关于我国公路与城市道路衔接体系的思考

叶 亮 王宇鹏

（深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司，广东 深圳 518057）

近年来，随着我国新型城镇化建设的加快推进，城市群协同发展和城乡一体化趋势愈加明显，城市人口、空间和规模不断扩大，城市建成区与外围郊区的结合地带已成为疏解中心城区功能、承接人口转移的重要区域。在城乡结合地带，过境交通、城市对外交通与城市内部交通相互交织，高速公路、普通国省干线公路在发挥公路对外联系功能的同时，越来越多地承担起城市交通功能。目前，我国公路与城市道路在技术标准、管理模式等多方面尚未实现顺畅对接，部分城市尤其是特大城市出入口处交通拥堵严重，交通安全问题日益突出，影响了公路和城市道路运行效率，引起了各级政府和社会公众的广泛关注。2016 年6 月，国家发展改革委、交通运输部等四部委联合发布了《关于加强干线公路与城市道路有效衔接的指导意见》（发改基础〔2016〕1290）[1]，明确要求“推动干线公路与城市道路融合发展，实现城市内外交通顺畅衔接”。

为使城市内外交通的衔接更加顺畅，提升区域路网运行效率，解决城市出入口交通拥堵问题，实现城市的绿色可持续发展，支撑都市圈、城市群的形成，需要研究公路与城市道路的衔接问题，系统梳理我国公路与城市道路的衔接体系，以缓解城市出入口和公路穿越城区段的交通拥堵。

一、公路与城市道路的差异分析

（一）规划编制

1.规划布局视角不同

公路网规划布局主要以城际交通需求为依据，解决城区之外城市（镇）各个节点之间的连通问题，规划布局的视角相对宏观，对路线临近城市路段的具体线位走向和路线方案考虑较少。城市道路规划主要以支撑引导城市空间发展为主要目标，主要关注城区内部道路布局，解决各个地块功能分区之间的交通联系，视角相对微观，对承担过境功能的公路重视不够。综合来看，公路规划布局和城市道路规划布局的目的不同、视角不同。

2.规划管理部门不同

公路规划按行政等级和管理权限由不同层级的政府组织编制和审查批复，例如国道规划由国务院交通主管部门——交通运输部会同国务院有关部门并商国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准；城市道路发展规划由县级以上城市人民政府组织自然资源、市政工程、公安交通等部门编制。

（二）技术标准

1.制定主体不同

我国《公路工程技术标准（JTG B01-2014）》等公路技术标准规范由交通运输部制定发布，《城市道路工程设计规范（CJJ7-2012）》（2016 年版）等城市道路的技术标准规范则由住房和城乡建设部制定发布。

2.服务对象不同

公路主要服务对象是机动车（不单独考虑非机动车和行人），技术指标、通行能力和服务水平主要考虑汽车流量、汽车荷载及动力特性等；城市道路的服务对象包括机动车、非机动车和行人，要求统筹考虑设置机动车、非机动车和行人的服务设施[2][3]。

3.分类标准不同

公路按照道路承担功能划分为3 类，城市道路按照道路在路网中的地位、功能、服务对象等划分为4 类。

公路按照其承担功能可以分干线公路、集散公路和连接公路。干线公路发挥运输动脉的作用，是路网的主骨架，是较长距离、连续的快速运输通道，连接了城市等交通需求旺盛的节点。集散公路发挥桥梁纽带的作用，联系干线公路与连接公路，承上启下、汇集或疏通运输需求，主要连接城镇等具备一定规模交通需求的节点。连接公路侧重于满足运输的可达性、广覆盖等基本服务要求，主要服务于乡村、居民点等运输需求较小节点所产生的短途交通或出入运输。按照作用、功能和预测交通量等不同，公路又可以分为五个技术等级，分别为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。

《城市道路工程设计规范（CJJ7-2012）》（2016 年版）中根据道路在路网中的地位、交通功能以及对沿线建筑物的服务功能等因素，将城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路4 类。其中，快速路设有中央分隔带，具有4 条以上机动车道，全部或部分采用立体交叉与出入控制，供车辆以较高速度行驶；主干路为连接城市各分区的干路，以交通功能为主；次干路承担主干路与各分区间的交通集散，兼有服务功能；支路为次干路与小区道路的链接线，以服务功能为主。

4.具体技术标准不同

《公路工程技术标准（JTG B01-2014）》和《城市道路工程设计规范（CJJ7-2012）》（2016 年版）分别对公路和城市道路的设计指标取值进行了规定，在设计速度、横断面等主要设计指标取值的规定上，存在差异。

