论国家级新区行政机构设置的法定化

行政机构设置的法定化是法治政府建设的重要保障。现阶段，国家级新区机构设置的类型分为政府型、管委会型、政府与管委会合一型三种，其中，管委会在机构设置过程中容易产生随意化与行政化等非规范现象，因而亟需通过法定化的方式加以解决。国家级新区机构设置法定化所涉及的问题，主要围绕新区管委会的组织定位是否明确、新区机构设置的法规范供给是否充分，以及新区机构设置的法定密度是否适当这三方面内容展开。为实现新区机构设置向规范化、法定化方向转变，需明确新区管委会为政府派出机关、确立以行政任务为导向的机构设置标准、重构新区机构设置的程序要素、以数字化形式提升新区机构设置规范的明确性。

2018年，我国开始推行全方位的党和国家机构改革，中央政策文件明确指出“机构法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”，因而要依法管理和优化各类政府组织机构，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。由此可知，行政机构法定化及作为其首要内涵的设置法定化已经成为中共中央与国务院的一项基本政策要求。国家级新区法治政府的建设同样需要以职能健全的国家机构作为推进抓手。［1］目前除上海浦东新区、天津滨海新区设置完整的立法、行政、司法等国家组织架构外，其他新区一般会设置管委会来行使管理职能，那么新区管委会设置合理与否一定程度上决定着法治政府建设的成败，理应受到关注。目前，学界对新区行政管理体制已经有了一定的认识①，但从法学角度进行考察的成果相对较少②。笔者将以前期成果为基础，首先对新区机构设置的现状进行说明，进而对新区机构设置法定化涉及的问题进行分析，最后针对新区机构设置领域的问题提出具体建议。

一、新区机构设置亟需法定化

国家级新区是指，由国务院批准设立的，以特定地域内相关行政区、特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。［2］(P1)自1992年国务院设立浦东新区以来，新区已经历了近30年的发展，截至2018年底，我国已设立19个新区，这些新区广布东、中、西部地区的19个省、直辖市，已经成为我国经济发展迈入新常态后汇集各类优势资源的重大战略平台［3］，在此意义上，新区的大量设立绝不是短期刺激政策的产物，而是国家为了应对“五位一体”全面改革发展过程中出现的新问题、新变化所推广的新的政策工具。［4］

当前，各国家级新区根据自身的实际情况采取了不同的行政管理体制，不同类型的行政管理体制所依据的法规范、所采取的机构设置方式必然存在差别。面对数量众多的国家级新区，对每一个新区行政机构设置的实践进行详细分析介绍，从技术层面而言，既耗时费力又无必要，但同时为了能够了解新区机构设置的全貌，有必要对其进行类型化处理。笔者依国家级新区机构设置实践将其大致划分为三种类型。

第一，政府型管理体制，是指“调整区划建立健全新区党委、人大、政府、政协四套班子，统一管辖新区经济建设、社会管理和公共服务事项”［5］(P28)，即新区采取一级建制政府的形式来行使完整的行政管理职权。实践中以上海浦东、天津滨海新区为代表，两者都回归常态的政府组织架构。以上海浦东新区为例，其管理体制经历了三个阶段的变革。第一阶段实行“开发区办公室+开发公司”模式。1990年5月3日，开发区办公室设立，其属于政府常设机构序列，在协调上海市、各开发公司和“4区1县”开发区的管理事项方面发挥重要作用。［6］(P1-3)第二阶段实行“开发区管委会”模式。1993年1月1日，浦东新区党工委和管委会正式成立。［6］(P12-16)第三阶段实行“建制政府”模式。2000年7月31日，市委、市政府发布《关于浦东新区党政机构设置的通知》，浦东新区政府正式成立，下设13个工作部门。［6］(P92)

