突发公共卫生事件中舆情引导与社会信任建设研究

黄文瀚

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州215006）

一、引 言

国家治理现代化建立在社会信任的基础之上，我国当下正遭遇着新型冠状病毒传播的突发公共卫生事件，现代危机的本质不止在于外部风险的扩张，还必须关注由舆情诱发内在风险的共生。中国公共危机通常都具有社会属性，在经历了“政府公开疫情信息拖延”“红十字会分配物资不公”等事件的社会质疑后，民众的“信任危机”在抗击疫情的过程中有着被放大的风险。错综复杂的舆情发展与疫情传播对国家风险治理的能力提出了更高的要求，这在中国当下成为了不得不面对的棘手难题。

信任研究是人文社会科学的重要范畴之一，中外多学科的学者对信任，特别是政府信任开展了深入的研究。德国社会学家西美尔首先提出信任是社会力量整合的关键［1］，美国学者Newton认为社会信任是公民可感知的公共利益实现［2］，美国社会学家科尔曼强调信任的给予是受托人采取行动的前提，中国学者郑也夫认为公民信任在情景变化下容易发生改变，美国危机管理专家罗伯特希斯则进一步警示道：“政府在特殊情况下进行信任建设与处理信任危机比常规状态下困难得多，因此决策集团必须在短时间、不确定的状态下快速做出最优的决定。”［3］在防控疫情的特殊时期，一旦民众的恐慌情绪蔓延与政府信息公开不足，各种谣言屡禁不止，会为社会秩序与社会信任建设造成极大地困扰。舆情的发展是一个连续性的过程，引导不当容易引发更大规模的信任危机，因此政府必须持续重视在疫情防治过程中的舆情引导工作，妥善应对舆情质疑。

舆情引导是国家治理者获得公民信任的重要手段，舆情具有多面性与多层次性，政府决策者必须深入思考其产生的缘由以及扩大传播的影响，删帖、训诫等方式如果使用不当，还会直接将政府信誉推向风口浪尖，本次事件中武汉市对8名“造谣者”的处置便是前车之鉴。所以舆情管理不光要注意事前预防与事中引导，还要注意信任建设与信任修复。国家制度、地方政府、社会组织作为国家治理现代化的重要组成部分，是各层次全领域民主参与的核心要素，其行为表现是信任建设的重要内容。本文以地方政府信任、社会组织信任、国家制度信任三个关键点出发，寄望在重大疫情应对中提升公民对社会整体的信任水平，为国家治理现代化提出建设性愿景。

二、重视公民话语权以增进地方政府信任

地方政府是社会治理的直接参与者，在与公民的交往中往往承担着直接接触、广泛接触、恶性接触的义务，不同于中央政府享受了间接接触、较少接触、良性接触等好处，地方政府极易陷入到“多做易犯错，少做不作为”的困境。［4］武汉市在疫情前期的信息披露滞后也从侧面反映了这种心态，由于新的病毒并不能在一开始归入到《传染病防治法》的明确列举类型①《中华人民共和国传染病防治法》（2013年修正）第3条规定：“本法规定的传染病分为甲类、乙类和丙类。乙类传染病是指：传染性非典型肺炎、艾滋病……血吸虫病、疟疾。”新型冠状病毒一开始并不是法律明确列举的类型。，武汉市政府在疫情初期出于社会管理稳定的考虑对信息披露与应急措施显得十分谨慎。诚然，在差序政府信任②差序政府信任是指中央政府的信任度显著高于地方政府，这导致民众的不满情绪总是首先指向地方政府。李连江教授最早提出了差序信任命题，并且后续研究者做了大量实证研究也论证了这一说法。的现实之下，地方政府的作为常受诟病。然而地方政府是中央政策的直接执行者，也是人民利益的直接服务人，地方政府的信任一旦发生危机将威胁社会平稳运行，造成整个社会系统的紧张状态。因此在重大疫情应对中，首先应该注重地方政府的信任建设，对于部分饱受质疑的地方政府信任应及时修复。高水平的政府信任有助于防控措施的有效执行，减少政府运行的成本。地方政府在疫情应对中扮演着关键者的角色，如何保障地方政府的信任水平，全面增强各级政府的公信力是风险管理必须直面的问题。

