多重战略使命下“新一线”城市能源消费“双控”工作面临的挑战

文_王丰 卢腾飞 杨庆 王大宇

1.武汉市节能监察中心 2.武汉市发展和改革委

1 背景

2019年12月16日，《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。文章指出“中心城市和城市群正在成为承担发展要素的主要空间形式，必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路；完善能源消费双控制度，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性”。

当前，武汉、成都等“新一线”城市承担了建设国家中心城市、带动都市圈经济发展等多重战略使命，人才、资本、产业等要素都在加速流入，包括新能源汽车、光电信息等高技术产业，它们在促进城市发展科技水平、能源利用效率不断提升的同时，也助推城市能源消费总量高速增长。因此，我们有必要研究“新一线”城市的实际发展情况，尊重经济发展规律，增强能源消费总量控制指标弹性，“促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率”。

1.1 能源消费“双控”政策由来

进入21世纪以来，我国经济快速发展，能源消费总量不断增长。由于资源环境约束趋紧，国家制定了各项宏观政策，大力推进节能减排、循环利用等相关工作。特别是党的十八大上，生态文明更是纳入了国家“五位一体”总体布局。

在国家“十一五”规划中，加入了单位GDP能耗降低的约束性指标。“十二五”期间，国务院办公厅制定了2014～2015年能耗增量（增速）控制目标。“十三五”初期，国务院下发了《关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》，明确整个“十三五”时期，国家全面实施能耗总量和强度“双控”行动，要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。

1.2 “十三五”期间武汉市经济发展、能源消费“双控”情况

根据国务院“十三五”相关要求，湖北省下达武汉市“十三五”能耗强度下降目标为17%，能耗增量控制目标为715万吨标准煤。

按照国家及湖北省工作要求，近三年来，武汉市多措并举，确保了年度工作目标顺利完成。总体战略上，武汉市采用“飞地”经济模式，加强武汉都市圈区域协同发展，破解能源资源刚性约束。具体实施上，一方面，强化制度引领，先后出台了《武汉市循环经济发展“十三五”规划》、《武汉市低碳发展“十三五”规划》、《武汉市能源发展“十三五”规划》、《武汉市绿色发展指标体系》、《武汉市生态文明建设考核目标体系》等制度，并强化考核监督；同时，以节能审查制度抓手，把好能耗增量关；以循环经济资金为翘板，推动企业开展节能改造、循环利用等。

2016～2018年，武汉市实际能源消费增量为进度目标的98.1%；单位GDP（地区生产总值）能耗下降率为进度目标的133%。从数据来看，武汉市能耗增量控制工作形势依旧严峻。特别是“十三五”前期开工的重点项目，如武汉华星光电、京东方、国家存储中心（一期）、中韩石化脱瓶颈等4个项目，满产后年综合能耗共计140万吨标准煤。而2017～2018年，武汉市亿元以上重大开工项目达到700余个，考虑到项目工期和达产时间，预计“十三五”末及“十四五”时期，武汉市能源消费总量将会快速增长。

2 武汉市能源消费“双控”面临的挑战

2.1 武汉市承担的战略使命

“十三五”期间，为推动武汉经济快速发展，武汉积极对接国家及湖北省相关政策，主动承担了国家、湖北省以及自身等的多重战略使命，主要使命如下。

（1）引领、带动武汉都市圈全面发展

根据国家发展改革委批复的《武汉城市圈区域发展规划（2013～2020年）》以及国务院批复的《长江中游城市群发展规划》，武汉城市圈建设成为全国重要的综合交通运输枢纽、先进制造业和高技术产业基地、中部地区现代服务业中心。

（2）建设国家中心城市

根据国家发展改革委在《关于支持武汉建设国家中心城市的复函》中提出的建议，以及武汉市发布的《武汉建设国家中心城市实施方案》，到2021年，武汉地区生产总值要达到2万亿元左右；到2035年，初步建成在全球具有一定竞争力和影响力的国家中心城市。

（3）“三化”武汉建设，复兴大武汉

2017年以来，武汉市提出了“三化”大武汉的战略目标，并陆续出台了一系列工作任务：招才引智，5年吸引100万大学生在汉创新创业；打造世界级“地铁城市”，每年至少通车2条地铁线；打造享誉世界“光谷”，建设中国“车都”；做大做强汽车及零部件、信息技术制造、装备制造、生物医药等产业，形成2个产值超5000亿元和若干超2000亿元产业。

2.2 多重战略使命下“双控”工作面临的挑战和建议

考虑到武汉市是传统工业城市，钢铁、水泥、玻璃、造纸等高耗能企业年综合能源消费量在1100余万吨标准煤，在去产能背景下，这些行业需求旺盛，能源消费量会保持稳定。再结合武汉市相关发展规划和当前经济发展速度，按“十四五”万元产值能耗下降15%计算，2025年武汉市能源消费总量预计将达到6500万吨标准煤，“十四五”时期能源消费增量约为900～1000万吨标准煤。

根据“十三五”时期，湖北省、武汉市能耗增量指标分别为2500万吨、715万吨标准煤的比例估算，“十四五”时期，武汉市能耗增量指标约为550～650万吨标准煤。“十四五”期间，武汉市能源消费增量指标缺口在250～350万吨标准煤。

如果再考虑要追赶深圳、上海等一线城市，按照武汉市2018年城市GDP为1.48万亿元，相当于上海2008年、北京2010年、深圳市、广州市2013年等的发展水平。如果城市GDP增速按照近三年年均增速8.0%计算，“十四五”末，2025年武汉市GDP为2.6万亿元，达到上海市2015年、北京市2016年、深圳2018年等的发展水平。因此要设置更高的GDP增速水平，“十四五”期间能源消费增量指标实际缺口会更大。

因此，有必要增强武汉这座“新一线”城市能源消费增量指标弹性。一方面，根据现代城市“极化”发展的规律，可以合理增加武汉市能源消费增量控制指标，这也是落实国家中心城市建设战略布局的有力举措；另一方面，对各市超出增量控制指标的项目，可以通过产业技术水平等多维度来全面评比以决定指标归属，提高全省能源消费增量指标效益，改善区域产业结构。

3 增强武汉能源消费增量指标弹性的意义

有利于带动周边卫星城市发展，带动武汉都市圈经济发展。武汉作为武汉都市圈的“增长极”，经济发展的溢出效应已经开始逐渐显现。通过采用“飞地”模式，与武汉市一体化程度较高的鄂州葛店开发区，其2015～2017年生产总值平均增速为17.49%，2013～2017年固定资产投资年均增速为27.7%，4年间固定资产投资额翻了一番，有力带动了鄂州经济发展。

有利于进一步增强武汉在9大国家中心城市的竞争力。2018年全国城市GDP排行榜中，武汉市位列第9，在国家中心城市中仅高于西安、郑州。这就更需要武汉市的经济更快、更好的发展，在全国9大国家中心城市的人才竞争、资本竞争及产业竞争等中取得优势地位，更好集聚全国乃至全球人才。

有利于提高区域产业技术水平，集聚科技发展、创新要素。当前正值武汉市是经济高速发展的战略期，能源消费增量控制指标对经济增长的刚性约束愈发趋紧。完善武汉市能源消费增量控制制度，增加武汉市能源消费增量指标弹性，才能更好适应武汉经济发展需求，为“第五次科技革命”的到来发夯基垒石，为武汉都市圈以及湖北省的经济发展抢占先机。