第二，管委会型管理体制，是指设立作为上级政府派出组织的新区管委会，由其行使上级政府委托、下放或者以其他方式赋予的管理职权。现阶段，大部分新区都采用此种管理体制。新区管委会的管理权限主要集中于经济管理职能，具体负责新区经济发展、开发建设的统一规划等工作，而较少涉及社会管理职能，相关社会管理职能仍旧归属于其所辖范围内的各行政区政府（区、街道、镇），由此便容易造成职权交叉、机构重叠、政出多门等体制性弊病。［7］(P154)以发展相对成熟的重庆两江新区管委会为例。2010年，重庆两江新区在创建之初设立新区开发建设领导小组，并组建新区党工委、管委会。为规范新区开发建设，市人大常委会通过《关于重庆两江新区行政管理事项的决定》，要求新区管委会按照精简高效原则设立必要的职能机构；市级部门可在新区设立直属机构或派出机构。2016年，重庆市政府发布《重庆两江新区管理办法》，对已形成的新区管委会体制以地方政府规章的形式予以固定；同时，对上述《关于重庆两江新区行政管理事项的决定》的内容予以细化，包括：明确列举新区开发建设领导小组的具体构成；明确可在新区设立派出机构或直属机构的市政府机构限于规划、国土房管、环保、税务等部门，而其他市级有关部门则只能委托新区管委会及其职能机构、三区政府及其工作部门负责相关工作，而不能设立派出机构或直属机构。

第三，政府与管委会合一型管理体制则较为特殊，这些新区的规划范围与所属行政区划基本重合，往往采取合署办公的方式将新区管委会设置于原有的行政组织架构之上，分别管辖新区经济与社会事务，有学者也将其称为“嵌入式模式”［8］或“政区合一型模式”［9］。此类行政管理体制以浙江舟山群岛新区、大连金普新区、福州新区等③为代表，其在机构设置上与所属行政区政府实行“两块牌子、一套人马”。这样可以减少行政管理体制大幅度改革所带来的阵痛，迅速对接现有的管理体制，从而将更多精力投入新区开发建设［5］(P17)，但也可能弱化新区制度创新的功能，易受既有体制影响。

通过对上述三种类型的国家级新区机构设置实践进行分析后发现，我国大部分国家级新区采取的是管委会型行政管理体制。因为第一种类型与第三种类型的管理体制或多或少与常态政府的机构设置存在联系，所以在实践中可以参照地方政府组织法或地方政府机构设置条例的规定予以设置。然而管委会型组织机构在设置过程中缺乏明确的法律依据与组织法定位，这就容易导致其设置过程中随意化、行政化等不规范现象较为严重；实践中，部分新区管委会机构设置甚至呈现出向传统政府型行政管理体制回归的趋势，其内设机构与同级政府趋同，从而使新区的体制创新优势大打折扣。此外，管委会型组织机构的设置大部分交由“三定规定”等规范性文件予以调整，虽然这些规范性文件为其机构设置提供了较为清晰的逻辑指引，但在权威性上却终究与法规范存在差别，并且其制定过程不够严谨，难以保障新区机构设置的科学性与合理性，进而导致新区机构设置权的划分格局处于不断变动调整之中，从而不能有效地发挥其维护法治与行政相对人权益保障的功能。这就导致管委会型组织机构的设置与中共中央、国务院所要求的行政机构设置法定化之间存在较大差距④，因而亟须通过法定化的方式予以调整。因为从本质上而言，行政机构设置法定化就是通过法规范的形式在机构设置领域建立相应的秩序，防止该领域内的规则性与连续性被打破，从而突出法规范的权威性、稳定性、中立性。［10］

二、新区机构设置法定化的相关问题

国家级新区机构设置法定化涉及的问题，主要包括如下三方面内容：首先，因为新区管委会不同于传统的行政组织机构，那么能否在现有的组织架构中将其准确定位；其次，从形式层面而言，现阶段有关新区机构设置的法规范是否充分；最后，从实质层面入手，有关新区机构设置的法规范内容是否适当。以下依次对这三方面问题进行分析。

（一）新区管委会在组织法中能否准确定位

国家级新区机构设置属于行政组织法的调整范围，然而除采取政府型管理体制的浦东、滨海新区外，大部分新区采取的是管委会型管理体制，难以在行政组织法和政府序列中定位此类机构。

首先，新区管委会不属于一级政府。依据《宪法》第95条、第107条与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）第1条的规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇”设立一级政府，其可以管理本行政区域内的各项行政工作，范围涉及经济、教育、科学、文化等；而新区则主要作为区域经济发展引擎，其管委会主要承担经济管理及相关职能，不涉及其他领域的职能，因而从功能上而言，新区管委会不属于一级政府。相反，如果国家级新区管委会等同于建制政府，那么浦东新区、滨海新区便没有将第二阶段实行的新区管委会模式调整为政府模式的必要。

