群岛，是第一批公布的省级历史文化名城（1991年10月），也是至今为止全国唯一的海岛历史文化名城。各级文物保护单位、文物古迹、历史建筑等城市遗产，是舟山海洋文化的重要载体，是不可再生的城市文化资源，也是舟山可持续发展的重要基石。从2015年3月开始地方立法权扩至所有设区的市。

1 当前存在的主要问题

1.1 地方性管理法规空白，历史建筑认定标准缺失

舟山近年来虽然保护工作取得一些成效，但是随着保护范围的扩大与进程的深入，保护工作面临新的困难，特别是涉及保护图则制定、抢救保护、修缮利用等，在历史建筑保护管理上地方性法规还处于空白状态。

另外，舟山市历史建筑认定现多参照杭州、宁波等地标准来普查、评判及认定。但总体来说舟山建设历史偏短（明清两次海禁），建筑的丰富程度也无法跟杭州、宁波等相比。一方面舟山乡土建筑在规模、工艺、风貌、质量等方面都会逊于杭州、宁波等其它地区的乡土建筑；另一方面舟山独特的海岛环境，在建筑布局、材质、高度等方面体现出浓郁的海洋文化，这也是杭州、宁波等地标准所不能体现的。所以，总地来说盲目照抄杭州、宁波等地标准会造成舟山乡土建筑达不到历史建筑标准，而且许多能代表舟山海岛特性的建筑也可能会遗漏而不能评为真正的历史建筑。

1.2 保护管理工作机制不不健全，保护资金严重匮乏

市、县（区）历史建筑保护管理的行政机构设置缺失，没有法规或文件来规定历史建筑从普查、认定到公布后的日常监管维护到底由哪个部门来负责，缺乏专人专职的行政机构。历史建筑保护管理的行政机构设置缺失，导致其行政管理不规范、保护责权利不明、管理效率低下，影响了行政管理的权威性和历史建筑保护力度。资金匮乏是目前中国所有历史建筑保护都面临的世界难题，舟山的文保单位（点）的修缮和保护资金基本依靠政府的财政投入，而历史建筑只有前期普查认定的资金补助，下一步的修缮和保护资金缺口更大。

1.3 城市建设与保护管理之间存在矛盾

舟山新区的城市建设日新月异，经济迅猛发展，大规模的城市化进程、城中村改造和新农村建设，使大量未纳入保护名录的历史建筑面临前所未有的保护危机，粗放的建设方式将严重影响了城市空间形态，阻碍了历史风貌的延续。

1.4 保护措施单一，未能充分、合理利用

目前舟山保护文保单位（点）和历史建筑基本上是以静态保存为主，由政府部门单向管控，缺乏灵活性和可操作性较强的利用实施办法，保护的方式侧重规划技术、外在形态方面的要求，忽视保护工作内在矛盾解决方式的思考，导致很多历史建筑保护工作只是流于形式。目前我市的历史建筑资源中，对外开放的只占一小部分。绝大多数历史建筑目前是用于居住、办公、商业等，未能充分发挥历史建筑本身的公益属性。由于产权归属、使用功能、开放管理等原因历史建筑免费开放一直没有办法扩大化和常态化。

2 地方立法的必要性研究

2.1 贯彻落实党中央关于文化创新发展战略方针的迫切需要

历史建筑是推动中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展的重要载体。因此，本市应当抓紧起草和制定历史建筑保护等方面的地方性法规，以适应文化创新发展的需要，为社会主义文化大发展大繁荣提供有力法制保障。

2.2 完善舟山市保护机构，保证资金投入的现实需要

舟山历史建筑保护内容广泛，其分项繁多，涉及分管的政府管理部门众多，部门级别高低不一，因此需要立法完善舟山历史建筑保护机构，做好历史建筑保护的统筹工作，明确各部门职能以及法律责任。舟山历史建筑保护的道路漫长，需要多渠道的资金辅助。因此，必须通过地方立法，分清法律权责，奖罚制度，才能有效推进、引导、合理分配民间保护资金的投入。

2.3 加强舟山文化法制建设的客观需要

近年来国家和各省市都进一步加大了文物保护立法工作力度。但舟山历史建筑保护方面至今还没有制定相应的地方性法规，严重落后于其他省市，与新区先行先试的理念极不匹配。现行历史建筑保护法律法规都是沿用国家的法律法规或借用其它地市的规范，缺乏系统性、针对性和可操作性，存在执法依据不充分、部分违法行为无相应的法律责任追究等问题，已不能适应舟山经济社会发展的需要。如何提供法律支撑，有效保护舟山的文物古迹、历史文脉和风貌特色，提升城市的文化内涵，对于舟山来说显得尤为紧迫。

2.4 加快建设全国海洋文化示范区的内在需要

历史建筑的保护、开发和利用是构建舟山海洋文化名城、打造全国海洋文化示范区的的重要内容。历史建筑的保护和开发、利用之间是相辅相成、互为促进的关系。制定文物保护地方性法规，有效的保护，合理地开发、利用文物资源，是创建全国海洋文化示范区的必然要求。

3 制定地方性法规的建议

3.1 立法的定位和基本原则

根据舟山历史建筑资源等实际情况，《舟山市历史建筑管理办法》主要的定位是通过地方立法来规范和加强历史建筑的保护、利用和管理，重点在于将针对目前历史建筑保护过程中出现的各种问题，并制定相应的管理规定及对策。

确立立法的基本定位之后，舟山地方性历史建筑管理办法的制定还需要遵循以下两项基本原则：一是贯彻落实上位法，二是体现舟山地方立法特色，增强可操作性。《历史文化名城名镇名村保护条例》和《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》中，凡操作性不强、程序规定不具体的，要根据本市实际情况进行细化补充；本市在历史建筑保护工作实践中取得的成功经验，要通过法规予以固化；借鉴其他省市的有益做法，对体现舟山海岛文化特征的建、构筑物等，制定本市保护规范，并根据舟山海岛特征划定合理的保护范围和制定合适的保护措施。

3.2 立法的对策建议

3.2.1 建立健全保护管理体制

针对历史建筑与一般文物（列入三普名册的都属于一般文物）因身份重叠导致在管理上存在交叉，导致所有人和使用人在法律法规适用和审批程序不清晰，因此建议通过历史建筑保护立法，明确相关行政部门的职责，对存在重叠身份的历史建筑的保护做出明确规定，具体哪些保护工程的实施应当先报文物行政部门批准。

针对市、县（区）保护管理体制的现状，建议通过历史建筑保护立法，规定市和区、县人民政府建立健全保护管理机构，即建议市和区、县人民政府应当加强本行政区域内的历史建筑保护工作，建立健全保护管理机构，根据本行政区域内的历史建筑资源情况，配备一定数量的保护工作专职人员，正确处理经济建设、社会发展与历史建筑保护的关系，确保历史建筑安全的规定，加强和改善历史建筑保护管理工作力度，切实履行保护职责。

3.2.2 建立凸显舟山海岛特色的保护制度

针对舟山海岛列入“三普”的乡土建筑基数总体较少、艺术价值普遍不高的现实情况，建议适当降低列入历史建筑保护名录的要求，并重点增加能反映海岛居民传统生活方式和意识形态、凸显舟山海洋文化特质的建、构筑物等载体作为保护名录的合理补充。