警察角色定位的理论检视与属性分析

马顺成

(中国刑事警察学院 公安基础教研部，辽宁 沈阳 110035)

警察作为最为公众所熟知的社会角色之一，广泛存在于当今世界所有国家和地区，警察角色是警察与社会、警察与公众联系的纽带与桥梁，社会上没有孤立的个体，只有角色中个体存在。在不同国家和地区，人们对警察的认知和期待是不同的，这也导致了警察角色定位的差异性。警察角色定位决定了一国警察的职责、任务和权力，甚至影响着一国警察机关的设置和管理体制，是一国警察制度构建的“蓝图”和“指挥棒”。系统梳理中西方警察角色的历史演变和理论观点，并对其进行抽象化的属性分析，可以实现对警察角色的准确定位。

一、警察角色定位的理论检视

角色本指戏剧舞台上按照剧本规定所扮演的某一特定人物的专门术语。美国著名的社会学家、社会心理学家及哲学家米德首先从戏剧中将这一概念借用，成为社会心理学和社会学中广泛使用的概念。然而，角色这一概念却是十分难以把握的，甚至于米德也没有给角色下一个定义，而是将其作为一个无定形和很不确定的概念使用的。对于警察角色概念的定义一般有两种：一种是社会学视角的角色概念，侧重从社会地位、社会身份等角度下定义；另一种是心理学视角的概念，侧重从个体行为、行为模式的角度下定义。(1)奚从清：《角色论——个人与社会的互动》，杭州：浙江大学出版社，2010年版，第3-6页。

(一)警察角色定位的视角

角色概念的模糊性也导致了警察角色概念界定的极度困难性，然而，并不能因此就说警察角色是无法理解的，参照角色概念的界定方式，警察角色也存在两种视角：从社会学视角看，一般指警察在社会结构中所处的地位及作用，这是从静态和客观实在的角度去理解警察角色。从心理学视角看，一般指社会对警察地位的态度和看法，也包括警察对自己地位的态度与看法，这是从动态和主观感受的角度去理解警察角色。(2)朱启禄，王大伟：《西方对警察角色的认定》，《公安大学学报》，1995年第3期。从不同的视角定位警察角色可以得出不同的结论，从社会学视角定位警察角色一般主张警察是国家机器，拥有维护社会秩序的权力和职责，比如我国通过立法确认公安机关及人民警察“人民民主专政的工具”属性。而从心理学视角定位警察角色一般强调警察具有打击犯罪的权力(暴力)，并且还强调服务的意识。(3)宁珂鑫：《西方警察角色界定的研究》，《湖南警察学院学报》，2013年第4期。

当然，我国学者一般根据马克思主义警察观的基本观点，认为警察是国家机器的组成部分，进而认为警察具有专政的职能，而西方世界一般避免警察政治色彩的讨论，但也完全承认警察维护社会秩序职能的存在。这都是从社会学视角定位警察角色，只是表述方式和方法不同而已，并没有本质不同。而从心理学视角定位警察角色中西方也有差异，西方一般认为警察具有打击和服务两个职能，而我国学者一般认为警察应当具有打击犯罪、社会管理和服务人民等职责。这源于中西方犯罪概念的差异，两者本无本质区别。(4)西方法律体系中的犯罪概念要远宽泛于我国，一般包括我国法律体系中的犯罪和治安管理两个方面。基于此，西方的打击犯罪就包括了我国社会管理的部分内容。此外，西方服务的概念也与我国存在差异，其服务还包括不使用警察强制措施的社会管理内容，这在我国称为社会管理而不是服务。故此，我们说中西方基于心理学视角的警察角色定位并没有本质区别。当然，这种无本质差别性是受警察角色政治性影响的，相关论述将在后文讨论。

警察角色定位两个视角的存在，必然导致如下倾向：第一种倾向是择其一而认识警察角色。如受警察性质“阶级统治暴力工具说”或“阶级专政工具说”的影响，我国学者多从社会学视角界定警察角色，强调警察的作用和地位，一般认为警察是阶级统治的工具。西方世界则更愿意从心理学视角界定警察角色，强调公众对警察的期待，即执行法律、打击犯罪、服务公众等，而为了迎合公众的期待，固执地宣传警察中立和福利警察。这种倾向要么过度强调警察的政治性极易导致警察的政治化，侵害国家、社会和公众的正当权益，要么过度强调警察的法律性无视警察的政治性，让警察迷失方向，最终成为愚民和驭民的工具。第二种倾向是将两个视角进行混同来认识警察角色。最典型的就是简单地将两者相加，即认为警察角色定位是阶级统治(维护社会秩序)、打击犯罪(执行法律)、服务公众等。这相当于将两个视角的警察角色内容进行了简单的逻辑相加，必然导致警察角色定位中内容的重复和错乱。难怪有学者提出应当将警察角色定位为执行法律和服务公众，只要严格规范执法，就是体现了党对公安工作的领导，而专政职能已经内化为执法职能中了。(5)袁广林：《和谐社会视野下我国警察的角色定位》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2007年第2期。笔者赞赏这种思路清晰、视角明确的警察角色定位方式，反对将两者简单混同的模糊方式。