其次，新区管委会不属于政府职能部门。新区管委会虽然主要行使经济管理职能，但也承担与之相关的社会管理职能，其享有的职权往往是综合性的；而职能部门是指在政府领导下主管某项专门业务或特定业务的机构，其一般包括政府的组成部门、具有行政管理职能的直属机构、直属特设机构、组成部门管理的行政机构等，其享有的职权则具有专门性、单一性。从管辖的地域范围而言，两者也存在明显区别，职能部门与其所属政府的管辖范围重合，而新区管委会的管辖范围限于国务院批复所划定的范围，与前者的管辖范围存在交叉。

最后，新区管委会不属于派出机构。实践中，部分省份通过地方性法规或政府规章的形式，将新区管委会确定为政府派出机构的做法有待商榷。其一，从法规范角度分析，《宪法》《地方政府组织法》与《地方政府机构设置和编制管理条例》均未明确提及“政府派出机构”，那么“政府派出机构”的提法便欠缺合法性基础；并且各单行行政法规定有权设立“派出机构”的行政主体限定于政府职能部门，也并未规定政府可以设立“派出机构”，那么新区管委会便不可能作为政府派出机构而存在；当然，从其行使的职权范围来看，其更不可能作为政府职能部门的派出机构而存在。其二，从行政组织法理论角度分析，新区管委会同样不属于派出机构。派出机构一般是指在一定区域内设立的用以实施某方面管理职能的代表机构，往往不具有独立的管理职能，不能以自己的名义行使权力；而新区管委会往往具备行使规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理及相关行政管理职权，能够以自己的名义行使权力，这便与派出机构间也存在较大差异。

（二）新区机构设置的法规范供给是否充分

针对国家级新区机构设置领域的法规范供给，可以通过现阶段各级人民政府发布的法规范文本内容进行分析。

一方面，在中央政府层面，缺乏有关国家级新区机构设置的法律、行政法规。国家级新区的定位主要是作为带动区域经济发展的试验区，而为了让开发区能够高效灵活地处理相关事务，党中央、国务院只是以文件批复的形式概括性地授予相关经济管理职能，对新区在国家整体战略发展中的定位进行简单地列举，但是并没有对新区行政管理体制、组织原则和组织形式等内容进行规定，也并没有制定一部在全国范围内适用的有关国家级新区组织机构的法律或行政法规。

另一方面，在地方政府层面，“三定规定”一定程度上排除了地方性法规与政府规章的适用，在新区机构设置领域中起主导作用。由于“三定规定”较之于法律、法规和规章的刚性约束力不足，其不能对新区管委会机构设置成果进行有效地确认，所以新区管委会的机构设置经常取决于地方领导的偏好而非科学论证，这些因素都不利于新区管委会机构设置的稳定性、长远性。新区管委会机构的变动性与不稳定性以及在机构设置方面的随意性等不规范现象，既提升了行政机构改革的成本，又增加了国家财政负担。实践中，虽然部分地方政府颁布了新区条例或办法，如《广州市南沙新区条例》《天津滨海新区条例》《山东省青岛西海岸新区条例》《重庆两江新区管理办法》等在第二章都会规定有关行政管理体制的内容，但是此类条例或办法主要是列举新区管委会的职能与政府部门间的职能分工，往往不涉及新区机构设置的内容；即便有所涉及，也只是笼统地规定，要按照精简、统一、效能、廉洁的原则设置和调整相应的工作机构。

（三）新区机构设置法定化的密度是否适当

国家级新区机构往往采取精简行政的组织形式，事实上形成了一种模糊行政体制，模糊行政的“精简”追求忽略了环境的复杂性［11］，此种模糊行政体制与既有体制之间存在一定的紧张关系。

首先，新区机构设置法规范中存在诸多不确定法律概念。如《南京市江北新区管委会职责》规定，新区管委会应当按照精简高效原则设立必要的职能机构；再如，《重庆两江新区管理办法》规定，市级其他有关部门可以根据工作需要委托新区管委会及其职能机构、三区政府及其工作部门负责有关行政管理工作，但是何为“必要”“工作需要”“精简高效”等并没有作进一步规定，这些都与新区管委会机构设置的明确性要求存在较大差距。

