关于投标文件业绩作假的一点思考

安志敏，施 雷（合肥供水集团有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引 言

当前在工程项目招标投标活动中，各种违规现象时有发生，投标文件业绩作假就是其中一种。某些投标人在项目投标中提交虚假业绩，从业绩合同到竣工验收证明，再到中标查询网址信息，均是伪造的，但是业绩作假的取证难度大，隐蔽性高，违法成本低，查处时间长，给这些不良分子提供了可乘之机。

投标人在投标过程中业绩作假是招标投标市场的一个顽疾、恶疾，且高发、频发，堪比围标串标。根据公共资源交易监督部门汇总统计，近年来受理的招标投标投诉案件，涉及业绩作假的投诉案件占比超过 50%；招标人、代理机构、监督部门都对投标人的作假行为深恶痛绝。业绩作假的行为严重影响了招标投标市场的公平与公正，严重扰乱了招标投标市场秩序，严重影响了招标人的项目实施，严重侵害了其他投标人的合法权益。本文以某城市供水管道施工项目在招标投标过程中发生的投标文件业绩作假案件为例，深入分析投标人在投标过程中业绩作假的原因，提出了遏制投标过程中的业绩作假行为的具体措施。

1 案例简介

某城市供水管道施工项目（以下简称“本项目”），投资估算约为 4 000 万元，管道铺设长度约为 1.1 km，管道直径为 2 000 mm，全线采用顶管施工，委托当地公共资源交易中心进行国内公开招标。本项目采用电子招标方式，投标报名、招标文件下载、投标保证金缴纳、标书制作、递交、解密、评审和澄清等全套投标程序均在网上操作。经过开标和评标，依法组建的评标委员会按照招标文件规定的评标办法评选出了相应的中标候选人。招标代理机构在网上发布了该项目的中标候选人公示，公示内容包含其投标文件中所提供的业绩情况。

本项目施工现场位于城市建成区，周边环境复杂，施工管道直径大且采用顶管施工工艺。这对中标人的综合实力和技术能力提出了很高的要求。为确保预中标人具备本项目的履约技术能力和实力，招标人对公示的预中标人业绩进行了核实。通过查询公共资源交易中心公开的交易主体信息库，发现如下疑点。

（1）预中标人在开评标当日评审结束后，立即将该业绩进行作废处理。作废后，网站会自动隐藏该业绩，只有选择已作废业绩，才能看到该业绩；在选择已作废业绩时发现，在系统中预中标人所提交的该项目业绩先后上传两次，均处于作废状态，经查阅两次业绩的扫描件，发现在同一业绩两次上传的业绩证明材料中，存在项目经理不同，合同协议书乙方签字人不同，竣工验收报告中乙方签字人不同的情况，前后矛盾明显。

（2）经网上查阅，该业绩所在地西部某省某县共计常住人口约 20 万人。按照常住人口的供需水量进行测算，其供水管道直径不应超过 400 mm；而在其业绩证明材料中，显示其供水管道直径为 1 200 mm，明显与整个县域人口规模不符。

（3）经查阅该单位资质发现，该单位在施工该业绩时所具有的资质不能承接直径在 1 000 mm 以上的供水管道工程。

综合以上因素，招标人认定该业绩有比较明显的作假嫌疑，随即向招标行政监督部门提供了上述线索，提请行政监督部门介入处理。监督部门接到案件线索后，按照案件的查处流程，对预中标人进行了执法调查。预中标人确认了在交易主体信息库中先后两次上传同一项目业绩不同证明材料的事实；确认第一次上传的业绩材料（未用于本项目投标）是伪造的，第二次上传的业绩材料（用于本项目投标）是真实的。同时，监督部门通过其他途径对该业绩进行了核实。电话联系当地供水公司，反馈的结果是：当地并没有业绩中所涉及的道路名称；当地供水管道直径最大只有 400 mm，没有 1 200 mm 直径的管道；但未予出具书面回复。按照网上查询到的业绩当中的合同甲方地址，进行了发函询证，因地址不符，函件被退回。同时，以客户身份联系了公示该业绩查询网址的运营方“某招标网”客服，“某招标网”客服的回复是：可以有偿发布相关的信息内容，发布内容、发布时间都由客户自定，确保可以网上查询。