随着研究的深入，近代以来，两个视角对角色的认知虽然在表达方式和内容方面存在差异，但似乎在看法上正在趋向一致。如有学者认为，角色是个人或组织的行为、个人或组织的地位和身份、社会对个人和组织的期望。(6)崔进文：《我国警察制度改革与完善的目标——以警察角色为视点》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2012年第3期。我们认为，警察角色定位的两个视角使我们更加全面地了解警察角色本质，犹如认清了“一枚硬币的两面”。两面揭示的均是警察角色的本质，但两者是互相依存和互相印证的，共同决定了“一枚硬币的存在”，就像一枚硬币不能仅有一面一样，警察角色定位也必然不能仅谈及一个视角。换句话说，每个视角是必要但非充分的界定警察角色的方式。据此，警察角色是指警察符合社会对其地位和作用期待的行为模式。社会期待的行为模式正是警察地位和作用的反映和具体化的结果，两者是相辅相成的。基于社会学视角的警察角色定位谈及的是警察角色政治性问题，基于心理学视角的警察角色定位谈及的是警察角色的法律性问题，政治性和法律性就是警察角色定位的两个重要因素。

总之，单一维度的警察角色定位是片面的，或陷入警察政治化的泥潭，或令警察目的性偏移，而建立在政治性与法律性两元维度基础上的考量方能准确警察角色定位。其中，政治性是警察角色的核心和内化，法律性是警察角色的彰显和外化，两者是对立统一的关系。区别是两者属于警察角色定位的“一枚硬币的两面”，联系是政治性是法律性的根基和保证，法律性是政治性的彰显和表现。

(二)警察角色定位的分类

为了更好地理解警察角色定位，学界有一种现象，就是借鉴角色理论对警察角色进行分类，于是就有了多种角色分类的尝试。按照警察手段的不同，一般将警察角色分为暴力者和服务者。这种观点认为，从警察工作采用的手段看，有暴力性手段和服务性手段，因此警察的角色也应当定位为暴力者和服务者。按照警察身份的不同可将警察分为多种角色，这方面学者也是见仁见智。最为经典的论述莫过于美国学者詹姆斯·卡伦特对警察角色复合身份的论述(7)詹姆斯·卡伦特指出，“对城市警察干什么这一问题的简单回答就是他无所不做。有人说警察是综合精神病医师，有人说警察是外科医生，有人说警察是律师，有人说警察是婚姻顾问，也有人说警察是犯罪的终结者，等等。事实上，警察并不仅仅是其中的任何单一角色，而是所有角色的总合。”James Currant, Police and Law Enforcement 1973.1974vol.NewYork:AIMSPress, 1972: 112.。按照警察功能的不同也可以将警察角色进行划分。如有学者认为我国警察角色有军警角色、打击犯罪战士角色、社会管理者角色、社会服务者角色等(8)汪启和，毛玲：《论中国警察的角色——以“我最喜爱的十大人民警察”为考察对象》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2009年第6期。，这些警察形象都是根据警察价值功能的差异而进行的划分。此外，还有学者另辟蹊径，以权利与权力平衡为据讨论警察角色分类问题，将警察分为奉行国家主义的监护人型警察，奉行古典自由主义的守夜人型警察和奉行现代自由主义的经理人型警察。(9)崔进文：《我国警察制度改革与完善的目标——以警察角色为视点》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2012年第3期。值得肯定的是，此种分类方式看到了政治性因素对警察角色界定的决定性，令人遗憾的是作者并未由此展开警察角色的深入分析，而仅仅是给我们描绘了一个个不同的警察角色形象。

纵观上述论述，警察角色分类存在如下问题：第一，混淆社会学视角和心理学视角进行分类，这反映了分类的随意性和无原则性。究其本质，警察角色的分类本就是一个伪命题，其本质是警察角色内容的分类而不是警察角色本身的分类，这是对角色概念的误读。第二，矮化警察角色。警察角色是抽象化了的社会期待，这种期待可以采用手段、身份、功能等方法予以界定和表征，但绝不是具体化的手段、身份、功能等。总之，警察角色分类的乱象来源于如下几个问题的模糊不清：

第一，警察角色与警察的角色。从社会的角度看，每个人不仅仅扮演一种角色，他所扮演的系列角色总是与其他社会角色相联系。这样每个人就都是角色的综合体或复合体，这种现象称为角色丛或角色集。(10)奚从清：《角色论——个人与社会的互动》，杭州：浙江大学出版社，2010年版，第10页。根据一般角色理论，角色丛或角色集的存在源于主体多重社会地位或社会身份。在警察的角色丛或角色集中，按照是否表征其职务特性，可以分为警察职业角色(我们称为警察角色)和社会角色(11)张冬玲：《警察主体的双重角色规范与冲突》，《河南公安高等专科学校学报》，2007年第2期。，这样警察主体的角色也就具有了双重性，而警察主体的警察角色和社会角色统称为警察的角色。警察角色理论中一贯出现的一个理论误区是混淆警察角色和警察的角色概念，这也为本已复杂的警察角色定位平添了迷幻的色彩，使之更加捉摸不透。不区分警察角色和警察的角色极易导致“泛角色化”的理论倾向。西方警务部门的经典论断是，优秀的警察应当具有“所罗门的智慧、大卫的勇气、参孙的神力、约伯的耐力、摩西的领导才能、善良撒马利亚的仁慈、亚历山大的战略素养、但尼尔的诚信、林肯的外交手腕、拿撒勒木匠的宽容，以及自然、生物和社会科学各个分支的渊博知识。”(12)Roger .G.Dunham and Geoffrey .P.Alpert,Critical Issues in Policing Prospect Heights,II:Waveland Press,2001:7这种泛角色化的观点无助于分析警察角色的内容，反而因注入警察社会角色的因素导致警察角色定位失真、失准和偏差。