其次，新区机构设置缺乏程序制度的保障。从动态层面而言，国家级新区机构的设置是指机构设置所应遵循的步骤、方式和顺序［12］(P171-192)，在此意义上，内部性的机构设置行为与外部性的行政行为具有一致性，两者都需要一定的程序性制度予以规范。实践中，不论是地方人大或政府通过的关于新区管理体制的意见、决定，还是各类新区管理条例、办法，亦或是在新区管委会机构设置过程中起主导作用的“三定规定”等政策性文件，这些法规范都只是从静态层面对新区管委会机构设置的最终结果予以呈现，是对经过调整的机构进行逐一列名，而忽视其整体推进过程，如新区管委会机构设置过程中所应遵循的提案、审核、决定等程序性事项。

再次，新区机构设置缺乏责任追究制度的保障。新区机构设置所依据的“三定规定”对机构的职能调整、内设机构及人员编制等进行规定，而有关机构设置的责任内容、性质、层级、主体、后果等并无规定。［13］虽然《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，擅自设立、撤销、合并行政机构的，可通报批评并责令改正，但整体而言，有关责任部分的规定非常简略，缺乏对新区机构设置过程中诸多不合理现象的规制。

最后，新区机构设置缺乏民主参与制度的保障。由于新区机构设置的专业性与技术性，大部分关于机构设置的规定都是通过内部工作规则来完成的，这便导致相对人合法权益没有被考虑进去，割裂了机构设置与权益保障间的关系。虽然新区机构设置与否以及如何设置属于内部行政法调整的范畴，但这并不意味着其并不重要，因为“内部行政法是行政机关对外行使权力的一个支撑体系”［14］，所以新区机构设置合理与否的结果会通过行政行为得以外部化，能够对专家和行政相对人权益保障产生影响，因而有必要让专家和行政相对人参与新区机构设置，提升新区机构设置的科学性。

三、新区机构设置法定化的完善路径

通过对国家级新区机构设置领域所存在的上述三方面问题进行分析之后，笔者认为要实现新区机构设置法定化的根本途径是，由中央层面的立法主体尽快制定统一的《国家级新区管理法（或条例）》，明确新区组织机构设置的各项要素，从而促进新区持续、健康地发展。但是考虑到中央立法的周期，这一目标在短时间内很难实现。那么，为了有效地规范新区机构设置的过程，实现新区组织机构向科学化、规范化、法定化方向的根本转变，进而使新区行政机构能够更好地服务于经济和社会发展，也可从以下几方面进行制度突破和完善。

（一）明确新区管委会的组织法定位

由于新区管委会的组织法定位难以确定，导致其管理体制和运行机制不够健全，部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题仍然比较突出。例如，新区设立初期的主要目的在于带动区域经济的发展，因而新区管委会享有的职责权限也主要限于经济管理领域，但是随着新区的不断发展，社会管理与服务职能也在不断增加，因而如何协调两者之间的关系便成为新区面临的现实问题。这些问题的解决有赖于新区管委会组织法定位的明确，其组织法定位的明确有利于处理其与原有的经济功能区、行政区之间的组织法关系。针对新区管委会的组织法定位，行政法学界尚未形成统一的认识。我们认为应当将新区管委会界定为政府的派出机关，主要基于如下几点理由。

首先，从新区管委会行使的职权范围来看，其享有的职权往往是综合性的，新区的经济发展和社会管理事务都由其负责，这符合政府派出机关所享有的职权范围，因为政府派出机关是独立的行政主体，能够以自己的名义独立行使职权并承担责任，能够代表所属政府领导相应的行政区域。

其次，从设立主体而言，新区管委会的设立主体是地方政府而非政府职能部门，这便与政府职能部门设立的派出机构存在明显区别，并且职能部门设立的派出机构一般不具有独立管理职能，不能以自己的名义行使行政权力。

再次，实践中，部分地方政府将政府派出机关与政府派出机构混同使用，一定程度上将国家级新区管委会视为政府派出机关，如《安徽省节约用水条例》规定：“街道办事处、开发园区管理机构等政府派出机构应当做好本辖区内节约用水工作，协助上级人民政府有关部门依法履行节约用水监督管理职责。”这表明实践中地方政府已经逐渐接受新区管委会的此种定位方式。

最后，根据《地方政府组织法》的规定，县级以上地方政府经有权机关批准可设立行政公署、区公所、街道办三类政府派出机关，而新区管委会显然不属于这三类政府派出机关的范围。但从政府派出机关设置的实践来看，除街道办之外，行政公署、区公所的数量已经逐渐减少，目前仅剩1个区公所和10个行政公署，前者是指涿鹿县设立的赵家蓬区公所，后者如大兴安岭地区行政公署等，这在一定程度上表明《地方政府组织法》中有关政府派出机关的规定已经与行政机构设置实践严重脱节，如果继续拘泥于既有的法律条文，则不能准确定位新区管委会。在后续修改《地方政府组织法》时，可在法律层面明确新区管委会作为政府派出机关的组织法地位。

