论我国传染病防治法制建构

胡伟力

纵观我国漫长的传染病防治法制史，尤其是新中国成立以来的传染病防治法制史，在传染病防治法制建设领域，我国具有鲜明的特色和优势。通过系统回顾新中国成立以来的传染病防治法制建构历程，能够更为清醒地认识我国传染病防治法制建设的巨大成效及其不足，为进一步完善我国传染病防治法律体系，提升我国传染病防控能力现代化水平提供经验及启示。

1 新中国传染病防治法制建设历程

1.1 新中国成立初期传染病防治法制建设(1949年～1965年)

新中国成立初期，关于卫生工作的一个重难点即疫病丛生、缺医少药。当时对人民群众生命健康安全威胁最大的主要疾病是各类急慢性传染病、地方病和寄生虫病。以鼠疫为例，1950年5月15日～11月5日，东北地区暴发鼠疫，流行75天，流行范围至吉林、内蒙古、黑龙江、松江、热河、辽西等省(自治区)，发病357人，死亡达176人，死亡率高达49.3%[1]。

在当时经济十分落后，缺医少药情况严重的历史背景下，党和政府以对人民高度负责的态度，下大力气解决传染病肆虐的情况。早在1951年，毛泽东主席就对传染病防治与医疗工作做出过指示，他指出，卫生防疫等医疗工作与人民生活息息相关，必须将其看作重大政治任务，努力完成。此阶段关于常见传染病的调查研究工作主要委托中华医学会进行。并且，对传染病防治工作给予了持续不断的关注，指出传染病防治不是孤立的卫生工作，应将其与当时的经济社会宏观趋势紧密结合[2]。毛泽东主席对当时全国防治血吸虫病进展情况、“除四害、讲卫生”运动发展情况、反细菌战实施情况、华北地区传染病防治情况等均作出过重要批示。周恩来、董必武等其他党和国家领导人也高度重视传染病防治工作，董必武还直接领导察蒙地区的鼠疫防治工作。

这一时期我国国民经济逐步恢复，但国家整体财力、物力仍然非常困难，党中央和人民政府把保障人民健康放在突出地位，尤其注重传染病防治工作，为此发布了一系列卫生行政法规，逐步建立了公费医疗制度和劳保医疗制度、医疗机构管理制度、医务人员管理制度。在医疗法律制度基本建成之后，国家加快了公共卫生尤其是传染病防治领域的法律制度建设。1957年第一届全国人大常委会制定了新中国成立以来的第一部卫生法律《国境卫生检疫条例》。20世纪50年代后期，因受“法律虚无主义”影响，发展势头良好的卫生立法脚步开始放缓，但仍出台了一些比较重要的行政法规。

1.2 传染病防治法制建设的恢复与发展(1966年～1988年)

在这一时期，许多相关法规与条例均因为被视为“管、卡、压”的条条框框而被弃用。我国初步建立起来的传染病防治法律规范体系遭到严重破坏，已经形成的传染病防治法制框架被打破。新中国成立以来发展势头良好的传染病防治法制建设遭遇到重大阻碍，我国传染病防治法制体系建设亟需恢复、重建和继续发展。

随着十一届三中全会的胜利召开，我国开始进入改革开放的新征程。各项传染病防治工作开始逐渐恢复，相关的传染病防治法律、法规与标准也逐步发展起来。从1978年的《急性传染病管理条例》开始，越来越多、越来越细的传染病防治法律、法规陆续出台。

改革开放以来，党中央将工作重点转移到建设社会主义现代化事业中来，传染病防治事业也随之进入了新的历史发展阶段。在传染病防治法制建设方面，1977年底，原卫生部召开会议研讨修订、补充、完善之前的《传染病管理办法》。1978年，原卫生部组织召开座谈会，为加强各地传染病防治机构建设、积极开展传染病防治研究工作等方面进行了部署，以期快速恢复传染病防治事业，着力提高人民群众的健康水平，为社会主义现代化事业提供优质劳动力。我国进入改革开放的新历史阶段后，传染病防治法制建设也与社会主义现代化建设一起进入了新的发展阶段[3]。从1978年开始，我国传染病防治法制建设进入了恢复重建、快速发展的历史阶段。

1.3 首部《传染病防治法》的诞生及实施(1989年～2003年)

