我国新型城镇化包容性发展的制度创新与模式选择研究

新型城镇化包容性发展是我国国民经济发展的重大战略布局。当前我国城镇化发展迅速，但存在着城乡发展互斥、失地农民生计困境和环保压力等不包容问题，制约着新型城镇化可持续发展。因此，我国新型城镇化进程中应建立包含经济、社会、文化、生态等方面的包容性发展制度，构建市场调配、政府监管、社会参与的多维发展体系，形成包含总体模式、实施模式和保障模式“三位一体”的包容性发展创新模式，从而有效提高我国新型城镇化包容性发展的质量。

一、引言与文献综述

新型城镇化战略缘起于2014年国家发布的《国家新型城镇化规划2014—2020》，该《规划》明确指出促进城乡融合发展包涵了新型城镇化包容性发展的理念。2018年国家发布了《国家乡村振兴战略规划2018—2022》，坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动的战略，明确了城镇化包容性发展中乡村发展的重要性。国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》着重指出要进一步促进新型城镇化包容性发展，可见新型城镇化包容性发展是21世纪我国经济发展的重大战略布局之一。回顾历史，我国城镇化率从改革开放初期的不足20%发展到2018年59.58%，实现了快速增长。特别是进入21世纪以来，城镇化增速保持在10%以上，年新增城镇人口维持在2000万以上，这成为促进我国经济高质量发展的重要引擎。新型城镇化战略强调以人为本的发展理念，这和包容性发展的理念具有高度契合性，因此城乡包容性发展是新型城镇化的题中之意，是实现新型城镇化发展战略的有效路径。鉴于此，如何基于当前我国新型城镇化发展特点和问题从包容性发展角度探索其实现路径，设计合理的创新制度和发展模式，成为当前宏观经济发展的重大议题。

由于各国国情不同，国外学者针对城镇化研究差异明显，但研究的重点之一是如何促进城乡包容性发展。在包容性发展的具体措施上，Shriya建议应该将“包容性理念”的核心引申到城市规划布局建设中［1］；Freire和Hoornweg［2］、Serageldin［3］认为，以中国、印度、巴西为代表的发展中国家城市包容性发展的主要障碍是城乡收入差距大、发展机会不均等和环境污染；Mc Granahan等认为，实现城市包容性增长的关键是消除歧视性排斥，保障城市移民的居住权和医疗权，以及保障弱势群体的服务和空间可及性［4］；Mallach认为在增强城市包容性过程中，政府需要在财政能力、经济竞争力、房地产市场等方面发挥独特作用［5］；Trullen和Galletto进一步制定包容性城市增长的经济战略，促使经济增长和收入分配改善的同时实现［6］。

从国内研究看，新型城镇化包容性发展的内涵、模式、制度设计和优化路径是研究重点。张明斗和王雅莉从发展主体、内容、过程、成效四方面入手，提出了新型城镇化包容性发展的优化路径［7］；丛茂昆和张明斗从内生性城镇化角度出发，认为要强化新型城镇化包容性发展力度，并据此提出包容性发展策略［8］；曾智洪认为中国城镇化建设需要转型升级和扩大内需，需要全民参与和广泛创新，需要从排斥性演进向包容性发展转变［9］；赵磊和方成认为我国应充分尊重省级个体差异，因地制宜、因势利导地促进新型城镇化包容性健康发展［10］；罗燕等在包容性价值观视野下从“制度”“管理”“战略规划”“教育”等层面，对我国未来城市规划工作重点提出建议［11］；张艺等从财政、金融支持新型城镇化发展视角，探究了促进新型城镇化包容性发展［12］；黄建欣等认为，我国城镇化进程应在借鉴国际优秀案例的基础上进行优化调整［13］。

综合以上可知，国外学者较少涉猎基于中国国情的实践研究，而国内学者研究中提出的对策往往缺乏宏观制度创新和具体模式的匹配性探讨。笔者拟在上述研究基础上，通过对我国新型城镇化发展现状的分析,详细探讨我国新型城镇化包容性发展的制度设计和模式选择问题，以期为我国新型城镇化的包容性发展提供科学建议。

