胡巧云
(苏州大学 政治与公共管理学院,江苏 苏州 215123)
随着中国经济发展水平的提高和人民生活质量的改善,公众对公共服务的实用化和多样化要求越来越高。在这方面,社会组织正发挥着不容忽视的作用并且在未来将更具发展潜力。2013年11月,十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,该决定强调了社会组织在国家和社会治理中的作用,推动社会组织进入增速发展期。2016年8月,中共中央《关于改革社会组织管理体制促进社会组织健康有序发展的意见》指出,社会组织管理应当做到放管结合,新形势下需要重点促进社会组织以务实的态度回应社会需求。在中共十九大报告中,习近平总书记指出,要加强社区治理体系建设,把社会治理重点推进基层,发挥社会组织的作用,实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动,肯定了社会组织在基层治理中的重要性。“十三五”期间,社会组织正成为国家治理现代化的重要组成部分,是社会管理和公共服务的合作者,是现代社会秩序的推动者。因此,我们有必要关注并重视社会组织的未来发展趋势。本文研究社会组织的未来发展趋势即是为了更好地把握社会组织的发展路径,更好地规范与促进社会组织的发展,期许其能更好地服务人民。
1978年12月开始的改革开放,使中国经济形势发生了巨大变化,社会主义市场经济取代计划经济,政府与市场、政府和社会之间的关系重新定位,社会进入了一个过渡时期。人们在计划经济时期被长期压抑的对于社会治理与公共服务的参与热情和自主观念在新的社会条件下得以释放。自此,中国社会出现了前所未有的的结社思潮。以时间轴划分,我国的社会组织大致经历了四个发展阶段,分别为复苏发展阶段(1978-1989),曲折发展阶段(1990-2001),稳定发展阶段(2002年—2012年)及增速发展阶段(2013年至今)。[1]2002年至2012年,中共中央数次全会的决定论及社会组织的作用和发展问题。2006年10月,中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出了三种具体的社会组织形式,分别是各级人民政府民政部门登记的社会团体、基金会和民办非企业单位,对社会组织参与社会治理的合法性予以正式认可。此外,一些学者认为,基层社会组织和工商注册的非营利组织也应属于社会组织。[2]与此同时,地方政府积极响应中央政策号召,为社会组织的改革与发展相继作出专项规划与权威指导。在此期间,政府深化公益捐赠财税优惠措施、初步探索政社分开、着手改革双重管理体制等系列举措促进了我国社会组织的平稳增长。2013年11月十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,强调了社会组织在国家和社会治理中的重要作用,并着手改革社会组织管理制度。至此,中国的社会组织进入增速发展阶段。
近年来,中国社会组织呈现出蓬勃发展的态势,成为经济建设和社会发展的生力军。我国各类社会组织的数目逐年递增,并在带动就业上发挥了重要作用。民政部2019年8月发布的《2018年民政事业发展统计公报》显示,截至2018年底,全国社会组织81.7万个,比上年增长7.3%;吸纳社会各类人员就业980.4万人,比上年增长13.4%。其中,社会团体36.5万个,比上年增长3.1%;基金会7034个,比上年增长15.8%;民办非企业单位44.4万个,比上年增长11.0%。需要指出的是,公益性孵化器在促进社会组织发展和扩大社会参与方面发挥了巨大作用。截至2017年底,全国已建立社会组织孵化器1400多个,年均增长率保持在15%以上,孕育了诸多具备发展潜力的社会组织。此外,社会组织在参与社会治理中的作用日益突出,特别是共建共治共享理念的提出,为社会组织参与社会治理创新指明了新的方向。[3]在活动领域上,中国的社会组织占据了越来越多的社会空间,积极活动在科教文卫体、养老服务、生态保护等各个领域。在制度建设上,我国颁布了多部与社会组织相关的政策文件,如《慈善捐赠物资免征进口税暂行办法》、《关于培育和发展团体标准的指导意见》、《中华人民共和国慈善法》等,在指导、规范和鼓励社会组织的成长和发展,优化社会组织运作环境方面发挥了重要作用。
我国社会组织的发展不仅是社会主义市场经济的产物,同时也是党和政府简政放权催生的结果。基于此,我国社会组织必然具有非独立性。尽管近些年来党社、政社分开的声音此起彼伏,但实现社会组织自主发展仍然任重而道远。[4]首先,我国社会组织与政府紧密挂钩。1998年,国务院颁布了《社会团体登记条例》,开始实行双重管理制度,即主管单位负责内部业务管理,登记单位负责登记和外部监督。双重管理体制对成立社会组织有一定的要求,造成部分社会组织难以得到法律认可,以非规范化、非制度化的形式运行,给社会稳定造成一定的影响。尽管全国十二届人大一次会议倡导逐步改革社会组织双重管理体制,将组织还给社会,但是社会组织的“准政府模式”特征依然明显。目前我国“强政府弱社会”的局面并未根本改变,社会组织虽实行脱钩改制,但仍处于政府的主导之下,直接登记制度下的社会组织仍然缺乏其应有的自主发展空间。[5]此外,政府购买推进公共服务市场化,存在部分社会组织为了顺利承接政府的项目,需要响应甚至一味听从政府的要求,可能会限制社会组织的自主性与创新性发展。目前,我国许多社会组织的成立需要政府的推动和指导,许多社会组织的领导职位由政府工作人员担任或兼任,许多社会组织离不开政府的财政支持。[6]当前,以科学合理的政府监管为前提,尽可能地实现社会组织的自主发展仍有很长的路要走。