相比新中国成立初期而言，20世纪80年代导致我国人口死亡的因素发生了巨大变化。急性传染病致死因素由原来的第二、三位下降到第七、八位，甚至十位以后。根据原卫生部的统计显示，1985年我国传染病发病人数总计9 035 567人，死亡人数20 732人[4]，传染病致死率不足0.23%。 但是，我国仍然遭受传染病疫情的危害，某些已经灭绝的传染病也死灰复燃。传染病特别是急性传染病仍极大地危害着我国人民群众的身体健康，每年有相当一部分民众受到各种传染病的侵害。在改革开放新的历史时期，随着我国与世界各国交往的逐渐扩大、深入，传染病的输入机会也逐渐上升，因此我国的传染病防治法制建设工作必须进一步提速、加强。

这一时期，多年贯彻执行《传染病管理办法》《急性传染病管理条例》的实践经验，为传染病防治立法奠定了坚实基础。1985年10月，在原卫生部的领导下，我国组建了《传染防治法》起草小组。1988年12月13日，在李鹏总理的主持下，国务院召开第二十九次常务会议，讨论并原则通过了《传染病防治法》草案。1989年2月22日，第七届全国人大常委会第六次会议审议通过了《传染病防治法》。同日，原国家主席杨尚昆签发第15号主席令，公布《传染病防治法》，1989年9月1日起施行。新中国成立以来第一部《传染病防治法》问世，标志着我国传染病防治事业进入全新阶段，深刻地影响着此后的传染病防治工作。

1.4 传染病防治法制体系的充实与完善(2004年至今)

鉴于2003年抗击“非典”疫情过程中法律制度不完善导致的一系列问题，2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议对1989年《传染病防治法》进行了修订，修订后的《传染病防治法》于2004年12月1日起施行[5]。修订后的《传染病防治法》重点解决了抗击“非典”过程中暴露出来的法律缺陷，对于传染病防治工作具有较强的针对性，体现出一些特色和亮点，构建起了传染病预防制度，报告、通报和公布制度，监督制度，控制及救助制度，财政支持制度等五类法律保障制度，是我国传染病防治法制建设的重大进步。自此，我国传染病防治法制建设进入充实与完善阶段。2013年6月29日，第十二届全国人大常委会第三次会议通过对《传染病防治法》的修改，但修改内容较少。因此，2004年修订的《传染病防治法》成为了我国传染病防治法制体系的基础。

修订后的《传染病防治法》将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展总体规划，显著提高了传染病防治工作在国民经济建设中的重要地位。全国人民代表大会对传染病防治法制建设的监督指导力度加强，各部门、各地区坚持“以人为本、预防为主、防治结合”的传染病预防控制指导原则，认真贯彻落实《传染病防治法》，不断健全传染病防治体系，提升工作能力，强化保障措施，完善工作机制，新的传染病防治法制体系建立起来，我国传染病防治事业形成了由政府主导、各相关部门紧密协同合作、全社会积极主动参与的新局面，传染病防治事业有了新的发展。

2 我国传染病防治法制建设的成效

自2003年我国“非典”疫情暴发以来，党中央和人民政府更加重视传染病防治工作，全社会对传染病的认识也不断深化，我国传染病防治工作进入了发展速度最快的一个时期：传染病防治法制建设发展最快、整体防治控制能力提升最快、经费投入力度最大、体系建设最完善。全国人大常委会于2004年对《传染病防治法》进行修订后，国务院依据此法，陆续颁布了一系列配套行政法规。国务院还对结核病、艾滋病等危害广泛的传染病制定了专项行动计划或规划。2013年6月29日，第十二届全国人大常委会第三次会议再次对《传染病防治法》进行了修改，优化了传染病预防控制工作资源配置，完善了传染病预防控制措施，调整了法定传染病病种。各省、自治区、直辖市在认真贯彻《传染病防治法》的基础上，陆续公布了多部地方性法规和政府规章制度。其他相关部委也加快制定相关传染病防治规章制度、相关病种诊断标准等。这一系列法律法规、规章制度，从法律制度层面保障了我国传染病防治事业的快速发展，我国传染病防治工作取得了积极成效。