二、新型城镇化包容性发展面临的主要问题

从当前发展趋势来看，我国新型城镇化包容性发展体现出两个显著特征：一是总体上在国家政策的支持下发展迅速，二是不同区域之间表现出发展基础和发展速度的显著差异。在此发展背景下，我国新型城镇化包容性发展中存在的突出问题主要表面在四个方面。

（一）不同地域之间城镇化发展不平衡

新型城镇化进程中，城市发展大多数源于城市中心单向攫取周围地区的资源禀赋，结果导致扩大城乡差距、地区间乃至地区内部的差距，造成城乡发展逐步脱节和经济发展失衡。从城市区域差距看，近年来中西部地区的城镇化得到快速发展，但与东部地区仍存在较大差距。2017年，东部地区、东北地区、中部地区以及西部地区的城镇化人口比重分别是71.11%、61%、54.2%、51.95%，与2016年相比分别上升1%、0.75%、1.2%、0.95%。从城乡差距看，虽然政府采取多种举措后有缩小趋势，如城乡收入比值从2011年的3.13逐渐下降到2017年的2.71，城乡消费比值从2011年的3.22逐渐下降到2017年的2.65，这说明近年来开展新型城镇化相关政策取得一定效果，但城乡差距依然存在。

（二）失地农民融入城镇阻力较大

我国的新型城镇化在本质上和西方国家追求的城市化有显著差异。在西方发达国家，城市化是典型的城市规模聚集过程，其最终形成的是大中型城市。而我国的新型城镇化是一种适合我国国情的城市化，其中形成具有一定规模效应的中小城镇是一个重要措施。在这些小城镇中，资源耗费更加集约，城镇运转效率更加高效，产业分布更加合理。但是，城镇化进程中需要对大量农村居民进行搬迁转移，并将其赖以生存的土地通过补偿的形式集约管理，这就形成了新型城镇化中的失地农民群体。该群体是新型城镇化进程中的一种特殊群体，他们介于农民与城市居民间。部分失地农民即便户籍转变成城镇户口，但仍然难以真正融入城市，主要原因有三个：一是收入问题。失地农民虽然获得了土地补偿金，但这部分款项金额有限，难以保障其余生的所有消费。同时，他们又无法在城镇中迅速找到合适的工作，这导致其收入水平较低，难以适应城镇较高的消费水平。二是失地农民的整体受教育水平较低，其思维逻辑和城镇居民有较大差异，这会造成失地农民无法和原有的城镇居民形成有效沟通互动，从而增加其孤独感和被排斥感。三是失地农民原有的居住环境和生活方式较之前发生很大变化，在城镇中无法适应快节奏的生活模式。这三个方面的原因导致新型城镇化进程中的失地农民融入城镇困难，形成城乡互斥现象。

（三）环境保护压力和资源分配不均衡并存

随着城镇化的持续推进，城镇建设面积在急剧增加，来自环境保护的压力越来越大。这种压力主要有两个方面：一是新型城镇化建设中造成建筑垃圾的大量增加，根据《2020—2024年中国垃圾处理行业投资分析及前景预测报告》，目前我国建筑垃圾已经占据城市垃圾的三分之一；二是城镇化新增企业中有部分属于典型的能源消耗型企业或者污染型企业，这会进一步增加环境的压力。而且，由于我国人均资源存量较少且生态环境脆弱，城市社会模式对生态环境的破坏力远远大于乡土社会消费模式，因而快速城镇化在一定程度上给生态的可持续发展造成压力。

另外，新型城镇化进程中需要动用大量的国家人力、财力、物力资源，在此进程中各级地方政府一方面需要积极配合中央政府的总体布局，一方面又需要向中央政府争取更优先的政策和更多的资源，但是国家总体资源是有限的，难免出现分配不均衡问题。获取资源多的地区会有更强的动力推进城镇化，但是获取资源少的地区发展容易滞后，这会影响新型城镇化的总体进程。因此，资源分配不平衡问题也是新型城镇化发展中面临的突出问题。