第二，警察角色与警察角色内容。我国警察理论界提出了警察职业角色与警察专业分角色的概念(13)警察职业角色是不区分专业分工的模糊概念，警察专业分角色是指人们在专业系统活动中形成的，与人们的某种专业知识或专业职能相一致的、社会所期望的一整套权利义务的规范与行为方式，它是人们对具有特定专业能力人的行为期望。周延东，郭星华：《职业角色与专业分角色：矫正角色失调的一种新视角——以警察角色的变迁为例》，《探索》，2015年第2期。，这对于消解警察角色冲突提供了一个新的视角。但从警察角色定位的角度看，虽然这在一定程度上解决了“泛警察角色化”的问题，但这是混淆警察角色与警察角色内容的错误做法，所谓的警察专业分角色也不过是警察角色内容而已。警察角色内容是指警察角色的具体体现和反映，也就是公众的期待行为内容，可以表现为多个方面，比如期待警察具有打击犯罪、期待警察服务人民等。警察角色是唯一的，自警察这一主体诞生以来始终以单一形式予以呈现，人们始终称之为“警察”，而变化的仅仅是警察角色的内容。如果我们将警察角色内容的服务称为服务角色、执行法律称为执法角色、打击犯罪称为打击角色，或刑侦警察称为刑侦专业分角色、治安警察称为管理专业分角色等，则极易造成概念的循环逻辑，从而导致警察角色理论的混乱。

(三)检视结果

通过警察角色理论检视，我们认为，警察角色定位应当考虑如下问题：首先，警察角色定位应当综合考虑社会学视角和心理学视角，从角色的政治性和法律性两个维度进行完整的、精确的界定。既要防止片面的定位又要防止简单相加式定位。其次，警察角色不同于警察的角色，本文仅研究警察角色定位，防止泛角色化的倾向。最后，警察角色与警察角色内容是不同的范畴，警察角色内容的确定是警察角色定位的核心问题。

二、警察角色定位的政治性分析

警察或者警务的政治性决定了警察角色的政治性。从警察词源来看，警察与政治最初是合一的，两者同根同源。(14)马顺成：《警察概念的逻辑分析》，《济南大学学报》(社会科学版)，2019年第5期。根据马克思主义警察观，警察随着国家的产生而产生，“警察和国家一样古老”(15)马克思，恩格斯：《马克思恩格斯选集》，北京：人民出版社，1995年版，第116-117页。。警察总是与国家保持一致，警察角色的政治性也受制于国家的政治性。从另一角度看，政治是指争取分享权力或影响权力分配的努力(16)马克思，韦伯：《学术与政治》，冯克利译，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年版，第55页。。警察的政治性也来源于权力(确切说是合法的暴力性权力)，而其对权力的占有、影响、控制、垄断均是其政治性的真实体现。政治权力的分配额度及比例直接反映了政治性的内容，也就是社会各阶层的力量对比，这是最大的政治，而警察在这种力量对比中的作用至关重要。(17)宋远升：《警察论》，北京：法律出版社，2013年版，第64-72页。因此，警察的根本属性就是代表国家权力和执行国家权力，而这一属性自警察制度诞生之日起，并没有因为社会制度的变化而有任何变化。

(一)警察角色政治性证成

警察人员政治独立是不可能的。从社会地位看，警察在社会中属于管理阶层，从社会功能看，警察在于维护社会秩序和安全，这决定了警察始终与政治紧密联系。(18)邹虹：《我国警察角色的“是”与“应当”》，《四川警察学院学报》，2010年第2期。西方多数警官坚持认为警务与政治是不会混合在一起的，警察只是执行公众的意愿，不执行任何政治党派的意愿。在英国警务学家罗伯特·雷纳看来，警察的这种政治上保持中立或独立的观点是经不起推敲的，警务是天生的、不可避免的政治。(19)罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍，朱俊瑞译，北京：知识产权出版社，2008年版，第8-11页。当然，随着现代社会行政与政治的分离，警察角色政治性已经被掩盖、稀释甚至于淡化，但是仍不能忽视警察角色政治性的现实。历来标榜警察中立的英国在1975年发动的“法律与秩序”运动中，体现了警察对政治的强力干预，这也使得警察政治中立或独立的宣言不攻自破。(20)1975年英国警察联盟发动了史无前例的关于“法律与秩序”的运动，试图利用公众对犯罪和社会秩序的关心来实现警察的行动计划。这是警察利用所谓的民意，干预政策和法律的有力证据。许多人也因此谴责英国警察违背了传统不干预政治的承诺。可参见宋远升：《警察论》，北京：法律出版社，2013年版，第70页。