本案件中投标文件业绩作假证据的认定，最终以业绩所在地县人民政府网站政民互动专栏对该业绩情况的回复作为证据，进行了网上取证。政民互动回复的结果是：该业绩情况与实际不符，单位公章不符、项目地址不符、建设单位委托代理人无此人。监督部门最终认定了预中标人业绩作假的事实，取消了该预中标人的中标资格；同时对该投标人进行不良行为认定，作出扣分处理及相应的行政处罚。本项目从监督部门介入查处到最终认定，历时两个多月。

2 投标人在投标过程中业绩作假的原因分析

2.1 利益驱动

目前，我国从法规制度层面保证了项目的承发包必须通过招标的方式确定中标人，使得公共资源交易市场更加规范，进场交易的项目也变得更多。对于有实力且诚实守信的投标人来说，项目多了，公平参与的机会也就多了，中标概率也相应增加了。这是健康有序的公共资源交易市场在国家加大投资建设的大环境下应该发挥的作用，适配交易中的承发包双方。面对这样一个“大蛋糕”，一些没有实力又不诚信的企业为了承揽项目，便动起了歪心思，违背诚信守信原则，没有业绩就伪造业绩，没有资质就借用资质，最终目的就是谋取中标，通过中标项目攫取利益，造成劣币驱逐良币的尴尬局面。

2.2 作假成本低，低风险高收益

当前我国大力提倡电子招标投标，招标投标基本实现了全流程电子化，投标人不再需要当面递交纸质标书，投标时也无需提交资质证书和业绩原件等。电子招标投标在给投标人投标带来极大便利的同时，也给不诚信的投标人提供了可乘之机。电子投标文件和业绩证明材料都是电子文件，作假者可利用软件伪造公章、签名和业绩材料，并且整个背后的黑色产业链相当完备，这些作假团伙派专人负责项目信息挖掘搜罗，筛选作假业绩地，将假业绩“洗白”上网公示。评标委员会在进行项目评审时很难发现或者认定业绩作假，致使作假的业绩轻易地通过评审直至中标；即使作假业绩被发现或查处，作假者们得到的处罚可能也只是被取消中标资格、计入不良行为记录、信用分扣分或者限制投标，依然可以换一家单位继续参与投标、继续作假。

2.3 取证难度大，查处耗时长

调查取证、线索核实和提取证据是查处业绩作假的难点。首先，作假的隐蔽性极高。评标过程是保密的，如果中标人的投标业绩不予公示，其他投标人就无法知晓中标人所提供的业绩情况，更无从知晓业绩的真假，而中标人又利用作假的业绩通过了形式审查。其次，在中标人候选公示中即使公示了业绩情况，但核实其真伪的难度很大。伪造的业绩发生地都呈规律性地远离投标地的边远省份，给业绩核实增加了难度。此外，在业绩核实过程中，有些现场核实业绩所在地单位或部门不予配合，拒绝出具书面证明材料或者只给查阅不给拍照。作假的投标人正是充分利用取证难度大和查处耗时长等对他们来说有利的条件，疯狂作假。

3 遏制在投标过程中业绩作假的具体措施

3.1 招标投标市场信用体系再建设再完善

各地公共资源交易行政监督部门分别出台了公共资源交易市场竞争主体不良行为处理办法或规定，在本地区域内的公共资源交易信用体系建设方面迈出了关键一步，但是目前存在的共性问题是各地之间信息割裂，没有实现共享与互通，无法破除信息孤岛。投标人在某一个行政区域因为不良行为被处罚扣分或被限制投标，其受限范围仅限于该区域，还可以在别的区域继续参与投标而不受任何影响。另外，各行政区域在不良行为的认定标准和惩处尺度上可能存在一定的差异，这给信息的接入、共享和运用带来一定的难度。为了更加完善招标投标市场的信用体系建设，更有效地打击失信的投标人，在现有的技术条件下，信用体系建设可以分步走：第一步，实现省级区域内不良行为的认定和处罚等的信息共享和运用，而不是止步于目前市级行政区域的范围；第二步，实现国家级的信息共享和互联互通，真正让失信的投标人一处受限，处处受限。

