农村生活污水治理项目管理问题的思考

瞿洪海（江苏中源工程管理股份有限公司， 江苏 南京211500）

0 引 言

农村生活污水治理是贯彻习近平总书记“人与自然和谐共生”新发展理念，落实生态优先、绿色发展战略，实现乡村振兴的一项基础性、先导性、长期性工作。在全面实现小康社会和推进城乡发展一体化的过程中，农村的人居环境改善的需求尤为突出，居民期盼有更好的基础设施、更舒适的居住环境和更优美的生态环境。然而，这种高品质生活需求与环境基础设施建设之间存在较大的落差，主要原因是农村生活污水治理面临政府资金投入有限、项目建设和运维管理困难等诸多难题。经多年项目建设实践表明，政府与社会资本结合与互补的建设项目管理PPP模式是化解当前这一主要矛盾的重要途径。

1 农村生活污水治理的现状及趋势

农村生活污水具有来源分散、流量小、水质及水量波动较大、收集困难、直排及雨污混排现象普遍等特点。农村的地形地势较为复杂，房屋建设不规范，没有经过专业的规划，房屋与房屋间的距离随意性较大，高度与宽窄无序，管网施工较容易引起农村房屋的地基安全；对农村环境整治教育宣传工作不力，居民环保意识薄弱，对生活污水的危害性不重视；由于农村居民长期的生活习惯，污水任意的乱倒乱排，意识不到生活污水造成的环境污染，导致在农村污水管网的建设过程中配合度低。另一方面，农村污水处理设施规模小，管理运营成本普遍高于市政污水处理，财政包袱重，直接导致已建好的污水处理设施运行效率低，普遍出现污水处理设施闲置，甚至造成二次污染，产生负面影响。

政府通过与社会资本合作项目管理的 PPP 模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，促进政府职能转变、财税体制改革和提升国家治理能力的体制机制变革。但是，我国农村社会环境特殊，在农村生活污水治理中推行 PPP 模式还缺少保障条件，面临巨大挑战。应当发挥其组织者和促进者的引领作用，积极探索和创新适于 PPP 模式运作的体制机制；把发展规划、市场监管、公共服务职能等与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，以减少对建设项目运作的过度参与，提高公共服务的效率与质量。在PPP项目运作过程中，政府应该适度简政放权、平等参与、公开透明、弘扬契约文化、体现服务与监管的理念。

2 农村生活污水治理的存在问题及困难

由于国内农村生活污水治理的 PPP 模式还没有成功经验可借鉴，尚处于探索阶段。作者通过参与政府农村生活污水治理工程项目督查工作，发现 PPP 模式运作在项目管理方面主要存在以下问题与困难。

2.1 立项流程繁杂

农村生活污水治理的 PPP 模式属于长周期合同项目，存在风险识别难、风险评估难、风险分担难、实现盈利难等问题。这些问题的解决不仅需要政府部门的全力支持和法律法规的保障，还需要专业化机构和人才的支撑，而目前还不具备解决这些问题的条件。立项流程因地而异，难以形成定式，导致 PPP 项目立项必须面对复杂而长时间的许可和审批过程，EPC 模式的立项过程也存在同样问题。在这个过程中涉及到不同层级的多个政府部门，需要与多个政府部门人员交涉、磋商与谈判。由于政府各部门对项目审批的要求不同，契约精神和法律精神薄弱，投资者要获得 PPP 项目的审批将耗费大量的时间和精力，不能实现理想化的高效运作。过程中出现工程项目前期手续办理繁杂、走程序时间长的现象，导致规划和设计滞后于建设，存在先建设后规划、边建设边规划情况；甚至出现先进场施工，后办理相关审批手续，没有经过严格的施工设计，直接施工建设的情况，很大程度上影响了工程质量和使用效果。