警察人员受政治文化影响是必然的。政治文化，特别是统治阶级认可的主流政治文化不可避免地影响着警察角色的定位，这主要表现在政治文化对警察领导人员的遴选和期待上。不符合主流政治文化的人员是不可能走上警察领导岗位的。警察人员受利益集团干预也是不可避免的。不管承认与否，国家中存在各种各样的利益集团是必然的，这甚至成为了西方的一种政治生态和习惯。利益集团存在的目的是通过各种手段来影响国家的政治生活，从而达到国家权力、财富、名誉等的再分配。利益集团可以通过政治献金、游说，甚至是推荐自己的政治代表的方式来表达自己的政治主张。这个过程中警察人员或直接或间接地受到相关利益集团的左右和影响，从而表现出或明或暗的政治性色彩。在西方漫长的警务发展史上，警察受利益集团和政党影响的案例不胜枚举，虽然每次警察都极力否认。(21)英国1984—1985年的矿工大罢工中，警察机关坚定地宣称警察从不仰仗政府鼻息，而后来的证据显示恰好相反。警察角色是社会角色的一种，警察主体不可避免的兼具职务角色和其他角色，也正是由于警察的角色的复杂性，无法将警察的职务角色扮演与其他角色扮演予以严格的区分，毕竟他们的承载主体均为警察人员。

警察人员对特定人员或阶层的偏见是不可避免的。警察人员天生与犯罪、违法或社会边缘人员打交道，两者的合法与非法、正义与非正义、善与恶、美与丑，极易导致警察与此类特定阶层产生冲突和偏见，这种冲突和偏见甚至与法律规定都毫无关系，而是直接反映自警察的政治立场和观念。美国警察对黑人的偏见由来已久，且有愈发紧张的趋势。我国警察也有长期视犯罪为恶的冲动，虽然法律一再强调尊重并保障人权、严禁刑讯逼供，而要改变这种偏见似乎尚需更多的时日和努力。警察的这种理性失灵的现象是不可避免的，这根植于警察人员的角色认同，而这种失灵又会通过警察的自由裁量权等形式予以表现出来，体现出明显的政治性倾向。本质上看，警察对特定人员和阶层的偏见看似是一个主观问题，实则是对客观的反映，是源自长期的政治影响的结果。

(二)警察角色政治性的表达与表现

警察角色政治性是不容置疑的，但是世界各国对此态度不一，西方国家固执地强调警察中立，将警察角色的政治性小心翼翼地隐藏起来，明显带有自欺欺人的虚伪作风。我国则是坦诚和自信地直接表达，从不言辞闪烁，明确警察机关及其人员是人民民主专政的工具，是“刀把子”，这彰显了我国的政治自信，体现了党实事求是的态度和作风。

西方主要国家警察角色的政治性表现是与该国的政治生态、社会形态和法制状态等因素息息相关的，警察与政治的分分合合也就选择了不同的表现形式和途径。英国是世界上最早建立近代警察行政的国家，然而自1829年罗伯特·比尔创立英国近代警察以来，对警察的负面评价和不信任的声音就没有停止过。特别是20世纪50年代，英国警察经历了自创立以来最严峻的挑战，为舒缓警察角色政治性的张力，英国警察展开了警察合法性的讨论。通过增加警察服务职能，将警察政治性予以隐藏，从而改善了警察强制性警务功能的合法化，获得了民众的再次信任和支持。获得这一经验的英国此后逐渐将警察角色的讨论引入执法法律、维持秩序、服务公众等领域，而将警察的政治性予以深藏。(22)罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍，朱俊瑞译，北京：知识产权出版社，2008年版，第56-97页。美国警察深受英国警察影响，从警务发展的阶段看，经历了政治时代、执法时代、改革时代和社区警务时代，其中20世纪前25年被认为是美国警察的政治时代，在政治时代，美国是全世界警务工作和政治联系最密切的国家。(23)王小海：《社会变迁中的警务——西方警察职能演变的历史探究》，《贵州警官职业学院学报》，2015年第1期。此时的美国警察视政治为其合法性依据，警察沦为政治的工具，是一个政治化了的社会角色，逐渐丧失了民众的支持，走向了被社会抛弃的边缘。为挽回民心，拯救警察，美国开展了一场轰轰烈烈的“警察与政治分离”运动，也有人称为“脱警化运动”，主要目的是打造警察的执法者形象，与腐败的政治脱离，独立于政党之外，成为一支专业化的力量。(24)王大伟：《外国警察科学》，北京：中国人民公安大学出版社，2012年版，第294页。美国通过“脱警化运动”也成功的将警察角色的政治性予以隐藏，走上了警察中立的道路，开始强调警察的打击犯罪、执法法律、提供服务等职能。需要注意的是，西方警察在资产阶级政党间政治权力分配中的中立被粉饰成警察的无政治立场，这极具虚伪性。英美国家的警察合法性讨论和脱警化运动改变不了警察角色的政治性本质，而仅仅是将警察角色政治性问题引入警察角色法律性问题讨论而已。