2004年以来，我国成功控制了包括甲型H1N1流感、高致病性禽流感在内的各类新发传染病疫情；我国重大传染病得以有效控制，血吸虫病疫情降至历史最低水平；肺结核患病率和死亡率下降明显；艾滋病疫情总体处于低流行水平。在汶川地震、玉树地震等重大自然灾害发生后，采取了有效的防疫措施，实现了大灾之后无大疫的目标。2007年在全球率先消灭丝虫病，2012年我国成功消灭了新生儿破伤风，继续保持了无脊髓灰质炎疫情。甲类、乙类法定传染病报告发病率和死亡率分别低于272/10万和1.25/10万[6]。2013年上半年，我国暴发了新的传染病疫情——人感染H7N9禽流感，在应对这一新发传染病的过程中，传染病防治法律保障体系的功用得以充分发挥，传染病疫情很快得到有效控制，我国传染病防治法制体系通过了实践的检验。2015年，广东省在应对我国第一例输入性中东呼吸综合征过程中，严格履行《传染病防治法》，措施得力，反应迅速，疫情得以快速控制，社会反响良好。近年来，我国传染病暴发流行情况整体上有所下降，艾滋病、结核病发病率稳步下降，儿童乙肝病毒防控成效突出。国家免疫规划疫苗接种率稳定保持在90%以上的高水平。绝大多数传染病的发病率降至历史最低水平[7]。我国传染病防治法制建设带来的巨大成效进一步凸显。

3 我国传染病防治法制建设的不足

随着健康中国战略的加快推进，公共卫生职能得以进一步拓展，对传染病防控治理体系和治理能力提出了全新要求。我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系、传染病防治法律保障体系等方面仍然存在明显短板。具体来看，我国传染病防治法律保障体系仍存在以下不足。

第一，配套法律法规不健全，造成法律实施执行不到位。在我国整个卫生法规体系中，《传染病防治法》与其他法律(如《食品卫生法》)相比，显得缺乏全面性与系统性，亟需充实与完善。《传染病防治法》缺乏具体的实施细则与监督执法程序等相关配套的法规条例，也缺少专用的监督文书。在传染病防治的实际工作中只能按照《传染病防治法实施办法》，借用卫生监督文书进行执法监督工作。传染病防治是一项综合的系统工程，当前我国传染病防治相关领域的立法不够完善，《传染病防治法》与其他相关法律法规协同性不强，野生动物保护、生物安全等领域立法滞后。

第二，对《传染病防治法》的重视程度不够、宣传不力，导致贯彻不力。《传染病防治法》的贯彻与实施是极为重要的，关系到传染病防治工作的有效开展。部分地方政府将经济效益作为工作中的重心，未能充分认识传染病防治工作的重要性，对传染病防治工作重视不够，未能及时制定符合地方实际的传染病防治法律法规，《传染病防治法》宣传力度不够，导致在防控重大疫情时治理能力有限，传染病防治工作进展不顺利，某些传染病发病率回升等严重后果。

第三，行政执法效率有待提高，传染病防治管理机制不够完善。《传染病防治法》的贯彻实施有赖于传染病防治管理机制的健全，因为该法所规定的内容大都隶属卫生系统。医疗卫生单位不仅需要治疗传染病患者，还需要登记和上报疫情，如因为各种原因造成了交叉感染或者因为漏报、迟报导致了疫情流行等严重后果，还必须承担相应的法律后果。由于医疗卫生单位的上级机关也是《传染病防治法》的执法机关，导致外部监管机制缺失。总体来看，我国传染病防治法制体系的调控机制属于行政主导型，传染病防治管理机制不够完善，社会力量的参与度和能动性有待进一步提高。

第四，传染病防治保障体系不健全，缺乏优质持续的“人、财、物”支撑。目前，我国的传染病监督管理队伍从数量与质量上看，都无法满足各项监督管理的需要。长期以来，卫生行政部门没有建设一支固定的专职监督队伍，同时也没有委托其他组织行使职能，因此行政执法机关力量薄弱，行政执法效率不高。再加上部分监督管理人员专业知识不足、执法水平不高，完成监督管理指导任务存在困难。同时，传染病防治属于社会福利性事业，因此需要大量的经费投入以保障人员工资、办公经费、仪器设备等方面。然而，国家财政对传染病防治事业投入偏少，传染病防治经费逐渐降低，全额补助逐渐变成差额补助甚至不补助，导致传染病防治机构留不住人才、无力购置新型设备，软件、硬件都不够硬的局面。