（一）优化政府主导、公民参与的多元舆论环境

随着公民参与意识的觉醒与互联网新媒体的发展，越来越多的民众通过网络渠道表达自己的想法。网络民意本质上是包含分析、权衡、预测和判断的一种主体认识性活动。［5］决策者吸纳有价值的网络民意有助于公共决策的“民主化”，有利于提高民众对于决策的“可接受性”。必须肯定的是，过去的十余年，许多公共知识分子秉持着“苟利国家生死以，岂因祸福趋避之”的家国情怀建言献策。美国学者拉塞尔·雅各比在《最后的知识分子》一书中提出：“公共知识分子最重要的特质是面向公众，致力于公开讨论”，网络民意在社会治理过程与民主决策监督等领域发挥了非常多正向的作用。因此，应当认真思考网络民意，树立舆情引导的新思维，由“封堵”转向“疏导”。疏解需要政府具有舆情整体管控能力，这要求政府在媒体发声渠道中保持主导地位，引导需要政府具备诚实与谦抑的品质，这要求政府必须重视公民在各种渠道的话语权。

第一，转变政府在新媒体时代追求数量的思维，把控官方平台的传播质量。现阶段，微博、微信、抖音等新媒体有大量的官方认证媒体，各级地方政府、事业单位利用互联网思维积极发声，这本是好事。但有些单位不免为了增加点击率与关注度，走起了粗放经营的道路。以短视频平台为例，个别单位不仅在上面注册了行政机关的抖音号，还同时注册了本单位党委、团委、工会、职能部门等多个官方号。不仅单位人力难以兼顾，发布的内容质量也参差不齐。不少单位的抖音号在平台上时常被网友调侃为“最惨官方号”。数量繁多的官方号，许多网友都难以辨别哪一个才是最权威的。各级地方政府必须转变简单粗放经营理念，将精力集中在发布信息的权威性与有效性上。第二，摒弃强权管控的思维模式，扮演“舆情意见领袖”来参与公共决策的讨论。过去网络管理部门与新闻管理部门习惯性地扮演着“守门人”的角色，刚性维稳的管制思维加剧了政府与公民之间的互不信任，陷入了越维越不稳的塔西佗陷阱。［6］很多有价值的声音在这一过程中被掩盖。在科学传播中，应主张一种出色辩论的方式进行“语言转换”，以亲切、真实、诚信的话语反复讨论，对受众形成说服力，达成科学认知的共识。［7］试想如果当时政府能够以更平和的心态来沟通讨论，或许一开始我们对于疫情的判断会更加准确，也会进一步提高地方政府在防控疫情的公信力。在网络社会治理中，大力发展“理性的自由市场”是互联网舆情引导下公民话语权的时代要求。

（二）利用好政府舆情信息的首发性，引导公共议程

谣言的产生有着深刻的社会根源，民众的认知水平、信息的不透明、群体意识的煽动，都会导致谣言的滋生与蔓延。网络舆情在特殊时期夹杂着民众的恐慌情绪，变得更加难以辨别与引导，地方政府疲于应对疫情防治，面对纷繁复杂的舆情与谣言，常常被动澄清与解释。有学者生动地用“鸡毛蒜皮效应”“长尾效应”“羊群效应”“晕轮效应”③“鸡毛蒜皮效应”是指意识形态话语重心的偏移；“长尾效应”是指政府意识形态的负重；“羊群效应”是指主流意识形态边缘化；“晕轮效应”是指政府意识形态掌控能力弱化。来解读政府在舆情引导中被动化与边缘化的困境。［8］如果处置不善，政府辟谣还会引发更大的信任危机。诚然，特殊时期的舆情治理为政府带来了更大的挑战，但政府在舆情引导中也有着自身独特的优势，即权威信息的首发性。作为防控疫情的指挥者，政府既是防控政策的制定者也是防控信息的传播者，掌握着地方防控信息的首发权。如何将这些官方信息最大价值地利用好，是政府舆情引导的关键。

信息的传播本质上是每个发布节点的“再解释”，不同的传播者与接收者在信息处理的过程中，自觉或不自觉地进行了个人加工，传播信息经过多重转载与评论，与最初的信息相比极易失真。政府要想治理谣言，首先应当对权威信息进行直接展示，对舆情热点作出明确回复。人民日报设立了“求证”专栏，腾讯新闻设立“较真”查证平台，上海市政府官网首页右侧设置了新型肺炎防控专栏，防疫政策与各类信息通过政府平台直接对外输出，这些经验都值得很多地方政府学习。政府直接集中发布信息一方面保障信息不容易被曲解，缓解信息落差；另一方面树立了政府信息的权威性，增强行政公信力。其次，政府可以利用自身掌握权威信息的首发权，开展网络讨论，引导社会话题的走向，通过主动设置议题去消除民众的恐慌与疑虑，发展公民对政府公共政策供给的信任，在泥沙俱下的舆情中掌握先导。