相对于西方世界的虚伪，我国历来明确承认警察角色的政治性。我国一贯坚持马克思主义国家观和警察观，人民民主专政的国家性质也就决定了警察角色的政治性。(25)于群主编：《公安学基础理论》，北京：高等教育出版社，2016年版，第6-7页。从中国共产党创建警察的历史看，建国前的警察机构和人员也被打上了深刻的政治烙印，这是对警察本质的客观揭示。从1921年成立的中央特科，到1937年成立的延安市警察队，再到1939年成立的中共中央社会部，警察角色均以中国共产党领导下与国民党反动派的阶级斗争为直接表达。新中国成立以后至文革前，警察队伍对于维护新生政权稳定、肃清反革命分子、稳定社会秩序起到了至关重要的作用，我国立法也肯定了警察角色的政治性。(26)1957年颁布的《中华人民共和国人民警察条例》确认我国警察是人民民主专政的工具。此时的警察角色政治性表现为专政和民主两个方面，明显在阶级斗争之外注入了柔性化的因素。2006年颁布的《公安机关组织管理条例》，进一步确认了警察角色的政治性。而在2019年召开的全国政法工作会议和新时代全国公安工作会议上，习近平总书记对公安机关和人民警察的要求无疑是我国新时代警察角色政治性的最有力写照。(27)在2019年召开的全国政法工作会议上，习近平总书记指出，要旗帜鲜明把政治建设放在首位，努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍。要抓好科学理论武装，教育引导广大干警学深悟透新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，矢志不渝做中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者。在2019年召开的新时代全国公安工作会议上，习近平总书记指出，确保公安工作坚定正确政治方向，坚持改革创新，坚持全面从严管党治警，按照对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，锻造一支让党中央放心、人民群众满意的高素质过硬公安队伍。改革开放以来，特别是进入新时代，在法治理念下，即便是态度鲜明地承认警察角色政治性的我国，政治性的表现形式也已经不再单纯以阶级斗争和阶级专政的形式予以体现，而是注入了更多民主的因素。警察角色定位也不再是政治性一维的表达，而是通过社会主义法制建设将政治性带入了法治轨道，警察角色进入了政治性和法律性的二维世界。

三、警察角色定位的法律性分析

警察角色属性的另一面就是法律性，警察角色法律性是警察角色政治性的法治表达。随着人类社会的发展，特别是民主权利意识的发展，警察角色政治性表达在不断进行着演进，一个突出的规律就是在权力与权利的博弈过程中，统治阶级越来越清楚地认识到仅靠暴力和镇压无法实现统治秩序的良好维护，只有让渡出更多的权力，赋予警察更多的保护和服务职能，更好地关注民权才能实现更好的良治。而这个过程就是警察政治性表现形式由单一的暴力走向暴力与服务的过程。而不管是暴力、服务亦或是维护秩序、执行法律等警察政治性的表现形式均以法治国的立法的形式予以确认，我们称其为警察角色的法律性。警察角色的法律性，即警察角色的实像，是政治功能的外化，是“是”的范畴。警察角色法律性因社会发展而变化，故有“角色是社会背景的函数”一说。(28)王大伟主编：《欧美警察科学原理——世界警务改革向何处去》，北京：中国人民公安大学出版社，2007年版，第477页。

抽象化的警察角色法律性内容可以从警察功能、警察目的等多个角度予以划分，如分为打击犯罪的功能、服务公众的功能，人权保障、维护秩序等，警察角色法律性一般为一个综合体，这些内容往往同时存在于某个具体警察身上，且他们应当是统一的而不是互相排斥的。法治社会，警察角色法律性是警察角色扮演的前提和约束，警察只有根据法律性对角色的要求才能更好地实现警察目的。如果没有法律性的约束，警察角色政治性会肆无忌惮的侵入，极易导致警察角色异化或警察的政治化。从这个意义上说，警察角色法律性反映警察政治性需求，但以权力与权利关系为平衡器，基于此，警察角色法律性是社会正义的一道底线，不可失守。

(一)警察角色法律性表现

在西方所谓“警察中立”的虚伪理念引导下，近代西方对警察角色的讨论主要集中在法律性层面。根据中国人民公安大学王大伟教授的观点，从历史发展的角度看，近代西方警察发展经历了四个阶段，而各个阶段警察角色又呈现出明显的不同。(29)王大伟：《外国警察科学》，北京：中国人民公安大学出版社，2012年版，第115页。第一次警务革命阶段(1829年—1890年)，以英国内政大臣罗伯特·比尔建立现代第一支专职的制服制警察为标志。英国警务根植于集体自我警务的古老传统之中(30)杨金东：《群体性事件处置中的中英警察角色比较及其启示》，《云南社会科学》，2014年第2期。，为赢得公众支持和信任，同时也为了打击日益凸显的犯罪，罗伯特·比尔建立的这支警察队伍的角色定位为打击犯罪与服务公众，并且以服务为主。第二次警务革命阶段(1890年—1930年)，以美国为代表的警察专业化运动为标志。此时的美国警察深陷腐败政党的泥潭，为摆脱地方政治集团的控制，美国警察借“脱警化”开展了一场警察专业化运动。而为表示警察的中立性，警察开始与政治脱离，强调以打击犯罪为主的专业性，此时的警察角色定位在打击与服务的博弈中，逐渐偏向前者。第三次警务革命阶段(1930年—1980年)，以英美国家警察现代化运动为标志。面对高发的犯罪形式，英美国家的警察开始推崇快速反应警务，强调警务“人、财、物”的快速、大量增加，特别是强调科技在警务工作的应用。这一时期的警察角色定位几乎完全倒向了打击犯罪，而服务公众的职能已经非常的微弱。第四次警务革命阶段(1980年至今)，以英美国家倡导的社区警务为标志。本阶段警察角色的定位来自对警察现代化运动的反思。第一，警务的现代化并没有带来犯罪率的降低，打击犯罪职能备受质疑。第二，警务工作大部分是服务性工作而不是打击犯罪类工作。(31)几乎所有的教科书和论文都指出，世界各国警察工作中80%—90%为服务性内容，仅有10%—20%与打击犯罪有关。第三，警民关系是影响警务工作成效的重要因素。第四，产生犯罪的根源在社区，警务工作应以社区为根基。基于上述反思，社区警务随之产生，因其巨大的进步意义和指导价值，迅速被世界几乎所有国家所接受。而社区警务理念下的警察角色定位为打击犯罪与服务公众并重，并不断扩大服务职能，这是对罗伯特·比尔的超时空致敬，被认为是警务领域的“返璞归真”。