2.2 管理协调难

政府在农村生活污水治理建设过程中具有绝对的控制权力，在做复杂项目任务规划时，应该进行工程立项的充分准备和为项目实施提供必要条件，而不是简单地指令化，过分强调执行力，过分强调工程建设进度和时间节点。根据近期的工程建设效果分析，政府部门缺少对 PPP项目运作的复杂情况把握和严格科学论证，缺少项目实施的充分条件和必要条件的准备，特别是财政方面，不能够量力而行，有些脱离实际。这导致农村生活污水治理工程管理的总体筹划欠合理，财政难以支撑，政出多门，内部分工不清晰，岗位职责不明确，考核标准难执行，内部矛盾难协调。另一方面，权力过于集中，监管力度把握不准，位于工程建设前沿的基层政府部门没有被赋予应有的管控权力，负有工程建设实施管控责任的基层干部普遍有情绪或管理不力现象。督查过程中发现，基层干部建设主体意识不强、积极性不高，没有发挥好社区及村委会的职能和监督作用，缺乏施工过程的监管力度，施工质量难以保证。污水管道的敷设可能要破路或穿过农田，而村民往往会以破坏风水、影响耕种等理由阻挠，甚至反对污水管道建设，思想工作较难做通，导致在管网和污水处理设施施工过程中与村民协调问题突出。

2.3 市场多元化机制不健全

多元化和专业化的市场经济机制是推动农村生活污水治理的主要动力，需要构建完善项目管理机制、法律保障机制、公平的利益分配机制、风险分担机制等。为引入社会资本和民营企业奠定基础，形成具有多元市场机制下的竞争动力，这是 PPP 模式运作的充分必要条件。目前，农村生活污水治理工程总承包单位多数是与政府部门有隶属联系的国有企业，参建单位间不是市场经济体制下的“甲方、乙方、第三方”的合同制约关系，而是具有直接或间接联系的“泛血缘关系”，这有悖于工程建设市场经济的基本准则。例如，特许准入的单位利益联系密切，几乎是体制内同门兄弟，有事商量着办，结果是原则很难坚持，法律很难遵从，容易产生腐败，最终损坏公共利益。督查中发现，我们的顶层设计出台了一系列文件，譬如《农村人居环境整治三年行动实施方案》《农村污水建设运行管理技术导则》《农村生活污水处理设施运行管理考核标准》《关于全面提升镇（街）村污水处理设施建设管理水平的实施意见》《规划布点村生活污水处理设施建设管理办法》等，但在具体操作中难以贯彻执行，没有起到应有的实际效果，导致老百姓反应较大，影响了政府形象。其根源是体制机制不健全。

2.4 规划设计管控不严

农村生活污水治理项目是涉及面较广的高投入、长周期、非营利的民生项目，具有重大的社会效益和间接的经济效益，必须注重工程质量和实际效果。工程项目的规划与设计是项目质量、费用和使用效果控制的制高点，必须按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合利用、优化设计。在项目实际运作过程中，由于缺少科学的顶层设计或充分的前期准备，包括行政保障、法律保障、资金保障、技术保障、有针对性的管理机制和详细的实地调查等前期准备工作，仓促设计和开工建设，其结果是执行率高而效果不佳，突出表现在以下两个方面：过度追求时间节点和执行率，以牺牲工程质量换取工程进度的现象较普遍；对总体规划和施工设计环节疏于管控，直接导致项目建设远低于预期效果。在总体规划过程中，镇（街）的污水治理各自为政现象突出，缺少统筹指导，缺少前瞻性。例如，道路硬化施工前，没有对雨污管线进行设计或预埋，导致破路施工或重复破路施工，造成不良社会影响和经济损失；没有对自然村的实际人口、生活污水排量、动态变化及其水质特点进行准确界定，导致水处理设施的规划设计规模与实际不匹配，造成工艺设计失误和污水管网系统设计的不合理。对自然村地形测绘、工程勘察要求不够明确，造成污水管网的布设、管线埋深的设计深度不够和施工过程设计变更的增加；对排水末端出水口的标高或防止水倒灌的技术要求不明确，造成出水口安设随意，没有防水倒灌的排水井，造成污水处理设施运维困难；对污泥的处理工艺和资源化利用不明确，造成二次污染；对经济定位和区域规划不够了解，导致土地性质因村庄待征迁或规划征迁而改变，继而产生建而不用或抵制建设的矛盾；等等。这些规划中的缺失对后续的工程建设和运维造成困难和经济损失，直接影响了工程建设效果。在工程结构和施工设计阶段，设计文件没有经过严格审查就用于施工作业；没有详细的地形测绘资料和工程地质勘察资料，导致设计精度和设计质量缺陷多。特别是主管线敷设深度确定较随意，多数主管线埋深偏浅，不能满足接户管的埋深或坡度要求，造成管线接户困难或管线生命周期受损。设计方案没有与村民充分沟通，特别是独立型污水处理设施选址、管网布设、检查井定位等涉及到许多村民的诉求，没有有效先期沟通或缺少对村民诉求的了解，极大地增加施工阶段的协调难度和协调工作量。