优化公民参与的舆论环境，建立起和谐的交流互动机制，发挥政府信息的先导作用。当民众发现政府的信息总是有效正确，谣言就丧失了群众基础。不要试图掩盖真相，而是用积极主动的态度与民众沟通，就容易建立高水平的地方政府信任，保障疫情防控的政策就会深入人心。

三、提高信息透明度以塑造社会组织信任

研究者发现，当灾情达到一定规模时，政府、公众、社会组织的三边治理模式比政府—受众双边治理、层级节制模式更有效。［9］十八大以来，党中央在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，明确将社会组织定位为社会治理的重要主体。在风险治理中，社区自治组织作为应对疫情的前沿阵地，在维护防疫秩序中发挥着直接作用，而红十字会等社会慈善组织直奔第一现场开展人道关怀与防疫物资调配工作。毋庸置疑，社会组织在风险治理调动更广泛的社会力量上具有不可替代的地位。美国在“911”事件与“卡特里娜”飓风事件中汲取经验教训，制定了“国家响应框架”（NRF），在该框架中将“市场组织”与“私人部门”纳入应急管理体系中，与国家应急力量一样划归国土安全局统一协调。日本在2011年特大地震后，建立了专门的民间救灾机构，并建立了完整的社会动员体系。这些域外寻求多元参与的经验为我国完善现代化风险治理体系提供了有益的参照。

社会组织参与风险治理在我国具有明确的法律根据。《突发事件应对法》第十一条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”《传染病防治法》第九条规定：“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。”除此之外，《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》中提到“不断探索利用保险等各种市场手段防范、控制和分散风险；鼓励和规范社会各界从事应急志愿服务”，也表明我国正积极探索社会组织参与风险治理的各种路径。每一次突发事件的发生，既是社会组织建立起担当形象的契机，也是培育社会信任的重要平台。我国学者基于舆情评价的维度，探讨了包括突发事件、情感变化、舆论发展、公众信任之间的相互关系。研究指出调整舆论走向可以扩大社会组织的参与空间并提高国家现代化治理能力，构建国家与社会具有亲和力的互动互构秩序。

（一）视点多元性激励更多社会组织参与

公众在突发事件中第一时间能想到的社会组织便是红十字会，红十字会经历了“郭美美炫富”“天价帐篷”等事件后，其信誉饱受诟病，本次湖北红十字会又陷入了物资分配不公的公众质疑，我们需要直面红十字会的物资分配问题。但舆论一直将焦点集中于红十字会，以红十字会的信任问题引发整个非政府组织的信任危机，这对于其他社会组织而言是不公平的。在风险治理过程中，任何社会组织的参与都是有价值、有意义的，展现各种社会组织在危急时刻的社会责任与担当理念，对于维系公众信任有着重大作用。

首先，除红十字会外，还有大量的慈善组织在本次疫情的应对中发挥着巨大作用，我们可以从各类新闻报道中感受到慈善组织在资金募集与志愿活动中所展现的正能量。其次，大量的竞争性营利组织也展现了参与风险治理的独特作用，比如科技企业建立数据模型帮助疫情分析，开放大数据运算，帮助医疗卫生研究筛选药物。据悉，武汉市新冠肺炎防控指挥部已指派湖北九州通医药集团参与救灾物资的分配，相信未来还会有更多的营利组织发挥其专业价值。还有，社区自治组织在控制小区疫情蔓延，监测居民健康状况等方面起到了中流砥柱的作用。信任与合作是同构的，信任为社会组织与政府合作构筑风险治理体系建立基础，而社会组织参与风险治理又反过来促进信任。这些社会组织可以通过自身良好的行为能力与服务态度赢得公众对社会组织的信任，修补红十字会等组织引发的信任危机。