可见，从历史维度看，西方警察角色的法律性表现为打击犯罪战士与社会公仆的两元辩论，而不断扩大服务职能似乎已经成为了辩论的结论。(32)朱启禄，王大伟：《西方对警察角色的认定——打击犯罪的战士与社会公仆的辩论》，《公安大学学报》，1995年第3期。当然，从警察职能发展的角度看，西方警察角色再次走向“打击犯罪”一边也并非没有可能，难怪也有人认为两者的争论并没有出现“一边倒”的结论。(33)李殊音：《论警察职能的发展趋势——扩张与收缩的平衡发展》，《辽宁警专学报》，2007年第2期。

警察隶属于警察机构，警察机构对警察的行为模式和角色扮演起着决定性作用。(34)宋远升：《论警察的组织角色》，《犯罪研究》，2014年第1期。不同警察管理体制国家的警察角色法律性应当体现出不同的特点，这也是我们进行警察角色法律性考察的另一个维度。世界主要国家的警察体制一般可以分为中央集权式警察体制、分权式警察体制和集权与分权相结合警察体制三种。(35)罗锋，李建和主编：《中国警察学理论》，北京：中国人民公安大学出版社、群众出版社，2017年版，第183-188页。中央集权式警察体制实行从上而下统一垂直领导与指挥的管理模式，一般奉行国家主义，强调警察是国家机器，是国家统治的工具，比较典型的是法国警察。此种警察体制下，警察角色的法律性较为丰富，一般包括政治统治、社会秩序维护、执行法律、服务公众等众多内容。分权式警察体制下警察机构繁多，实行互不隶属的管理模式，较为典型的是美国警察。此种体制的警察奉行古典自由主义，坚持权利本位与私人利益至上原则，一般主张警察中立，警察角色的法律性一般倾向于服务公众。集权与分权相结合警察体制，实行中央集权与地方自治相结合的模式，比较典型的是日本和当下的英国。(36)需要注意的是英国是最早创立近代警察行政的国家，1829年罗伯特·比尔建立的伦敦大都市警察被视为地方自治型警察(分权式)管理体制的鼻祖，然而，二战以来，受中央集权式警察体制的影响，英国转而形成了集权与分权相结合警察体制。此种警察体制奉行现代自由主义，强调公益与个人权益的平衡发展，而警察角色的法律性一般包括维持社会秩序、打击犯罪、服务公众等内容。(37)崔进文：《我国警察制度改革与完善的目标——以警察角色为视点》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2012年第3期。通过西方警察角色法律性的横向分析，我们可以看出，西方警察角色法律性主要体现为，秩序维护、执行法律和服务公众三个方面。(38)王小海：《西方警察的角色与社区警务战略》，北京：群众出版社，2014年版，第30页。

我国警察立法前，警察角色主要体现为政治性一面，而随着1957年《中华人民共和国人民警察条例》的颁布实施，警察角色的法律性内容得以明确。根据该条例规定的十九项职责可以得出，此时的人民警察角色法律性体现为政治镇压、犯罪打击、秩序维护、社会管理、公共服务等方面。可以看出，此时对警察角色的定位，还没有区分政治性和法律性，这源于我国当时的政治环境和对法治的理解。1995年颁布实施的《中华人民共和国人民警察法》将人民警察的职责限定为14项，人民警察角色的法律性也相应调整为打击犯罪、管理社会、维护秩序和服务人民等。此时的警察角色政治性与法律性已经分离，政治性已经统领、影响和决定着法律性，而不是将两者混同了。

(二)警察角色法律性的内容

虽然中西方不同警察体制的国家在不同的历史时期其警察角色法律性体现为不同的内容，但一般均在维护秩序、执行法律、打击犯罪、社会管理、服务公众等范畴，体现出了警察角色国际化的发展趋势，这也正是源自世界各国无论国家性质如何、管理体制如何警察角色本质是一致的论断。而各国警察角色法律性之所以呈现出差异性一方面源自分类的不科学、缺乏标准，另一方面源自学者话语体系的不统一。理论上来说，警察角色的法律性应当是相对统一的，因为其源自政治性，而政治性各国并没有差异，均为维护统治秩序，而差异性应当体现在警察角色法律性内容的比例不同。