（四）新型城镇化进程中包容性发展体现不突出

包容性发展是新型城镇化发展的核心方向，是我国经济发展方式转变的基本内涵，是包含经济增长、城乡发展、结构优化、产业合理、环境友好、分配公平在内的一种发展理念。我国在新型城镇化发展道路上，提出将包容性发展纳入发展规划，这是经济发展战略的重大创新。但是，从当前发展趋势来看，在我国新型城镇化进程中“包容性发展”不够突出，主要体现在四方面：一是尚未全面形成科学有序的包容性经济发展制度；二是尚未全面形成公平高效的包容性社会制度；三是尚未全面形成友好可持续的包容性生态制度；四是尚未全面形成独特融合的包容性文化制度。因此，为进一步提高新型城镇化包容性发展水平，我国应该从这四方面进行制度创新设计。

三、新型城镇化包容性发展的制度设计

（一）制度创新的原则和目标

在推进新型城镇化包容性发展制度创新中，应该坚持三个原则。一是兼顾公平和效率原则。制度创新的本质是一种帕累托改进，新型城镇化包容性制度创新体系既要让人民享受到改革发展的红利，维护弱势群体的合法权利，同时又要合理配置城镇各种生产要素，使其在政治、经济、社会、文化及生态文明建设中发挥出最大效能。二是坚持有序推进原则。新型城镇化包容性发展战略的实现不可能一蹴而就，需要在政府科学合理规制下有序推进。应该遵循先行试点、由点到面、稳步推进的建设思路。在试点建设中，应该让典型区域先行试点，创新范围逐步扩大，试点成功后再谨慎向更大区域推广实施，最终构建一套体系完善、重点突出的制度创新体系。三是坚持成果共享原则。新型城镇化包容性发展的核心要义是让普通基层民众真正享受到战略实施的制度红利，让改革成果惠及更多民众。

新型城镇化包容性发展的制度创新总体目标是，通过对现有制度的改进，提高新型城镇化整体效率，让更大多数的基层民众共享福利，从而提高我国经济发展总体实力。为实现该目标，新型城镇化包容性制度创新既要打破现有不利于包容性发展的阻碍，又要构建有利于战略推进的优势。由于新型城镇化包容性发展进程的新需求不断涌现，需要针对不同发展阶段的新需求制定差异化发展策略，建立起与之相符的包容性制度体系。即在制度创新中一方面应该优化城镇多元化要素的合理配置，着力培育出具有自身特色的城镇元素，从而树立中国城镇化的道路自信和制度自信；另一方面，应该进一步释放改革开放的发展潜力，保证社会各阶层群体享受同等的社会地位和发展机遇，平等享受新型城镇化包容性发展带来的制度红利。

（二）制度创新的着力点

我国新型城镇化包容性发展的制度创新，应该从经济制度、社会制度、生态制度和文化制度四个维度进行积极创新。其中，包容性经济制度是基础和根本，包容性社会制度和包容性文化制度是内涵和软实力，包容性生态制度是基本保障。

1.进一步改进土地制度、财政制度和金融制度，形成科学合理的包容性经济制度。摒弃千篇一律的城镇化发展模式，进一步强调城镇化中以人为本的核心思路，将城镇空间扩张和人口扩张有效结合起来，使城镇用地的增加和城镇居民的集聚统一于新型城镇化进程。首先，在土地制度创新方面，应该进一步提高土地产权保护力度，提高土地流转市场化程度，将农村宅基地使用流转及农村集体建设用地使用制度化和常态化，并在此基础上构建城乡建设用地的替代挂钩机制。其次，在财政制度创新方面，进一步协调中央和地方的财权、事权分配体系，稳健提升地方政府财政实力，同时努力构建公共产品的中央地方财政分担框架，稳步提升城镇化包容性发展中的公共支出比重，最终实现公共服务均等化目标。最后，在金融制度创新方面，应该有效利用金融发展对新型城镇化的促进作用，利用金融产品创新和机制创新提升新型城镇化的发展活力，最终构建出覆盖面广、适用性强、创新度高的城乡金融服务体系。

2.进一步优化改革户籍制度、社保制度和住房制度，形成公平高效的包容性社会制度。影响新型城镇化包容性发展的主要社会制度是城乡二元的户籍制度、碎片化的社保制度以及住房制度。我国新型城镇化包容性发展中的社会制度改进创新，应该围绕这三方面进行。首先，在户籍制度改革方面，应分阶段逐步改革现行户籍制度，逐步将现有城镇的户口准入限制取消，并逐渐降低乃至消除户籍制度带来的附加价值。其次，应进一步整合现存农村社会保障制度。具体而言，应进一步将农村养老、医疗和社会福利有效结合起来，有序实现广泛覆盖的、全国通行的、服务良好的社保体系。最后，我国现行城镇化住房政策如保障性住房政策的分割性较强，是一种社会排斥的体现，这种排斥性会导致住房的分配缺乏效率和公平，从而有损于新入城镇居民的福利。在新型城镇化包容性发展中，应在满足最基础住房需求基础上引入完善的市场调控机制，构建商业性质和政策性质并存的住房保障体系。