（二）确立以任务为导向的设置标准

行政机构不是以自身存在为目的，而是以保证行政任务正确、高效地达成为目的［15］(P223)，行政任务决定着行政机构的设置、规模和结构形态。有学者指出：“传统行政组织法理论关注行政组织的主体资格、职权、相互关系等问题，意在从主体层面保障行政组织对外作出的行政行为的合法性。”［16］但是此种研究范式对改革中存在的问题已经很难作出回应，因而亟须在合法性前提下使“任务的达成”主导行政组织的建构。具体到新区机构设置领域，以任务为导向的标准能够较好地贴合新区机构设置实践。

一方面，不同的任务需要设置不同的机构。新区是一种特殊的经济功能区，除青岛西海岸新区、浙江舟山群岛新区及广州南沙新区以外，大部分新区在其所管辖的范围内通常存在多个行政区和不同类型的经济功能区，如各类经济开发区、高新技术产业园、保税港等。各行政区和经济功能区在开发建设过程中所要承担的任务必然存在较大区别，这就要求新区在机构设置过程中针对不同的任务设置不同的机构类别。例如，天津滨海新区在机构设置过程中便明确区分经济开发和社会管理职能，针对两种不同类型的管理职能设置不同的派出机构：功能区管理机构与城区管理机构。［17］(P150-153)功能区管理机构主要行使经济发展领域的相关职能，集中精力抓经济建设和产业开发，目前设有经济技术开发区、东疆保税港区和中新天津生态城等五个功能区党组和管委会。城区管理机构主要行使社会管理职能，滨海新区原来设有塘沽、汉沽、大港三个城区管委会，2013年9月26日，宣布撤销滨海新区三个城区管委会，由滨海新区政府直管街镇，相应的社会管理职能移交街道工委和街道办事处。

另一方面，不同阶段的任务需要设置不同的机构。新区在不同发展阶段面临不同的政治、经济任务。通常在新区建设初期，其功能上的定位趋近于改革开放初期的经济特区，更多地依赖上级政府在土地、资金及政策上的扶持，这便需要设立相应的新区开发建设领导小组或办公室来协调各方面利益关系。新区领导小组或办公室主要承担的是跨机构、跨区域重大问题或重要业务的组织协调工作，通常可以将其纳入议事协调机构的范围，但此类议事协调机构的自立程度较高，这主要是为了保证能够及时有效地统一指挥，因而需要设置专门的办事机构通过专门的工作机制实时跟进。［18］新区开发建设领导小组或办公室的成员基本上都是由所属省、市的主要领导担任，其可以凭借自身的权威有效地整合资源，从而提升开发建设的效率。但随着新区的不断发展，其发展目标趋于多元化，不仅承担经济性职能，而且担负起统筹城乡发展、体制机制创新、深化“放管服”改革等社会性任务，新区领导小组体制已经难以适应阶段性任务变迁的需要，其不能驾驭新区利益主体之间的博弈，这便需要通过机构设置、区划调整等手段强化新区的领导力，实现国家意志的下沉，保证政策规划的有效落地［19］，通过设立新区管委会的形式来充分行使区内各项经济与社会管理职能。

（三）构建新区机构设置的程序要素

新区机构设置法定化在一定程度上可理解为新区机构设置行为的法定化，即新区机构设置行为所需遵循的程序性内容的法定化。有学者指出，行政机构设置的程序性内容十分重要，“对行政组织过程的规范更具有意义，因为它直接影响到组织结果的合理与否”［20］(P12)，因而对新区机构设置程序进行规范有其必要性。此外，不论各新区机构的种类、规模和结构等存在何种差异，其设置的过程是基本一致的，因而对新区机构设置程序进行规范也具有可行性。新区机构设置的程序性要素如下。