警察角色从法律性角度来看，是符合社会期待的一套行为模式。一般来说，我们可以从职能、手段、目的和结果等多个角度对警察角色法律性内容进行划分，警察行为手段的特殊性是警察区别于其他行政主体的主要法律特征，因此，以手段为标准统合上述警察角色法律性内容是一种不错的选择。据此，维持秩序属于目的范畴，执行法律、打击犯罪和社会管理均属于广义“暴力手段”的范畴，属于警察暴力行为，而服务公众属于与暴力手段对应的“服务手段”的范畴，属于服务行为。我们认为，警察角色的法律性体现为暴力和服务的双重规定性，而维护社会秩序，是警察目的，其与暴力和服务不属于同一范畴，它更应该是警察角色政治性渗入法律性的中介，而不是法律性本身。即便是坚持认为提供服务、执行法律和维护秩序是警察的三种主要职能的学者，也不得不承认警察三种职能均反映了警察存在的目的是社会控制，也就是维持秩序。(39)罗伯特·兰沃西，劳伦斯·特拉维斯III：《什么是警察：美国的经验》，尤小文译，北京：群众出版社，2004年版，第10页-15页。这也就承认了两点，一是承认了警察政治性以及政治性对法律性的决定作用，二是承认了执行法律和提供服务不过是实现警察维持秩序目的的手段行为而已。

(三)警察角色法律性的厘定

从分类学意义上解决了警察角色法律性的内容包括暴力和服务两个方面，仅是警察角色法律性内容讨论的一个方面，更为重要的是需要进一步明确暴力和服务的内涵，这样才能更加明确警察角色的形象。

1.关于暴力。艾根·比特纳认为，警察存在的必要性正是在于警察可以通过暴力解决社会问题，而能够使用暴力也就成为了警察角色的重要特征。(40)马顺成：《警察概念的逻辑分析》，《济南大学学报》(社会科学版)，2019年第5期。因此，暴力是警察的核心行为，也是警察区别于其他行政主体的主要标志和特征。警察暴力可以体现为执行法律、打击犯罪和社会管理等不同的形式。执行法律是警察最常见、最明确的职能，警察也正是通过执行法律来实现社会控制和社会秩序的维护。考虑到执行法律的这种包容性，袁广林教授认为执行法律和服务公众是警察角色定位的两个方面，核心是执行法律。从和谐社会构建的视角看，执行法律本身也是在服务社会。(41)袁广林：《和谐社会视野下我国警察的角色定位》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2007年第2期。我们认为，执行法律虽然具有包容性，但执行法律过于宽泛，以至于其与服务都无法予以区分。警察角色的法律性内容包括打击犯罪(包括预防犯罪)恐怕没有人会提出质疑，这也是警察最传统、最根本、最原始的职能之一，甚至于有些人直接将警察视为打击犯罪的战士。毋庸置疑，警察打击犯罪肯定是使用暴力或以暴力为后盾的，但是警察的暴力行为不限于打击犯罪领域，甚至于普通的社会管理领域也存在暴力或至少存在潜在暴力，因此，打击犯罪受制于限定过窄，无法表达警察的完整性行为模式。当然，在西方话语体系中，尤其是在英美法律体系中，犯罪的领域远大于我国，但即便如此，将打击犯罪与暴力等同也是不能接受的。警察进行广泛的社会管理，也是没有什么争议的，但管理是个比执行法律更为模糊的概念，尤其是伴随着服务政府理念的提出，管理与服务的界限也更加的扑朔迷离。总之，不管是执行法律、打击犯罪还是社会管理均无法承担表征警察角色法律性内容的重任，而暴力的出现恰逢其时。需要明确的是，警察角色定位的暴力确切说应当是合法的暴力，这是警察角色边界的界石，不管警察的具体职责如何，只要是非服务类的职责，均受合法暴力的约束，这种合法暴力应当是即时的而不是可能性的，应当是对人的而不是对物的，否则警察与其他角色的差异性也就不存在了。当然，将合法暴力嵌入服务领域，并以此为“有危难找警察”提供论据是不能接受的，虽然这一论述的出发点和目的性，甚至结论都是良好的。(42)龙耀：《对非法暴力者的即时暴力——警察职能定位新探》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2015年第6期。