现今,除了政治类、法律类、宗教类和国外非政府组织,其余类别的社会组织在我国可以直接登记,但直接登记制度仅为民间积极创办各类社会组织给予了制度支持,而针对社会组织的具体运作,我国仍缺乏相应的管理制度或相关制度仍存有局限性。例如,近年推出的《政府服务购买暂行办法》虽然解决了买什么、怎么买、如何买得好三个核心问题,但其实践性、操作性明显不足,政府购买服务的细则仍待制定。在我国,社会组织的运作普遍适用单行立法规范,如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等,这些都是针对某一类社会组织所制定的法律规范,调整范围有限。目前,我国仍缺少统一的社会组织专项法律,法律体系构架不科学,法律层级与社会组织的地位和作用不相符。
我国社会组织数目日益增多,活动领域广泛,但也存在着纷繁而杂乱、发展不平衡、独立性与能力不足等问题,这主要与其赖以生长的资金、人才等现实因素相关。目前,我国社会组织的资金来源主要包括政府资金拨付、企业赞助、会费收入、公民捐赠、其他收入等,其中以政府财政投入为主,社会组织的自筹收入极其有限,而这加剧了中国社会组织对政府的依赖。虽然存在少数社会组织筹款能力较强的情况,但从整体来看我国社会组织的筹款现状是不容乐观的,这一点可从社会组织的支出规模上分析得出。清华大学公共管理学院非政府组织研究中心的《中国非政府组织研究—案例中心(2001)》调查报告显示几乎90%的中国非政府组织每年花费不到50万元,只有不到2%的NGO每年支出规模在100万以上。现实中存在着诸多社会组织因为缺乏资金而中断项目活动或者使项目活动“打折”运作的情况,这严重限制了我国社会组织的可持续、高质量发展。在我国,社会组织在很大程度上成为了接受机构精简人员和离退休人员的场所,阻碍了真正具备社会工作素养的人才的进入。此外,中国刚刚着手培养专业社工人员,人才管理机制还有待完善。我国社会组织人才队伍建设仍面临着人才结构不合理、总量偏少、素质有待提高等问题,而这严重阻滞了我国社会组织前进的步伐。[7]
中共十八大以来,全面深化改革,转变政府职能,已成为我国现代化建设的重要任务。转变政府职能意味着政府逐步分权于社会,重新定位政府与社会的关系。时至今日,政府转变职能取得了一些实效。首先,社会组织直接登记制度促进了大量合法性社会组织的萌生与发展,同时也带动了与之相关的就业。此外,政府大力推行购买公共服务,鼓励社会组织承接项目,有效释放了社会组织的活力。2013年,国务院颁布《政府对社会力量采购服务的指导意见》,正式推出有力支持社会组织发展的实质性举措。2016年12月1日,民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织发展的指导意见》阐明了通过政府采购服务支持社会组织发展的一般要求、主要政策和保障措施,深入指导政府购买服务事宜。总之,政府转变职能为社会组织提供了更多的发展机会。
改革开放以来,中国社会主义市场经济实现了跨越式发展,社会面貌日新月异。经济繁荣为社会组织的孕育与发展奠定了坚实的物质基础,为社会组织实现筹资途径多元化创造了条件与可能。此外,经济发展导致社会需求多元化,这为多元社会组织的兴起带来了绝好契机与根本动力。
当代中国处于社会转型期,转型期独特的社会矛盾是我国现代公民意识觉醒的根源。权利与义务的统一性要求公民合法合理地厘清自身与国家、社会的关系,捍卫拥有的权利,明确自身所应承担的社会责任。此外,转型期文化教育事业的发展,也促进了我国现代公民意识的萌芽,使公民正确地认识、积极而负责地参与国家和社会公共生活。现代公民意识的觉醒及其力量的发挥在突发的灾难性事件中尤为明显,表现为多元社会救助组织的积极行动。
当下,科学技术迅猛发展,科技作为第一生产力,也成为了社会组织发展的助推器。现代新型技术尤其是互联网技术的发展打破了社会组织原有的非正式性、分散性的组织体系。在当代,网络可以在基层、国家乃至国际社会组织之间,发达国家和发展中国家的社会组织之间,社会组织与其资助者之间实时传播,这极大地增强和拓宽了社会组织的生存能力和发展空间。[8]社会组织可以通过新技术宣传自己的服务理念、吸纳社会成员、筹集发展资金;社会组织可以通过新技术提供的平台加强其与社会的联系,实现与公众的良性互动;社会组织可以运用“互联网+”思维,创新服务方法以提高运作效率。2018年9月,民政部印发《“互联网十社会组织(社会工作、志愿服务)行动方案”(2018-2020年)》,着力在未来三年推进“互联网十社会组织(社会工作、志愿服务)”,积极运用互联网技术和信息化手段推动社会组织、专业社会工作、志愿服务健康有序发展。[9]
随着对外开放进程的不断推进,我国社会组织将更加积极地参与全球结社革命,持续深化与其他国家的社会组织、国际组织的交流,并在文化教育、社会救助等方面开展更为深层次的合作。我国社会组织在此契机中不仅可以学习和吸收他人的经验教训为我所用,而且有助于借助社会组织发挥国际影响力,提升国际地位。
政府转变职能,简政放权,社会组织直接登记制度催生更多的合法性社会组织,政府购买服务促进社会组织的市场化、社会化运作,中国社会组织在量上、质上都将会有显著的提升。社会主义市场经济的发展将为社会组织的运作提供多元化的筹资渠道,有助于解决其经济难题。现代公民意识的觉醒将为社会组织的发展奠定坚实的社会基础,使每位公民发自内心认可、支持社会组织的发展。新技术的运用促进社会组织与时俱进,实现高效率运作、创新性发展,不断提升服务能力。对外开放进程的推进有助于中外社会组织交流互鉴,共同成长。优化社会组织成长环境,加强组织自我建设,中国社会组织的综合能力必将显著提升。
