四川省运用多元手段打好现代环境治理“组合拳”

文_顾城天 罗彬 王恒 刘冬梅 郑坤 四川省环境政策研究与规划院

1 四川省环境治理手段存在的主要问题

“十三五”以来，四川省认真贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，全力推进生态环境机构改革，完善环境治理市场建设，强化环境信用评估，为全省生态环境质量持续向好提供了强大的支撑。但是面对“十四五”时期四川省生态环境保护工作的新形势、新要求和新挑战，生态环境监管体制机制、环境治理的市场及信用体系仍有待优化和创新。

一是在监管体系方面，四川省持续深化生态环境机构监测监察执法垂直管理改革，完成市、县两级生态环境机构垂改。红线管控力度不断加大，环境风险得到有效防控。但仍存在环境监管手段治标多于治本、治理成效不稳固易反弹、环境保护行政执法与刑事司法衔接工作不畅、监管科技支撑不足和精准管控乏力等问题。

二是在市场体系方面，四川省印发了《四川省节能环保产业培育方案（2019-2022年）》《四川省支持节能环保产业政策措施》，加快培育一批代表性强、成长性好的重点骨干企业，努力壮大节能环保产业市场主体。但是四川省节能环保产业产值仅为江苏的四分之一，浙江、山东的三分之一左右，市场规模较小、产业集中度较低，市场化投入的环境治理机制尚未完全形成，第三方治理和服务还在探索起步阶段。

三是在信用体系方面，四川省修订出台了《四川省企业环境信用评价指标及计分方法（2018年版）》，积极推进企业环境信用评价，2018年向社会公布环境信用等级的企业达到1911家，比2017年增加了72.3%。但是环境信用评价结果目前认可度不高，未切实与行政许可、评先创优、金融支持、财政补贴、专项资金拨付等挂钩，并且缺乏金融机构等市场主体参与，导致评价结果缺乏有效运用，对于企业排污行为的约束力不强。此外，部分地区还存在政府诚信缺失的现象，使政府的公信力受到极大影响。

2 搭建多措并举的环境治理执行框架

在现代环境治理体系中，政府的行政监管是“看得见的手”，市场的内在调节是“看不见的手”，信用的名誉约束是另一只“看不见的手”。监管、市场、信用“三只手”打出的“组合拳”会使环境污染的负外部性内在化，使生产者或消费者产生的外部费用进入其生产和消费决策，由其承担或“内部消化”，符合环境政策领域普遍接受的“污染者承担”原则。

2.1 监管、市场、信用手段组合施策

从依靠传统行政监管手段向注重监管、市场、信用综合手段转变。过去生态环保领域都是行政监管手段在发挥主导作用，该手段面临有限的监管资源和无限的监管对象之间的矛盾。而市场手段发挥的作用相对较小，还有很大的改进空间。信用手段基本上处于刚刚起步阶段，还没有发挥出应有的作用。只有当行政监管、市场调节和信用约束三只手同时并用、相互配合、各司其责，才能全面提高环境治理的经济性、效率性、效能性。

2.2 监管体系：命令与控制型手段

监管体系是来自于政府直接管制的环境治理手段。监管手段是政府以非市场途径（即规章制度）对环境污染负外部性的直接干预。通过警示、罚款、整改、取缔、限批等制裁方式，直接增加负外部性生产者的内部成本，使其边际成本上升，并最终等于或大于该行为所产生的社会边际成本。

2.3 市场体系：自愿协商型手段

市场体系是发挥市场优化配置资源功能的环境治理手段。市场手段通过构建规范开放的市场、健全价格收费机制等方式，使市场主体之间达成自愿交易实现环境污染的负外部性内在化。首先需要培育壮大市场主体，然后通过明确产权制度消除外部性影响，从而使市场的供求、价格、竞争等机制功能发挥作用，使环境资源配置达到相对最佳状态。