1.提案程序。提案程序是指由有关主体提出机构设置动议的程序。该程序解决两方面问题：有关机构设置的动议由谁提出，以及设置方案包含哪些内容。

鉴于新区具有较强的政策性和战略性，且大部分新区已经超越既有行政区划，那么其机构设置就不得不协调各方面利益主体，这样地方政府机构编制管理机关则显得力不从心，需要地方政府通过其权威来协调各方面资源，因而新区机构设置的动议适宜由其所属地方政府提出。新区机构设置方案的内容应包括：第一，机构的名称、职责、隶属关系等。第二，设立、撤销或变更的理由。如果存在新设立机构的业务与现有机构职权重叠的、业务可由现有机构办理的、根据业务性质可交由社会组织办理的，不得设立机构；如果阶段性任务已完成、国家政策改变、业务调整至其他机构、机构的业务间有重叠等情况出现，应当撤销或变更机构。第三，撤销或变更机构后职责的调整情况。第四，为实施该项机构设置计划所必须采取的措施，如：所要发布的命令及其他管理和操作措施的预计性质和基本内容，已经采取的预备性措施及完成该项计划的项目时间表。

工程问题设计在“电力电子技术”课程教学改革中的应用与实践…………………孙秀桂，张洪斌，彭建荣，孙江波（37）

2.论证程序。论证程序是指新区所属政府提出机构设置申请后，组织有关力量对方案的可行性与必要性进行科学论证的过程。在此过程中，谁来组织论证、哪些人员参与论证、论证专家如何产生、论证的方式、论证所形成结论的效力等问题需要详细规定。新区机构设置的论证一般需要经过如下程序：首先，需要确定论证参加人员，包括该领域的专家学者可以根据他们的经验和理论知识进行严密、科学的论证，社会主体也可参与论证，特别是有利害关系的相对人群体应参与到论证中来。其次，要确定论证的方案、资料等事项，明确论证目的、内容和对象［21］(P164)，制定论证步骤和标准，明确论证方式，并准备论证会议所需要的前期调查研究报告、相关背景资料。最后，组织开展论证，可以采取咨询会、论证会或者书面咨询的形式进行，最终形成带有签名或盖章的书面论证意见，以此作为后续机构设置的依据。

3.审决程序。审决程序是指新区机构设置方案和论证结果由有关主体予以审核，并作出是否通过的程序。这一程序包含两个具体步骤：审核和决定。

审核程序主要是针对新区机构设置方案和论证结果进行形式性审查，即机构设置方案是否具有各项必备要素与方案论证过程是否违反基本程序，一般需要交由上一级政府机构编制管理机关具体负责审核工作。决定程序主要是针对新区机构设置方案和论证结果进行实质性审查，即新区机构设置方案的各项要素是否科学，以及方案论证结果是否真实有效，然后最终决定是否通过此机构设置方案的基本程序，新区机构设置方案可以交由其所属政府的上一级政府决定或批准。决定程序需要经过政府常务会议或全体会议通过，大致包含三个阶段：首先，新区所属政府作为提案人应当向会议作提案说明，该项说明的内容构成决议的基础。其次，上一级政府作为决议人可以针对提案说明提出质疑，提议人应当作出必要的解释。最后，决议人如果认为新区机构设置方案尚未成熟的，可对提案提出补充、修改意见，并退回提案机关；如果认为方案已经成熟的，可按照政府工作规则进行表决。［21］(P165)

4.备案程序。备案程序是指新区机构设置情况应当在法定时间内报所属政府同级的人大常委会进行备案审查的程序。根据《地方政府组织法》第9条的规定，县级以上机构的设置需要报本级人大常委会备案，备案的具体内容包括设立、变更前后的行政机构、所属部门、职权范围、法定代表人等；备案一般仅具有告知、备查的作用，不影响机构设置的法律效力；备案程序可以方便地方人大常委会依法对新区机构设置的合法性、适当性和协调性进行事后监督，也是维护地方机构设置统一性的重要程序机制。

5.监督程序。监督程序是指有关主体对新区机构设置情况进行监督检查的程序。除新区所属政府同级人大及其常委会的备案审查外，还应当由政府所属机构编制管理机关定期进行评估，或者由新区政府每年定期向政府机构编制管理机关提交报告，并将评估结果和报告作为未来新区机构设置的依据。新区机构设置的情况也应当接受社会监督，任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向编制管理机关举报。