（三）管理养护

1.主体不同

我国公路的管理主体是交通运输部，地方交通管理部门负责本行政区域内的公路建设养护管理工作。2008 年国务院提出城市道路管理体制交由城市人民政府，城市道路管理主体由各地城市人民政府确定，一般为市政建设管理部门，负责本行政区域内的道路建设和养护管理工作。

2.资金来源不同

公路建设资金来源于国家和地方公共财政投资、专用单位投资、中外合资、社会集资、贷款和车辆购置税；养护资金来源于成品油消费税。城市道路的建设和养护资金来源于城市建设维护税、市政公用设施配套费，可采用集资、国内外贷款、国有土地有偿使用收入、发行债券等方法拓宽资金渠道。

二、公路与城市道路衔接新需求

在建设社会主义现代化强国的大背景下，推进新型城镇化，加快“交通强国”建设，城镇化地区交通快速发展，道路沿线土地开发不断增强，公路与城市道路功能叠加问题更加突出，公路（城市道路）不再是传统意义上的单一功能的交通设施，功能上不仅包括传统的中长途运输，还包括大量的城市通勤交通、商业、娱乐、旅游交通等；从交通方式来看，不仅包括货运交通、小汽车交通，还包括公共交通、慢行交通（非机动车交通、步行交通）等。城区与郊区结合地带的交通需求特征主要体现在3 个方面：一是交通量的快速增长。随着新型城镇化的推进，城乡、城镇之间的交往联系越来越紧密，交通出行不断增加，加剧了城乡、城镇间公路交通增长，尤其是客运交通量的快速增长；二是交通功能的新变化。城镇化地区的公路越来越多承担了城市道路的功能，随着城镇化的推进，原来位于城区外的公路逐步演变成具有城市道路功能的道路。中小城市由于道路两侧具有极大地开发价值，且这类空间资源短缺，大量居住、商业和生产企业向公路两侧集聚，机动车出入、行人过街、自行车穿行、公交车停靠、机动车停车等功能叠加，降低了公路车速和通行能力，不利于通行效率和行车安全。大城市近郊地区往往成为承接中心城区人口、产业外迁的外围功能组团，通勤、商住等城市交通出行功能上升到主导地位；三是对安全和品质出行的要求。随着“交通强国”建设的加快推进，人民群众对出行安全和出行品质有了更高的要求，交通基础设施建设不仅要满足通达的要求，还需满足高效、安全、便捷的需求。公路与城市道路衔接段是进出城区的重要衔接段，更应注重提供安全、顺畅、一致、协调的出行服务。

三、公路与城市道路衔接体系建立

公路与城市道路衔接不单需要解决技术层面的问题，更需要从前期规划到后期运管管理进行全过程的衔接协调，建立公路与城市道路衔接标准体系。需要从规划编制衔接、技术标准衔接、管理协同3 个方面考虑构建完善的公路与城市道路衔接标准体系，指导公路与城市道路衔接段的规划、设计、建设和运营管理。

（一）规划编制

1.完善规划编制程序

在公路网规划编制的过程中，应设置专门章节讨论与城市道路衔接的内容，充分与城市道路主管部门沟通对接，同时要求涉及城市区域的公路网规划出台前征求城市道路主管部门的意见。同样，在城市道路网规划编制过程中，也应征求公路规划管理部门的意见。在有条件的城市和地区，鼓励将公路与城市道路统一规划。

2.增加整合规划或衔接段专项规划

围绕促进公路和城市道路布局衔接这一目的，根据城市总体规划、城市综合交通规划和国家、省级公路网规划，结合城市交通特性和需求，科学编制公路与城市道路整合规划或衔接段专项规划。明确不同路线的功能定位、线位走向、建设标准及衔接方式，促进形成公路与城市道路能力配备、布局均衡的道路网体系。具体规划应包括:一是梳理公路与城市道路的线位关系。城市政府有关部门编制的城市道路网规划和交通运输部门编制的公路网存在交叉现象，部分城市道路延伸至城市建成区以外、部分公路进入城市规划区以内，空间上存在线位分离、线位重合、线位伴行、线位交叉等多种现象，需要全面梳理并研究公路与城市道路的线位关系；二是论证公路的城市过境方案和与城市道路的衔接方式。根据城市规模、空间形态、交通特性，合理选择公路过境和衔接方式[4]。大城市可规划建设主城区外围高等级公路和城市组团间的快速通道，实现快慢分离。中小城市可结合具体情况有序建设绕城公路，解决穿越城区、街道化严重的公路拥堵问题；三是明确公路与城市道路衔接段布局。各地方政府可通过编制公路与城市道路衔接段布局规划，明确公路与城市道路衔接段位置，以便指导衔接段设计建设标准的选取；四是注重研究公路与城市道路能力匹配问题。公路与城市道路在能力上要匹配，为此，要考虑几条城市道路对接一条公路，确保城市道路的通行能力大于等于公路通行能力；五是提出缓解城市出入口拥堵节点的整治措施。针对因公路与城市道路衔接不畅导致出入口拥堵的节点，在详细调查、分析原因并找出解决办法的基础上，提出改造方案或整治措施，缓解城市出入口拥堵。