2.关于服务。警察是否应该被认为是一种暴力，还是一种服务，争论的最初点从经验上发现警察不仅仅作为打击犯罪者和法律的执行者，而且也是社会公众服务的提供者。(43)罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍，朱俊瑞译，北京：知识产权出版社，2008年版，第130页-136页。从中外警察工作的特点看，不分昼夜的随时响应公众的召唤是各国警察工作的基本特点和模式，加之警察必要时使用暴力解决公众难题的能力，使警察机构成为最理想的社会“救助机构”。尽管对警察是否该提供社会服务的争论一刻也没有停止，然而服务似乎已然成为各国警察角色法律性的重要内容了。(44)罗伯特·兰沃西，劳伦斯·特拉维斯III：《什么是警察：美国的经验》，尤小文译，北京：群众出版社，2004年版，第11页。美国律师协会提出的《关于城市警察职能的标准》，明确了警察角色的重要地位。(45)《关于城市警察职能的标准》规定的11项内容具体包括：1、认定犯罪分子与犯罪活动，在适当场合逮捕罪犯并参与其后的法庭诉讼程序。2、通过预防性巡逻或其它活动减少犯罪机会。3、帮助有被伤害危险的人。4、保护宪法所保护的人。5、疏通人员与车辆。6、帮助不能自理的人。7、解决纠纷。8、鉴别哪些属于执法问题、哪些属于行政管理问题。9、创造并维护社区的安全感。10、促进和维护国内秩序。11、提供其他紧急情况下的服务。这些职能中只有4项与打击犯罪有关，其余7项都是涉及与社会服务相关的工作。参见朱启禄，王大伟：《西方对警察角色的认定——打击犯罪的战士与社会公仆的辩论》，《公安大学学报》，1995年第3期。从我国的视角看，新中国的两部警察法均明确肯定了警察服务的存在(46)第一部是1957年制定的《中华人民共和国人民警察条例》(已经失效)，第二部是现行的1995年制定的《中华人民共和国人民警察法》。，甚至于全心全意为人民服务早已成为公安机关的宗旨，并且这一宗旨还被我国历代领导人所继承和确认。可以说，服务已然成为世界各国警察角色的重要内容。然而，困扰警察理论界的一个突出问题也恰恰在服务领域，那就是服务的边界在哪里？不明确服务的边界，警察角色定位就会失准，也就会影响警务职能的发挥。我国传统上形成了全能警察模式，服务也成为无所不及的存在。(47)李天明，张飞虎，韩敏：《论警察角色定位与公共秩序维护》，《甘肃警察职业学院学报》，2009年第3期。形成于20世纪90年代的漳州110“四有四必”工作模式更是将警察服务职能发挥到了极致，过度的服务职能的承诺与现实的难以实现之间的矛盾，带来了警民关系的紧张，这也成为困扰警务理论和实务界的突出难题。

有学者认为，服务是警察职权范围内的事实行为，警察服务包括危难紧急情况下的救助服务、知识方面的服务以及提升民众生活质量的服务三种类型。(48)王小海：《基层警察社会服务角色张力之实证研究——以某市派出所社区巡逻警察为研究对象》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2014年第2期。也有人提出，服务主要指的是警察对社会与公众提供的与公共安全相关的信息提供、咨询接待、帮助协商等活动。(49)王梦宇：《互联网时代的警察角色变革》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)，2018年第2期。上述学者以“危难”、“公共安全”限定警察服务的范围的尝试是值得肯定的。事实上，英国建警之初强调服务，是为了让公众接受警察，为警察存在提供一种合法性依据。美国警察强调服务，最初更是处于政治的考量，是为了获得选民的选票。可见，英美国家警察的服务也不是无限的和无边界的，而是以实现既定目的为限。当下，基于新公共服务理念，服务型政府强调的是公众的参与，而不是完全依赖政府提供服务。受制于知识不足和理性有限，警察不可能全方位理想化地完成职责，缔造全能警察的完美主义也是不可能取得成功的。因此，就警察的服务而言，应当秉承有限服务、合法服务和参与服务的原则构建，而不是提供全能服务。(50)张洪波：《服务型警察的职能定位和内涵》，《公安研究》，2009年第6期。知识不足源于哈耶克“每一个人对于大多数决定着各个社会成员的行动的特定事实，,都处于一种必然的且无从救济的无知状态之中”。理性有限的实质在于“任何人都没有资格对另一个人所具有的利益或被允许实施的能力做出最终的判断”。或者说个人理性“必须被理解成一种人与人之间相互作用的过程，在这个过程中，任何人的贡献都要受到其他人的检验和纠正”。警察是公共产品的主要提供者，其提供的服务也应当现定于公共产品的范畴，也就是维护公共安全和秩序。服务型政府无疑要强调警察的服务性职能，但服务应当是有限的，应当是“最低限度”的服务，对于警察服务来说应当限于“危难”之时。而解决警察“知识不足”和“理性有限”带来的服务不足困境的方式就是公众和社会其他主体的参与服务，特别是其他政府机关、事业单位和第三方机构的参与服务。因此，公众容忍不完满的警察服务是一种美德，更是一种现实的无奈。

四、余论

通过上述检视和分析，我们认为，警察角色具有政治性和法律性的双面性。警察角色的本质属性即为政治性，无论西方国家如何粉饰或隐藏，而且自警察诞生以来，这种政治性就不曾发生过任何变化。警察中立论和警察福利论轮番登场并甚嚣尘上，也只不过是对警察角色政治性的表现形式进行篡改和修饰。警察角色的法律性是政治性的现实表达和反映，其表现虽然纷繁芜杂，但暴力和服务始终是两个重要方面。警察角色政治性是“应然”的一面，警察角色法律性是“实然”的一面，两面构成一个完整的警察角色形象，而“应然”通向“实然”的道路要受“社会秩序”这一警务目的的约束和制约，也可以说政治性是通过“社会秩序维护”这一目的嵌入法律性的。

受能力所限本文尚有一些问题没有述及，需要日后加强研究：其一，警察角色法律性无法反馈或完全反馈警察角色政治性的问题，也就是政治性与法律性之间冲突与消解的问题。其二，警察角色法律性内容之间的逻辑关系问题，也就是暴力与服务的比例问题，这涉及警察组织目标定位和设计问题，恐怕是影响警察角色定位类型的重要方面，也是警察角色形象描绘的决定因素。