在一个多维结构,多重风险和多样矛盾叠加的当下中国,危机频发成为转型期的一种常态。[10]公共危机的多样性、复杂性需要多方协同治理,社会组织尤其是公益慈善类组织在这方面发挥着重要作用。身处风险社会,在现代公民意识的熏陶下,公益慈善类社会组织的数量不仅会增长,其具体运作也会更为规范有序。从汶川地震“512”非营利组织联合行动和芦山地震“420”非营利组织集体行动中的突出表现可以预见,中国公益慈善类社会组织的运作将会更为正规化、条理化、有序化。
“三社联动”机制是以社区为平台,社会组织为载体,社会工作专业人员为支撑的创新型社区合作治理模式。社会组织作为“三社联动”重要参与主体之一,通过各个层级服务平台的建立完成培育工作,通过政府购买服务、公益创投项目和社会建设专项资金等渠道,获得政策、人力和资金等方面的大力支持,并在开展孵化培育、示范引领、服务指导、研究促进等工作上取得长足进步。在挑战和机遇的双重作用下,城乡社区服务类组织蓬勃发展,有助于建立一个以社区为中心的社会组织服务平台,更好地满足社区多元化、个性化的服务需求,可以更为有力地与社区、社会工作者协同推进基层社会治理创新。
随着全球化进程的逐步深入,中国主动融入世界发展潮流,这就为社会组织“走出去”实现国际化发展创造了历史机遇。同时,我国鼓励社会组织积极“走出去”,也是中国深入参与国际事务,提升国际地位的需要。随着对外开放进程的不断推进,我国海外人民以及企业等合法利益的维护需要社会组织适时地给予支持。尤其是随着国际性事件如难民危机、重度传染性疾病、恐怖袭击等的规模性爆发,我国社会组织在海外需要承担更为重大的责任,如给予人道主义国际援助等。总之,中国社会组织在推动我国公共外交、参与政府对外援助、协助海外中资企业履行社会责任等方面必将大有作为。现今,我国政府积极支持社会组织参与境外合作项目,并且不断完善社会组织海外发展的法律制度。在客观需要与主观推动的双重作用下,我国社会组织的海外发展空间将不断拓宽,海外影响力将不断上升。
随着中国社会经济的发展和人民生活质量的提高,社会组织在满足人民对于美好生活的需要方面发挥着不容忽视的作用,并且其未来将更具发展潜力,我国社会组织未来发展趋势值得我们拭目以待。当前,在上述机遇与挑战的双重作用下,我国社会组织应积极面对挑战,适时把握机遇,顺利实现变革,积极回应需求,在社会治理与社会服务中力争发挥更大作用。
TheFutureDevelopmentTrendofChineseSocialOrganizations
HU Qiao-yun
(
SchoolofPoliticsandPublicAdministration,SoochowUniversity,Suzhou215123,China)
Abstract:At present,Chinese social organization is developing rapidly,but it is still in the initial stage of development. And in the course of development,it is facing double challenges and opportunities. The challenges include:social organization’s “quasi government mode”,social organization management system and legal system should be perfected,social organization’s actual dilemma.The opportunities include: the transformation of government functions,the development of socialist market economy,modern civic consciousness,the use of new technologies,the deeply advancing process of opening up. Based on this,China social organization will show the following trends in the future: the social organization capacity will been significantly improved,the public charitable organization will flourish,the cooperation mechanism of community,social organization and social work professionals will get further development,the social organization’s overseas development space will be widened.
Keywords: social organization;challenge;chance;the development trend