我国传染病防治法律保障体系之所以存在上述不足，从根本原因来看，是与我国经济社会发展的历史进程分不开的。随着我国改革开放的深入推进，经济建设成为全社会关注的焦点，市场化改革节奏加快，传染病防治体系也面临新的转型。人们更多地看到了经济发展带来的巨大成就，过于注重经济效益、“重治疗、轻预防”的思想在一定范围内占据上风，对于传染病防治法制建设的重要性认识不足。随着价值观的偏离和指导思想的偏差，传染病防治法律体系的实用价值势必大打折扣，传染病防治法制建设领域的一些深层次问题日益凸显。

4 我国传染病防治法制建设的启示

4.1 始终坚持以人民为中心的价值取向

我国传染病防治法制建设历程揭示了这一现象：人民健康水平改善较快的历史时期，健康政策基本都坚持了以人民健康为目标，以人民为中心，健康政策地位较高。作为全面依法治国、建设健康中国战略的重要组成部分，应加强传染病防治法制建设，提高传染病防治立法水平，不断提升城乡居民的健康水平，有效预防和控制传染病的暴发和流行，防止“因疫致贫、因疫返贫”的发生。当前我国加快建设健康中国，就是要不断提高广大人民群众的健康水平，提高国民的基本身体素质，改善公共卫生服务能力，预防和控制突发公共卫生事件，有效预防传染病暴发流行。

4.2 必须坚持“预防为主”的工作方针

长期以来，“预防为主”一直是我国卫生工作的总方针。预防，是控制传染病的最优手段，“预防为主”是新中国成立初期确定的卫生工作方针，为适应当时卫生工作的实际需要，我国开展了第一次卫生革命，主要防治对象为急性传染病、寄生虫病和地方病。第一次卫生革命是“预防为主”卫生工作方针在传染病防治工作中的成功典范，我国在经济条件非常艰苦的情况下取得了举世公认的伟大成就，先于世界卫生组织16年宣布消灭天花。随着我国社会主义现代化建设加快发展，尤其是改革开放以来，我国经济社会发展水平和人民健康水平有了极大提高，传统的疾病谱、死亡谱发生了重大改变，我国及时对卫生体制进行了改革，适时制定了新的卫生方针，增加了一些适应时代需求的内容，但“预防为主”基本原则仍然坚持了下来。新中国成立至今，“预防为主”一直是我国卫生与健康工作的基本原则，不仅是对卫生与健康工作宝贵经验的总结与继承，也体现了当前世界医疗卫生事业的发展趋势。

4.3 坚持集中统一领导、依法防疫的基本原则

在新中国成立初期，以毛泽东主席为核心的第一代领导集体就已经清醒地认识到传染病的严重危害及其与其他社会因素的关系。毛泽东、周恩来、董必武等党和国家的奠基人、领导者多次亲自批示传染病防治工作，甚至直接指挥和领导传染病防治工作，为新中国成立初期我国传染病防治事业快速发展做出了巨大贡献。重视传染病防治工作这一传统在历届领导集体中得到了保持和发扬。2016年10月25日，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，提出要将健康融入一切政策之中。传染病防治工作的重要性提高到了前所未有的高度。在加强党中央集中统一领导的同时，党中央和人民政府一直高度重视依法防疫，改革开放以来，传染病防治领域的法制建设步伐进一步加快，基本形成了与我国传染病防治事业相适应的法制体系。除《传染病防治法》《国境卫生检疫法》等法律外，还有一系列针对具体病种的规章制度，如《艾滋病监督管理的若干规定》等。此外，国家卫生行政主管部门、地方人大和地方政府也根据当时当地传染病防治事业的具体情况，制定了大量关于预防和控制传染病的法律法规。

5 完善我国传染病防治法律保障体系的具体举措

5.1 创新法律调控模式

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视传染病防控工作，将突发急性传染病防治上升到国家安全战略高度，不断建立健全传染病防治法律保障体系，但在立法过程中仍然主要使用行政主导型思维和手段，因此我国传染病防治法律保障体系具有浓厚的行政色彩，主要依靠国家权力机关进行调控。传染病防治工作是一项庞大的社会系统工程，需要社会力量的广泛参与，以政府公权力为主导的传染病防治法律保障体系存在法律调控机制单一，社会组织、市场机制、个人权益等方面主观能动性受限的短板[8]。在我国应对重大传染病疫情的实践中，举全国之力，依靠广大人民群众，充分调动各方面力量，动员全社会参与，最终都取得了决定性胜利。这一现实启示我们，完善传染病防治法律保障体系，必须不断创新法律调控模式，充分调动社会、市场、个体积极性，从法律层面改变单纯依靠政府公权力的传染病防控机制。我国传染病防治法制建设应更加重视非政府组织的广泛参与，不仅要与国家机器的高效运行紧密结合，更要与社会化网络紧密结合、与优化资源调配机制相结合。