3.坚定不移地推进城乡可持续包容性发展战略，形成友好可持续的包容性生态制度。当前，大规模高速度的城镇化进程会加快我国资源损耗和环境污染，这和城乡包容性发展的初衷是背道而驰的。因此，在新型城镇化进程中应进一步加强对环境和资源的保护力度，重新树立源头治理的发展思路，从而提高绿色产业的生产效能水平。具体而言，生态现代化和城镇智慧化是包容性生态制度创新的两个主要方面，即应该努力实现生态管理的现代化发展模式，逐步推进新型城镇化的智慧型发展模式，最终实现新型城镇化的可持续包容性发展。

4.以文化整合和文化创新为主要抓手，形成独特融合的包容性文化制度。新型城镇化包容性发展中的文化制度创新目标，是在对传统文化去糟取精的前提下，构建科学的文化共识平台，将中国元素和中国影响力纳入新型城镇化包容性发展的框架中。在此基础上，借助于我国民众文化自觉和文化自信的内生动力，营造出具有中国特色的包容性公共文化空间，从而将文化价值纳入我国新型城镇化包容性发展的历史进程中。

四、新型城镇化包容性发展的模式选择

（一）现有国内外模式经验借鉴

国外城镇化发展模式较多，比较成熟的有三种：一是以西欧为代表的市场主导、政府调控型模式；二是以美国为代表的自由市场模式；三是以拉美为代表的政府主导模式。西欧模式的主要特点是，政府调控和市场调配相互影响和制约，即市场是政府调控的延伸，政府调控是市场调配的保障。在此背景下，德国在实践中形成了分散与集中并重的城市规划布局模式，英国形成了城市变革和农村城市化同步推进相互影响的发展特征，法国则形成了以大城市为引领带动中小城市发展的城市化模式。美国自由放任型城市化模式起步于19世纪30年代，后来随着汽车的普及，空间布局上形成了多中心的低密度蔓延趋势。该趋势逐渐降低了人口密度并缩小了城乡发展差距，同时也带来资源浪费、成本增加等问题。美国后来也引入了政府调控手段，因此该自由放任模式其实存在一定程度的政府调控。以拉美国家为代表的政府主导的被动城市化模式存在的问题较为突出，该模式下市场调配功能损失殆尽，有限发展大城市而对农村和农业问题关注较少，结果是该模式下城市的产业发展落后于城市人口发展，农村贫困人口增加，同时由于城市的过度发展造成了非农人口比例严重超过农村人口比例，从而出现了“过度城市化”问题。

国内比较有代表性的是珠三角模式与苏南模式等典型模式。珠三角城镇化原始动力源于农村经济的发展，乡村企业的大量发展及外资的融入推动了人口、产业集聚。该模式有三大特点：一是同步推进工业化与城镇化进程；二是城镇群推进城乡一体化；三是大量外资流入。苏南地区城镇化动力源于以乡镇企业为主体的非农业生产活动对小城镇的扩张发展的促进，属于典型的小城镇发展模式。该模式具有三大特点：一是分阶段推进，二是发展乡镇企业进而形成工业、人口集聚，三是发展过程注重利益共享。

上述模式中，西欧模式的突出问题是城市化进程中成果分享机制较为欠缺，美国模式的突出问题是资源耗费较高、成本增加较快，在城市化初期效果较好，但是城市化后期存在的耗费问题限制了城市化的进一步高质量发展。拉美模式总体上是被动的，过度城市化问题较为严重。另外，国外城市化模式和我国新型城镇化的基准定位差异明显，国外城市化往往围绕大都市的建立进行，我国推行的城镇化是在现实条件下追求中小城镇的高效发展。国内现有的珠三角模式和苏南模式从城乡包容性发展角度来看，有待提高，因此，我国应该在新型城镇化进程中创建一种属于中国特色的新型城镇化包容性发展模式。