（二）信息透明与舆论监督是有效参与的保障

社会组织在风险治理中不可或缺，其必须依循一定规则而实现有效参与，这种合作秩序取决于社会整体沟通信任水平和社会组织的自治规范。美国学者莱斯特·M·萨拉蒙曾提出“志愿失灵”理论。［10］该理论认为，正如“政府调控”有其局限性，非营利组织也存在固有的缺陷，会出现“失灵”现象。①“志愿失灵”主要表现为以下四个方面。（1）从事志愿活动的过程中所获得的资源与所需的支出相比不足（2）根据自己的喜好选择所进行志愿活动的领域（3）从事志愿活动时缺乏专业人才，专业性不足（4）所救助的对象往往集中于特定人群，不能够覆盖社会上所有需要帮助的人群。疫情防控是一场持久战，为了补足社会组织在公共服务能力上的缺陷，就必须接受政府的有效部署，优化社会资源配置。为了更好地引导舆论走向，发挥社会组织的积极作用，社会组织必须接受适宜的制度性安排，包括但不限于严格的审计监督与舆论监督，以保障行动公开，信息透明。

第一，社会组织一旦被授权参与疫情应对，应当建立起具体的物资调度平台并向公众开放查询，相关的款项与物资信息全部公开，用开诚布公的态度，实事求是的方式面向公众，满足人民群众对于疫情防治的关注。信息的透明可以使民众增强对防治疫情的信心，增强对社会组织参与的信任，有利于整个疫情防治长线资源的募集。第二，社会组织应当保持对舆论问题的敏感性。对于部分民众提出的质疑，少用“不清楚”“未核实”这样的词敷衍了事。应当针对性地解释其中的缘由，回应民众的关切。确实有工作上的失误应当及时改正，降低舆论负面影响。社会组织应当建立起一套合理的自治规范，如果发生了不合规运营，也必须接受中国社会组织网的警示曝光与相关部门的依法惩处。

当下，社会组织参与社会治理的实践日益扩大化与不断复杂化，［11］通过舆论引导展示各类社会组织在不同领域发挥的重要价值有利于冲淡因部分社会组织失当行为为疫情应对秩序中带来的不良影响。这也在另一层面提醒我们的舆论引导对社会组织的信任应当超越官僚化的思想与身份桎梏，更多地将注意力转移到社会组织的行为能力与时代担当。

四、加大法治宣传力以强化国家制度信任

国家制度信任建设本质上是法治建设，习近平同志在全面依法治国委员会第三次会议上强调：“社会主义法治是制度之治最基本最稳定最可靠的保障，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”［12］，科学的立法和严格的法律实施才能稳定民众预期、有效化解整个国家系统不断增加的社会风险，这是保持中国未来社会长期和谐稳定的基础。

（一）以法治稳定社会舆论，构建风险治理的信任基础

法治作为规则之治，其明确性与稳定性是维持公共理性不可或缺的基石。现代应急法治的发展使得国家风险治理进入到有约束、可预见的范畴内行动，对减少面对危机时的不确定性，降低舆情恐慌的态势有着举足轻重的作用。信任的产生机制依托于制度，而法治正是风险治理中制度建设的核心。［13］近二十年来，我国先后制定了《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规以及《突发公共卫生事件应急预案》《公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》等国家级应急预案，基本构建起应急法治的规范性体系，保证了面临突发事件时有法可依。美国法学家伯尔曼有一句经典的法律箴言“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，在危急时刻，舆论引导必须高度重视法治的宣传力度，在疫情防控中善于利用正反面例证为民众上一堂生动的法治课。

第一，普及应急法律规范知识，消除社会疑虑心态。相较于《民法》《刑法》等常态性法律，普通民众对于《突发事件应对法》《传染病防治法》等应急法律还很陌生，人们对于这些法律的应急管理措施也心存疑虑。封城是传染病防治法的规范措施，不是地方政府的个人决策；隔离也是疫情防控的临时举措，不等同于“拘留”“监禁”等法律负面性评价。疫情暴发后，部分患者明知自己有武汉停留史或者已有发热症状，为了逃避隔离，导致疫情扩散，最后以危害公共安全罪被警方立案侦查，不禁令人唏嘘。甚至有的接受过专业训练的医护人员对于应急法律与医疗法规也十分淡漠，河北省张家口市一医生故意隐瞒病情，与百余人接触；江西省抚州市临川区的医务人员在明知自己有被传染风险后拒绝配合隔离观察，被院方直接开除，他们或将面临法律责任。这些教训无一不提醒我们，在舆情引导中首先应当普及法律规范知识，疫情虽然凶险，但依法防控的理念不可动摇。第二，加大对危害防控谣言与行为的执法力度。新媒体时代赋予了人们更多的话语权，与此同时网络空间也成为冲击权利边界，损害个人与公共利益的新平台。歪曲事实的谣言与攻击社会的言论，充斥在民众的社交软件与信息平台中，这些不真实的信息冲击社会信任基础，扰乱正常生活秩序，引发疫情防控的“次生灾害”。制造与传播谣言对于疫情防控造成的伤害是深层次的，如果民众丧失对于社会的信任，即便是最完备的法治也无法起到良好的治理效果。［14］一旦谣言肆虐将会消解国家在疫情防控中的治理效能，因此在风险治理中，对于谣言的治理应当依法规范，坚决打击。通过舆论引导民众不造谣、不信谣、不传谣，在观念上凝聚疫情防控的社会共识。另外对于涉疫情诈骗、生产假冒伪劣医疗物资的违法行为要有力遏制，密切关注犯罪活动新动态，保证社会公共秩序稳定。

