以提升规划管理为目的的总规实施评估——以高安市为例

林可非

（江西省城乡规划设计研究总院 江西南昌 330077）

1 现版总规实施取得的成绩

现版总规有效地指导了高安市的城市建设和沪昆高铁、昌栗高速公路、瑞阳新区等城市重大项目的顺利实施，保证了高安市城市、经济、社会的有序发展。

（1）社会经济全面发展。

总体规划实施以来，对促进高安社会、经济的稳步发展起到了很好的积极作用。规划实施期间县域经济获得较快发展，2017 年，全市实现地区生产总值235.91 亿元，按可比价计算同比增长8.7%。其中，第一产业的增加值实现41.82 亿元，同比增长了1.3%；第二产业的增加值实现102.13 亿元，同比增长了9.3%；第三产业的增加值实现91.96 亿元，同比增长12.1%。三次产业结构调整为17.7：43.3：39。人均GDP 达26980 元，同比增长7.65%。全年完成财政收入40.14 亿元，同比增长10.3%。全年完成规模以上固定资产投资266 亿元，同比增长14.9%。全市实现消费品零售总额84.5 亿元，同比增长12.4%。

（2）城市框架全面拉开。

总体规划实施以来，高安市中心城区城市规模不断壮大，中心城区人口规模由23.5 万人增长到32.2 万人。城区跳出了局限在锦江沿岸、瑞阳大道以南的城市格局，瑞阳大道以北大幅扩张，瑞阳新区城市道路网骨架已经形成，公共服务设施和基础设施也正在完善。“一河两岸，四区两组团”城市形态已经逐步形成。

（3）公共服务设施得到有效落实，城市功能不断完善。

总体规划实施以来，高安的公共服务设施得到有效落实，城市功能不断完善，在总体规划指导下，瑞阳新区新建了高安中学瑞阳校区、高安市图书馆、高安市展览馆以及高安市工人文化宫等；在城北区的瑞阳大道新建了高安市博物馆、高安市特殊学校以及高安市第六小学等，在瑞州东路新建了高安市第七小学。在环城南路新建了高安市第九小学、高安市第三小学以及高安市第三中学等。公共服务设施的服务半径不断得到优化，居民的生活品质也不断的得到提升。

（4）人居环境不断改善。

在高安市总体规划的指导下，高安市老城区的改造力度不断加大，市直单位逐步由老城区搬迁至瑞阳新区，增加了部分街头绿地和组团绿地，历史文化街巷正在进行保护规划的编制，老城区的人口得到了部分疏解。

（5）基础设施不断完善，城市承载能力持续提高。

配合城市空间的拓展，城市给水、排水、供电、通信、供热、燃气等方面的各项基础设施建设稳步推进，形成了基本满足现状负荷要求的市政基础设施系统，城市基础设施支撑能力不断增强，基本满足城市快速的城市经济和社会发展需求。

（6）建立了完整的城乡规划体系，健全了规划管理法制体系，有力地指导和促进了高安的城市建设。

2 实施存在的主要问题及实施偏差的原因

现版总规实施以来，虽然取得了诸多成绩，但也存在一定问题，综合城镇体系、总体布局与强制性内容实施情况评估，主要表现在以下几个方面：

2.1 城乡二元结构仍然严重

高安市的城乡二元结构仍然严重，城乡发展差距仍然较大，城镇居民可支配收入30755 元，农民人均可支配收入为15240 元，差距有进一步扩大的趋势。城乡居民的消费支出差距较大，2017 年，城镇居民消费支出20924 元是农村居民消费支出10735 元的将近2 倍。另外，高安市内乡镇之间的发展也差异巨大，八景、独城和新街由于工业基础较好，城镇社会经济总体发展较快，北部的村前镇、汪家圩乡和伍桥镇等乡镇由于受交通和资源条件的制约，整体发展相对滞后。

2.2 老城区疏解、棚户区改造力度有待进一步加强

中心城区内人口密度仍然较大，城中村、棚户区居住环境仍然较差，需要在未来的规划执行中加大改造力度，疏解人口和城市公共服务功能，提升人居环境。

2.3 瑞阳新区建设速度仍然滞后于规划预期

随着国家经济发展步入新常态，我们国家的经济增速由高速增长转入中高速增长，房地产市场也已经度过了10 年黄金期，增长速度放缓，受房地产市场整体低迷的影响，瑞阳新区的建设速度滞后于规划预期。

2.4 公共空间欠账仍然较多

中心城区广场、公园绿地等公共空间建设欠账仍然较多，城南区规划新建的公园绿地均未建设，城北区和城东区的公园绿地也有待完善，中心城区绿化空间不足与城市外围优美的自然生态环境形成鲜明反差。

3 规划实施建议

（1）应尽快编制《高安近期建设规划》。

现行总体规划已经实施接近8 年，原《高安市近期建设规划2011-2015》已经基本得到了贯彻落实，虽然在规划执行中有建设进度略滞后和少许地块偏差的问题，但是总体上执行较好。

在新的历史形势下，高安市的周边环境发生了一定的变化，《高安市国民经济和社会发展第十三个五年规划》即将出台，结合高安市城市建设现状，为了更好的贯彻好总体规划，执行好“十三五规划”，应尽早落实《高安市近期建设规划》的编制工作，指导未来几年高安市的城市建设和重大项目落实。

（2）在为落实总体规划编制的控制性详细规划和各类专项规划中，应该在控制执行中保持一定的弹性。

在各项下位规划编制过程中，在落实总体规划的前提下，应对一些指标的设置保留一定的弹性，如建设量的指标，在总量把控的前提下，局部地块保留一定的弹性，可增加实施的可操作性。

4 下一步总规实施的对策

4.1 加快瑞阳新区，特别是高铁站周边区域的建设

在下一步城市总体规划的实施中，应加快瑞阳新区的建设，特别是高铁站与现状老城区在空间上存在一定的距离，加速瑞阳新区特别是高铁站周边区域的建设，对城市整体功能的提升、城市空间架构的形成、老城区的人口转移以及锦江两岸整体环境的提升均有很大的促进作用。

4.2 加速老城区的旧城改造和城中村改造力度

锦江两岸人口密度依然较大，人居环境较差，交通组织，环境卫生等均较差，未来几年应加速老城区的旧城改造和城中村的改造力度，疏解城市功能，迁移部分老城区人口向瑞阳新区转移。

4.3 加强广场、公园绿地等公共空间建设

近年来，高安市在绿地建设上投入较大，新建了一些街头绿地，人居环境确实得到了较大的改善。但是，中心城区人均公园绿地还达不到国家标准，特别是高安大道及周边区域还缺少广场和大型的公园绿地，公共空间缺乏，居民缺少休闲和游憩场所。