（二）模式选择

根据当前我国新型城镇化包容性发展中的问题和诉求，我国应在有效进行制度创新基础上构建包含总体模式、实施模式和保障模式在内的“三位一体”发展模式。

1.总体模式应该是包含市场调配、政府监管和社会参与的多维发展模式。在过去30多年发展中，我国城镇化围绕着在全国各地成立经济开发区、老城区改造和建设新城区、城市临近县改区、乡镇发展产业经营等手段进行空间调整，政府起到了主导规划统筹布局的总体功能，市场起到了有效融资、资源调配的主要功能。这种由政府和市场相互配合形成的城镇化成果，在具体经济实践中产生了较强的经济推动力和影响力。但是，该进程缺乏社会主体和民间资本的广泛参与，缺乏足够的专业化市场调研，缺乏对城镇化总体效益的专业评估，缺乏对城镇化进程中失地农民和农村可持续发展的良性规划。因此，一方面，应该继续坚持当前政府统筹规划布局、市场进行资源调配的基本态势，合理利用政府和市场的双重力量推进城乡包容性发展；另一方面，应该积极引入社会资本，将城镇化问题分析得更为透彻，对城镇化发展带来的短期负面冲击效应予以有效测评和应对，从而最终构建完成新型城镇化包容性发展的成果共享、责任共担机制。

2.构建多角度、复合型的有序发展实施模式。与西方国家的城市化不同，我国的新型城镇化的本质是城乡一体化和城乡包容性发展，空间上则凸显出城乡人口、产业规划和城市设施的同步包容发展。为有效推进该进程，我国应该持多角度发展、复合型发展和有序发展的特征要求。具体而言，在实施模式上应关注如下问题：一是全域总体发展。这不是某个区域的局部发展，也不存在只发展某一区域而放弃其他区域的问题，发展过程可能有先后之分，但最终都是整体发展。二是多角度复合型发展。这要求发展过程是去单一化的，即不能长期存在当前城镇化发展中的单一化现象。三是城乡统筹一体化发展。这要求在实施过程中积极构建城乡一体化发展的制度和模式，并配套相应的保障措施。四是遵循循序渐进的路径。这要求发展应该是有序的，而不是脱离实际的。

3.构建责任清晰、权责匹配的保障模式。这些保障模式包括：一是在理论和思想上进一步明确政府和市场的关系，为总体模式的顺利推进提供保障功能。应该坚持市场在配置资源问题上的主导作用，同时政府应该在该进程中妥善统筹规划。二是设计责任追究制度。针对城镇化进程中盲目乐观、错误规划导致出现的空城、鬼城等问题，政府应该构建完善的终身追责制度。三是设计有效的制度保障参与人的切身利益。在多方参与多维发展的总体模式中，民间资本的陆续引入会加快城镇化的发展速度，但是需要制度来保障参与人的切身利益。

五、结论

新型城镇化包容性发展是我国21世纪的重大发展战略之一。随着该战略的稳步推进，我国新型城镇化包容性发展取得了一定成果，但是也存在诸如城乡发展不均衡、农民城市融入难、资源分配不均和环境压力过大等与“包容性”发展不相称问题。为提高我国新型城镇化包容性发展的总体效率，我国应该进一步完善包括经济制度、社会制度、文化制度和生态制度在内的制度体系，并在此基础上采取包含市场调配、政府监管和社会参与的多维发展模式，同时构建多角度、复合型的有序发展实施模式和权责利模式。

值得指出的是，我国新型城镇化具有鲜明的中国特色，因此面临的挑战和风险具有特殊性，因此我国应该稳健推进新型城镇化，不能因为追求城镇化的速度而忽略了发展质量。党的十八大报告指出，各地区政府在发展城镇化时要密切关注发展质量，并将质量提升作为实现小康社会的关键指标。因此，我国应该设计合理的指标体系予以监控和评估，并及时修正可能出现的误差。与此同时，全国层面的新型城镇化发展需要在中央领导下统一部署，各地区还要结合当地的历史人文精神予以合理推进，只有这样，我国在全国范围内的多维复合城镇化发展模式将获得更大成绩，我国新型城镇模式将为世界经济发展提供中国方案。