5.2 统筹考虑与传染病防治有关的配套立法建设

随着医学模式的转变、医学技术的快速发展，“大健康”、“大公共卫生”的概念逐渐形成，成为当前全球医疗卫生工作的基本共识。传染病防治工作是最为重要的公共卫生职能，其涉及范围非常广泛。一方面，诱发突发重大传染病疫情的因素极多，可能来自生产生活各个领域；另一方面，一旦暴发突发重大传染病疫情，生产生活各个领域都将受到严重影响，给经济社会发展和群众生命健康安全带来巨大威胁。因此，完善传染病防治法律保障体系，必须统筹考虑与传染病防治工作相关的其他领域的立法修法工作，完善配套法律法规，如环境保护、动物检验检疫、生物安全等领域相关法律法规的修订完善。从更为广泛的视野来看，医疗卫生、教育宣传、食药品监管、工农业生产、交通运输等领域都与传染病防治有较为紧密的联系。因此，加快完善与《传染病防治法》相关的配套法律法规，确保《传染病防治法》与相关法律法规的协调统一是完善我国传染病防治法律保障体系的关键[9]。完善我国传染病防治法律保障体系，必须加强和完善传染病防治领域相关法律法规建设，加快制定和修订生物安全法、动物免疫法、野生动物保护法等配套法律法规。

5.3 加强地方传染病防治立法

我国历史悠久、幅员辽阔、国情复杂，不同地区的自然环境、经济社会发展水平、风俗习惯、文化传统、医疗卫生条件都存在较大差异。我国传染病防治法律保障体系必须要更具针对性和实效性，才能更好地适应我国传染病防治工作实际，切实提高重大疫情防控能力。由全国人大常委会颁布的《传染病防治法》是对全国范围内传染病防治工作的纲领性、整体性、原则性的法律规范，因其全局性的立法思路，对于具体地区而言，可能存在过于宏观、不适应地方实际的问题，法律实施就可能缺乏针对性和实效性。在历次应对重大疫情的过程中，部分地方政府暴露出依法防疫能力缺乏的问题，反映出我国传染病防治法律保障体系存在地方立法执法水平不足的短板。传染病防治法律保障体系不仅是国家层面出台的一系列相关法律法规，更需要各地政府或卫生行政部门基于本地实际情况，出台相关配套的《传染病防治法》实施细则或其他法规条例，并且制定各类相关监督文书，以推动《传染病防治法》的贯彻实施，确保传染病防治工作的法治化管理，赋予传染病监督执法的科学性与规范性，完善我国传染病防治法律保障体系，切实提高法律实施的针对性和实效性。

5.4 重视传染病防治立法中的技术性因素

加快完善我国传染病防治法律保障体系事关经济社会发展、人民群众健康和国家生物安全，除了上述三点举措外，在立法过程中应更加重视医学、生物学等学科发展，立法工作应更加体现学科发展趋势，实现前瞻性立法。随着医学模式、疾病谱的转变，医学、生物学的快速发展，生物威胁已经成为人类文明最为重大的威胁之一。随着全球化的加快发展，传染病防治领域无论是学术研究还是工作实践，均出现了全新变化，从重大传染病疫情发生发展趋势来看，疫情防控工作早已由关注于“治疗疾病”的单一模式，扩展至关注人的生理、心理、社会等多维度模式；以“治疗为主”的静态防控模式也转变为以“预防为主”、“关口前移”、“防治结合”的动态调控模式；同时，突发新型传染病暴发风险加剧，与传统传染病的交叉、变异，给传染病防治工作带来了全新的挑战[10]。因此，传染病防治立法要充分重视技术性因素，深刻认识生物安全在国家安全体系中的重要地位，系统研究传染病学和生物技术发展前沿对传染病防治立法的影响，推动国家生物安全立法，才能构建起更为完善的传染病防治法律保障体系。