3.2 事前防范机制与事后惩罚机制并举

2018年3月，国家发展和改革委员会等 24 个部门联合印发《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》，明确对弄虚作假骗取中标的投标人实行联合惩戒；2018年10月，住房和建乡建设部发布《住房城乡建设领域失信联合惩戒对象名单管理暂行办法（网上征求意见稿）》，拟将通过弄虚作假等不正当手段骗取中标的列入重点关注对象名单。在事后惩罚机制上，国家层面做了很多工作。与此同时，我们还应该通过事前防范机制的建立来促使投标人重视自己的信用记录，让投标人有底线意识和红线意识，敬畏规则和法律。例如，推进招标流程的再完善，建设供社会大众可查询的交易主体信息库，设置招标文件中具体的防范条款，等等。

3.3 监督部门对作假行为零容忍

现行的上位法中对投标人弄虚作假骗取中标的行为作了规定。例如，《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定：投标人弄虚作假骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任。《中华人民共和国合同法》第四十二条规定：当事人在订立合同过程中出现提供虚假情况情形，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。这些法条更多的是纲领性的指导原则，在实际运用时不够具体，而地方公共资源监管部门相应出台了一些管理办法，如《合肥市公共资源交易市场竞争主体不良行为处理办法》，明确“在投标过程中，弄虚作假投标的，记15 分；情节严重的，记 20 分”，具有可操作性。公共资源交易监督部门对于此类业绩作假的行为应该更加严厉地执法，加大惩处力度。例如，处罚投标人的同时，还要对作假投标人的法人代表进行惩处；在结果的运用上，可以尝试延伸到行政许可、工程担保与保险、政策扶持、评优表彰等领域，同时要发现一起、查处一起、通报一起，绝对零容忍，增加威慑力。

3.4 招标人敢于“亮剑”

招标人碰到这种有业绩作假嫌疑的投标人时，要第一时间向监督部门移交线索，而不能因担心案件查处时间影响项目的后续实施而不去追究，一定要敢于亮剑、敢于较真，一查到底，与监督部门配合好，共同打击业绩作假的投标人。

3.5 完善交易主体信息库建设，编制代理机构招标文件时更有针对性

从本案例可以发现，公共资源交易中心建立的投标人主体信息库让该预中标人的操作留下了痕迹，而且无法抹除，正是凭借这些痕迹发现并查处投标人的业绩作假行为。由此引申开去，交易主体信息库的建设应更开放，让社会公众可以全部查阅，或者要求投标人的投标业绩在开标后必须保留 10 d，不得作废处理，须接受公众质询；代理机构业绩证明材料中的业绩查询和公示恰恰也约束了一部分作假者，将投标人投标的业绩全部进行公示，无形之中让投标人在业绩作假时多了几分顾忌；代理机构编制招标文件时，针对业绩作假的各种情形，在招标文件的条款上进行针对性地防范，持续改进，如提供什么样的证明材料或什么样的中标查询网站才能认定业绩，多渠道地挤压投标人的作假空间。

4 结 语

从招标投标市场的弄虚作假、围标和卖标，到建筑市场的挂靠和转包等，违规操作时有发生，本文只是探讨了众多违规现象中的一个点。通过分析某城市供水管道施工项目在招标投标过程中投标文件业绩作假的来龙去脉，我们清楚地认识到，在招标投标市场上，绝对不能让劣币耀武扬威，要给良币创造一个公平竞争的环境。社会的进步与发展需要每一个参与者一点一滴地去改变、去推动，同样招标投标市场的成熟与完善，也需要招标人、投标人、代理机构和监管方等各方主体循序渐进地去探索。