2.4 信用体系：道德约束型手段

信用体系是将污染行为与社会声誉、经济活动便利性挂钩的环境治理手段。在现实中监管手段和市场手段并不是完美的，存在政府失灵和市场失灵的问题，因此必须引入并完善信用体系这一只新的“看不见的手”，规范环境保护伦理秩序，使违法排污者受到道德的谴责、诚信的损失和名誉的惩罚。通过建立信用联合惩戒制度，使失信企业在工商登记、税收征缴、银行贷款等经济活动方面处处受限，使企业当下对环境的负外部性在未来内在化。

3 对四川省优化现代环境治理手段的思考

3.1 坚持动真碰硬，完善环境治理监管体系

围绕完善监管体制—提升监管能力的主线思路健全环境治理监管体系。完善监管体制方面，一是实施山水林田湖草统一监管，尽快建立以自然保护地、生态保护红线、生物多样性保护为重点的自然生态监管制度。二是完善区域协作联动机制，推进成渝地区双城经济圈、成德眉资同城化、五大经济区、重要城市间跨区域环境污染联防联治，跨流域环境污染统筹治理。三是加快“三线一单”成果运用，建立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系、生态环境准入清单、数据应用机制和共享系统。四是强化司法保障，建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，在四川省高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构。提升监管能力方面，一是推进“智慧环保”建设，充分利用区块链、大数据、人工智能、云计算、卫星遥感等科技手段提升生态环境监管水平。二是完善监测网络，加快构建天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，实现环境质量、污染源和自然生态状况监测全覆盖。三是打造生态环保铁军，加强监管执法队伍建设和智库支撑队伍建设。

3.2 做大做活市场，健全环境治理市场体系

围绕做大市场—做活市场的主线思路健全环境治理市场体系。做大市场方面，一是构建规范开放的市场，深入推进“放管服”改革，打破地区、行业壁垒，对各类所有制企业一视同仁，平等对待各类市场主体。规范市场秩序，减少恶性竞争，加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场环境。二是强化环保产业支撑，出台《壮大四川省环保产业的实施意见》，建设环保知识产权和技术共享平台，加快环保技术装备标准化、产业化、高端化；引导环保装备企业向具有整体解决方案的综合服务商转型发展，推动中小企业向“专精特新”方向发展，促进龙头骨干企业与中小企业协作配套。做活市场方面，一是创新环境治理模式，出台《四川省环境污染第三方治理市场规范化建设方案》，推进园区污染防治第三方治理示范，开展小城镇环境综合治理托管服务试点，鼓励探索以生态价值为导向的城市开发（EOD）模式，利用政府和社会资本合作（PPP）模式扩大绿色项目投资。二是健全价格收费机制，落实污水处理收费制度，将污水处理费标准调整至补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利水平；健全固体废弃物处理收费机制，对城镇生活垃圾采取分类垃圾和混合垃圾差别化收费；探索建立农村生态环境保护和农村环保基础设施运营的收费优惠机制；在工业领域实行差别化的电价、水价、气价，优化产业发展要素资源配置。

3.3 强化诚信引领，建设环境治理信用体系

围绕信用评价—信用应用的主线思路健全环境治理信用体系。信用评价方面，一是加强政务诚信建设，建立生态环境保护目标任务公开承诺制度，向社会公开各市县政府承诺完成的生态环境保护目标任务，并对其完成情况开展信用评价。二是健全企业信用评价制度，完善企业环境信用评价办法和工作机制，依据评价结果实施分级分类监管；联合财政、发展改革以及金融机构扩大环保信用评价覆盖面，实现对第三方监测机构、第三方环评机构、第三方机动车检测机构的信用评价全覆盖；引入第三方机构开展企业环境信用评价工作。信用应用方面，一是建立环境信用披露制度，将企业违法违规信息记入信用记录，按照国家有关规定将企业失信情况上报全国信用信息共享平台，依法向社会公开。二是实行环境信用差别化管理，建立四川省排污企业诚信管理系统，探索排污企业黑名单制度。三是实施环境信用联合惩戒，将环境违法企业依法依规纳入失信联合惩戒对象名单，建立“银行金融机构绿色金融数据中心”，将环境信用作为企业信贷、发行绿色债券的基础条件。