3.统筹编制衔接段近期实施方案

结合城市交通特性和需求，参考国土空间规划和国家、省级公路网规划，编制近期实施方案，明确建设重点和时序。对实施方案中确定的项目做好用地预留，统筹纳入国土空间规划中的交通专项和干线公路建设规划。

（二）技术标准

《关于加强干线公路与城市道路有效衔接的指导意见》中明确提出修订完善干线公路临近城市主城区路段工程建设技术规范，根据服务功能和安全等要求，合理确定路段设计速度、净空高度、横断面布置、车道宽度、桥梁荷载、照明绿化等标准指标。

考虑到我国公路和城市道路分属不同部门管理的实际情况，本研究不建议另行单独设置公路与城市道路衔接段新的技术标准，而是针对公路与城市道路衔接段的特点，综合考虑其服务对象、交通流量流向、城市结合部的周边设施布设等情况，就如何合理选用技术标准、灵活运用技术指标等提出思路和建议[5][6]。

技术标准选择的原则应包括：一是安全第一。以保障车辆和行人通行安全为第一要务，在技术标准选取时，首先应保障通行安全；二是灵活设计。根据道路实际情况，在现行公路和城市道路设计标准和规范基础上，针对具体情况，允许在两个标准规范中选取适合衔接段的指标取值，贯彻合理选择技术标准，灵活运用技术指标的理念；三是能力匹配。公路与城市道路衔接段设计的关键在于通行能力的匹配，应合理选择衔接段设计标准和衔接形式，确保公路与城市道路的能力匹配，避免形成交通瓶颈；四是过渡顺畅。衔接段承担着由公路向城市道路过渡的作用，应注重设计指标的顺畅过渡，避免突变。

（三）管理协同

完善部门之间的协调机制，推进公路和城市道路的协同管理，制定统一的管理制度、服务标准，由公路和城市道路主管部门共同组织人员或成立专门机构对公路和城市道路的运营管理进行监督。一是建立统一的养护质量动态监测和评定标准，根据路况水平，合理安排城市区域公路与城市道路日常养护、小修保养和大中修，实现公路与城市道路的无缝衔接、一体运营；二是由公路和城市道路部门共同成立负责道路运行监控和信息发布等智慧交通服务的部门或机构，实现智慧交通设施的统一布设和数据的共享互联；三是统一公路和城市道路路政管理标准、规范或规定，成立联合执法队伍，共同负责城市区域公路和城市道路路政执法管理。

四、保障公路与城市道路顺畅衔接的政策建议

（一）规划方面

修编公路网和城市道路网规划编制办法，将公路与城市道路衔接段作为路网规划编制的重要内容。建议各地方政府及时组织编制公路与城市道路衔接段专项规划，实现公路与城市道路有效衔接，提高规划编制的科学性。

（二）技术标准方面

出台公路与城市道路衔接路段工程技术标准选用的指导意见，明确衔接段各项技术标准和技术指标的选用原则和导向，为公路与城市道路衔接路段设计建设提供依据。

（三）管理方面

一是研究制定公路与城市道路衔接路段管理办法，科学划分公路与城市道路建设与养护的管理职责和支出责任。研究制定城镇化地区公路与城市道路产权置换、转移办法，需要由交通部门将相关路段移交市政道路部门的路段，要建立相应的评价体系，根据所处区位、技术等级和路面状况等，建立资产价值评定体系，规范相关产权置换、转让程序；二是研究制定城镇化地区公路养护管理办法，按照城乡结合地带公路与城市道路的功能定位，按照国家事权划分改革的要求，科学划分公路与城市道路的养护管理职责和支出责任；三是加强公路和道路的协同管理，完善地方相关部门之间协调机制，实现公路与城市道路的顺畅衔接、一体化管理。地方交通运输和城市建设部门应在项目设计和建设阶段加强协调和管理。实现公路衔接段与相邻城市道路、联络线和立交桥的统筹建设。

五、结语

公路与城市道路的顺畅衔接涉及到管理体制、规划协调、养护管理、信息共享等多个方面。本文从建立公路与城市道路衔接体系入手，就管理体制、规划编制、技术标准选取、养护管理协同等方面进行全方位的研究探讨，提出了建立我国公路与城市道路衔接体系的建议和体系的主要内容。下一步还需要对体系中涉及的各个层次逐一进行深入研究，为推进公路与城市道路顺畅衔接提供研究支撑。