2.5 施工质量难于控制

在督查过程中发现，农村生活污水治理施工过程的质量问题多和工程效果不理想，主要源于以下问题：

（1）由政府的多部门牵头，缺乏统一管理和内部协调，缺乏工程项目监管的经验和能力，开工前准备工作不充分，过多强化进度而疏忽质量；

（2）没有详细的地形地质勘察资料，设计图纸不详细、不规范，且未进行设计图纸的严格审查；

（3）基于经济利益的考虑，未严格履行项目建设程序，过分压缩建设资金的投入，不能及时支付工程款；

（4）施工监理失职，施工质量监控或旁站监理不到位，施工过程质量控制资料不齐全，对关键质量控制程序和质量控制点把控不严；

（5）施工单位不能自觉进行施工质量管控，不按工序报验和设计图纸施工，进场原材料不履行报验程序，随意改变主管网的埋深、检查井位置和流槽，不按规定做闭水试验，回填材质、沟槽回填压实度等质量问题较多；

（6）新建的农村生活污水处理设施中，大多工程完工后未及时组织竣工验收，未移交运维单位管理，普遍存在施工质量缺陷及质量控制资料不完善、污水检查井内建筑垃圾未清理、污水管道内淤积和阻塞现象较多等情况；

（7）人工湿地填料多未达标，水泵安装多未设置防震动垫片，排水管末端没有设置防洪排水井和出水口鸭嘴阀。

3 对开展农村生活污水治理工作的思考

3.1 创新 PPP 模式的运作机制

利用 PPP 项目运作模式进行农村生活污水环境治理，不仅有利于政府与社会资源有机结合，而且还能提高专业化水平和工作效率；既化解了我国农村水环境治理面临诸多难题，又促进了政府职能转变、财税体制改革和提升政府治理能力的体制机制变革。然而，我们应该认识到，PPP 项目运作模式与我国的现行体制之间有诸多的不适应，必须根据我国经济体制和政企关系等进行针对性创新改革，使其适应我国的社会环境。在长周期的农村污水治理的 PPP 项目运作过程，政府所承担的风险远大于企业所承担的风险。因此，首先，需要完善 PPP 项目的融资风险识别和评估体系，以助政府职能部门在决策过程规避风险、有的放矢、掌控平衡、简化流程和提高项目运作效益。其次，急需制定适于 PPP 项目运作的法律保障机制和配套政策，实现公平的利益分配机制和风险分担机制。同时，急需强化顶层设计和专业人才培养，设立农村生活污水环境治理 PPP 项目的专职机构，针对复杂的法律、金融、财务和技术等方面的运作，提供标准化、专业化服务，实现投资与农村生活污水环境治理效果的良性循环。

3.2 强化政府行政保障作用

PPP 管理模式的实质是由政府提供公益性项目和服务，由企业进行建设、运营、管理，实现专业化与行业化，从而提高治理效果、管理效果和投资效果。在此过程中，政府与企业是平等的合同关系，政府既是公益性项目的提供者，又是项目的服务者和监管者、行政保障的实施者。国务院发文《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，也明确规定了两者平等的法律地位和政府职能部门的角色定位，是对水污染防治领域 PPP 项目操作流程的规范指南。但是，部分政府职能部门习惯于行使权力，缺少平等、尚法、守信的契约精神，不能够坚定贯彻国务院相关规定和要求，缺少服务意识，监管不到位；甚至在保护地方经济的幌子下，丧失市场经济的基本准则，将招标投标圈子化、近亲化，形成不健康的“甲方、乙方、第三方”三位一体的合同制约关系，直接违背了 PPP 项目管理模式的初衷。因此，政府部门的职能转变和思想转变是推行 PPP 项目管理模式行政保障的关键节点，应通过完善政府职能部门的管理机制、责权平衡机制和考评机制等，增加农村污水治理的工作岗位和督查执法力度，推行倒追责任制度，提升政府的服务质量和监管作用；应坚持“目标取向、问题取向、群众取向”的工作要求，注重发挥好街道、社区及村委会等基层部门的服务和监管作用，改善行政保障条件和项目监管环境。