（二）以法治保障公民基本权利，提升国家制度的内心认同

公众对于国家制度的内心认同取决于对法治建设和自身利益需求一致性的肯定评价，换而言之，公民认为国家对自身权益确认并保护，从而认同国家法治，并愿意采取积极配合的态度。［15］权利本位是当代法哲学重要的的范式之一，对于公民权利的保护是法学研究永恒的话题。国家防治疫情在法治的角度上是对公民生命健康权的保护①我国《民法通则》第98条规定：“公民享有生命健康权。”，作为每个人固有的自然权利，对生命权的保护乃是行政给付与制度保障的应有之意。“生命权是国家与社会的最高价值，在任何情况下国家不能把人的生命权作为一种工具或手段，应把生命权的维护作为制定法律或制定政策的基本出发点”［16］。舆论引导要提高民众的生命权意识，关注生命权保障，相较于2003年非典防控，我国对于生命权的保障机制更加健全，也更加规范。实时的疫情数据更新、可视的防控前线直播、周密的疫情防控政策，这些都是生命权保障的国家义务。媒体在解读这些防控举措时，要善于从法治化的权利保护立场出发，让民众直观的感受到国家在权利保护上的作为，这有利于提高民众对于防控措施的信任，认识其个人权益与国家命运是共同体，深化对国家制度的内心认同。当下我们的舆论宣传在关注整体生命健康保障态势的同时，必须更多引导民众关心医务人员、警务人员等仍坚守疫情前线的工作人员的生命健康，一视同仁地保障所有人的生命健康权是法治的基本理念，通过舆情引导使得他们在心理上也能感受到国家关怀，深化内心认同。

与常规状态相比，风险治理与应急法治所面临的权利保护问题无论是广度还是烈度都更为深刻，惶恐的心态与自身权利无法有效实现的现实一旦长期结合会诱发社会舆论紧张与愤懑，也更容易引发社会信任危机。另外，在防控疫情的过程中，对于随意泄露他人信息的隐私权保护，无差别对湖北地区人员车辆歧视性对待涉及到的平等权，相关权利保护问题值得思考，虽然有人认为在特殊时期特殊对待有助于防控疫情传播，但是如果积极配合治疗的患者被随意曝光个人隐私信息，容易引发对立情绪。在风险治理中必须秉持法治理念与权利保护，不仅要注重普通民众的权利，也要重视疫情患者的权利。舆情引导必须认真严肃地对待这些问题，不可为了新闻性就随意将与防疫不相关的个人信息展示出来，鼓励民众做理性的防疫者。法治之所以被信仰不仅是它具有国家强制力作为后盾，现代法治还必须具备权利保护的人文关怀，时刻关注着人民利益的实现，这也在其“道义上”具备正当性的基础，让每一个人都能感受到社会主义法治的人文关怀，从而真正获得民众的内心认同。

中国古代对于信任就有丰富的认识，孔子在《论语·颜渊》中就提到：“民无信不立”，春秋战国时期商鞅为推行法令立木为信，“得民心者得天下”成为千百年来不变的箴言。习近平总书记在中央政治局会议上反复强调：“民心是最大的政治。”这些话转换成研究术语就是我们所说的社会信任（政府信任）。在共时态性的危险面前，治理的有效性被摆在了首位，但对现时危机的解决并不是唯一目标，国家治理现代化的建设更需要注意长效性与规范性。以最小的负面手段来实现最大的治理效果；以最多的权利保护来满足最广的民众诉求；以最好的应急法治来建设最高的社会信任。由此，社会信任是国家治理现代化的内在意涵，是风险治理过程中的宝贵资源，是舆情引导下实现整体利益与长远福祉的制度要求，这一深层次问题在危机演化与社会紧张状态下，值得更全面系统的认识。