（四）提升新区机构设置规范的明确性

实践中，各地方政府往往设立在机构编制管理中属于“灰色地带”的助理、顾问、资政等领导职位，这些职位在一定程度上扩容了政府副职领导，某些市政府甚至出现“9个副市长20个政府副秘书长”［22］的机构设置、管理乱象，从而占用大量的公共资源，严重损害了政府形象，因而亟待通过法规范的形式予以调整。对此，域外国家或地区往往采取确定的数字化规范形式，日本《国家行政组织法》规定，官房及局的数量总计不超过96个，且以附表的形式对各省副大臣和政务官的人数进行限定，明确总务省副大臣的人数为2人，政务官的人数为3人等；我国台湾地区在法规范体例上也采取数字化的规范形式，一般详细规定四级机关中各部、委员会、司、处、科的数量上限，这便杜绝了机构设置实践中随意增设机构或增加领导职数的现象。我国部分行政组织法虽然规定了副职领导的数量，但总体而言，基本上采取的是一种浮动区间的方式，不易明确职位的数量，而相关法律、法规对地方机构副职领导职数尚无明确的总量限制，这就造成了地方政府随意设置职位的现象。由此可见，在新区机构设置规范中对机构的领导职数、内设机构的数量、临时行政机构的存续期限、机构设置过程中涉及的程序期限等都可以采用确定的数字形式予以规范，以增强机构设置的明确性。

四、结语

行政组织法在法治国家、法治政府建设过程中发挥着越来越重要的作用，由于其属于内部行政法的范畴，所以在我国仍然没有得到很好的研究与发展，作为其组成部分的行政机构设置机制亦是如此。笔者以国家级新区的机构设置实践为分析视角，尝试对该领域涉及的相关问题进行探析。国家级新区是区域法治发展的先导区，而新区行政管理体制的科学化、规范化、法定化是保障新区各项事业建设发展的根本动力。新区机构设置过程中可能产生组织定位不清、明确性匮乏、制度保障不足等系列问题，因而如何完善现有的机构设置机制日益成为新区治理的重要挑战。通过上述多角度的论述，应当说，法定化是解决行政机构设置随意化与行政化等现象的最有效途径。要实现新区机构设置的法定化，需要明确新区管委会的组织法定位，同时确立以行政任务为导向的机构设置标准，还需对新区机构设置进行程序性构建，明确提案、论证、审核、决定、备案、监督等程序性要素，通过数字化表达的形式以提升新区机构设置规范的明确性。唯有如此，才能为新区法治政府建设奠定基础。

注释：

①部分公共管理学者对既有的国家级新区行政管理体制进行比较、分析与借鉴，为新设立的国家级新区行政管理体制架构的设计提供了经验。参见：丁友良《舟山群岛新区行政管理体制创新——基于国家级新区行政管理体制的比较研究》（《中共浙江省委党校学报》2013年第5期）；陈文权、文茂伟《两江新区行政管理体制架构设计探索——基于对浦东及滨海新区实践的借鉴》（《中共四川省委省级机关党校学报》2012年第3期）；王佳宁、罗重谱《国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向》（《改革》2012年第3期）。

②法学层面的研究多从区域法治发展的宏观角度对国家级新区的法治化建设提出建议，如尹培培《国家级新区的法治动能及其提升对策》（《哈尔滨工业大学学报》社会科学版，2018年第6期）；有学者通过对部分新区的配套法律规范制定、修改与完善过程进行梳理分析，从而为新区法规范的制定工作提供借鉴，如张稷锋《法治与改革：国家级新区的成熟范本与两江实践》（中国政法大学出版社2015年版）；部分学者则对国家级新区享有的“先行先试权”进行分析，如杨登峰《区域改革的法治之路——析上海自贸区先行先试的法治路径》（《法治研究》2014年第12期）以及倪斐、奚庆《国家级新区先行先试权及其法治化改进》（《哈尔滨工业大学学报》社会科学版，2018年第6期）。

③浙江舟山群岛新区党工委、管委会办公室与市委办公室、市政府办公室合署办公，实行“三块牌子、一套班子”；大连金普新区党工委、管委会分别与金州区委、区政府合署办公，同时撤销金州新区党工委、管委会和普湾新区党工委、管委会；而福州新区党工委与福州市委实行一个机构、两块牌子，福州新区管委会在福州市政府加挂牌子。

④早在2004年，国务院在发布《全面推进依法行政实施纲要》时就指出，法治政府建设需要“科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化”；十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调，要“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”；随后，中共中央、国务院联合发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步明确指出，要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，不断优化政府机构设置，积极稳妥实施大部门制；十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，行政机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障，但我国行政机构编制法定化相对滞后，实践中也存在政府机构设置和职责划分不够科学、政府职能转变还不到位等问题，因而再次重申要“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。