3.3 注重规划设计

规划设计成果是农村生活污水治理的制高点，直接影响到投资效果和治理效果，政府部门应高度重视和专项落实，避免出现规划设计“不接地气”“优化不到位”“落实不到位”的现象。规划设计要与国土规划、村庄规划、可持续发展紧密结合，充分考虑已有工作基础，合理确定目标任务、治理方式、区域布局、建设时序、资金保障等；合理确定项目设计标准、污水处理工艺和技术参数；规划设计必须依据充分的实地调查成果，弄清农村生活污水的产生总量和比例构成，查明村庄污水无序排放、水体污染等现状，梳理现有处理设施数量、布局、运行等治理情况，掌握村庄周边环境，特别是水环境生态容量等；规划设计成果应充分征求相关部门意见和经过严格的专家评审，对规划成果缺陷进行整改、完善和优化后付诸实施；规划设计要因地制宜采用污染治理与资源利用相结合、技术措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的治理方式；探索生产生活用水循环利用的方式方法，在确保农业用水安全的前提下，实现农村水资源的良性循环；规划设计应按照分区分级、宽严相济、回用优先、注重实效、便于监管的原则，合理确定生活污水处理排放标准；规划设计应采取城乡统筹模式，以用为本、建管并重，实现城乡污水治理的“统一管理、统一规划、统一建设、统一运行”，实现效益的最大化。

3.4 引入第三方专业团队强化监管

农村治污项目具有生命周期长、参与主体众多、契约关系复杂、矛盾协调困难等特点。实践证明，对于政府融资公益性项目引入第三方专业监管团队监管可有效避免监管主体冗杂、权责扯皮、监管乏力和监管效率低等问题，可以加强对 PPP 项目风险防范和纠错揭弊的作用；能够准确的发现项目实施过程不规范的行为和提出纠正措施，有针对性地预防和解决项目实施过程中出现的问题。全方位第三方监管内容主要包括以下4个方面。

（1）项目决策监管，是指立项阶段的项目建议书监管、选址土地环评监管、可行性研究报告监管，重点规避立项风险，保证项目合理性与可行性。

（2）项目准备阶段的监管，包括 PPP 项目物有所值评价、财政承受能力论证、PPP 项目实施方案、招标投标、采购方式和项目合同的监管。

（3）项目执行阶段的监管，包括项目融资管理、建设期监管、运营期监管，识别出融资不合规的项目与不合格融资主体；重点督查工程质量、进度、成本、审图权、监理权、支付权、竣工结算权、施工现场监督和监理工作。

（4）项目移交阶段的监管，包括移交准备、性能测试、财务清算和资产交割和项目后评价，重点把握项目移交的基本原则、移交范围、移交的条件和标准等，并结合 PPP项目的特点，对项目绩效进行科学、客观、公正的评价。

3.5 强化施工质量管控

农村生活污水治理是重大民生工程，必须严格管控施工质量，确保工程建设质量和治理效果。避免建设程序失控和施工监管失控而导致的工程质量问题，避免盲目扩大建设规模和盲目举债建设而导致工程质量问题，避免过度强调施工进度而导致工程问题，避免建设标准过高而导致工程质量问题，避免规划设计不合理而导致工程质量问题。在完善 PPP 项目运作条件和保障体系的基础上，构建符合国情的农村污水治理技术标准体系、质量标准体系和工程质量管理体系；严格管控工程设计的质量关，注重施工设计程序和施工设计审查的规范性。严格管控开工条件，杜绝开工准备工作不充分情况下强行开工，杜绝过度追求时间节点和施工进度执行率的现象。