行政协议单方解除的条件

摘  要：行政机关享有行政优益权，基于该权可单方解除或变更行政协议。相对人在面临行政机关的优势地位该如何保护自己的权利？本文主要是先提出这一问题，并从行政协议的识别与行政协议的解除条件两个方面进行分析。

关键词：行政协议;单方解除

一、问题的提出

在2015年5月1日颁布实施的《行政诉讼法》中，首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并同时出台了相關司法解释，对行政协议的概念加以解释。行政协议属于一种特殊合同，其既包括行政性，也包括合同契约性。行政机关具有行政优益权是行政协议区别普通合同的一种特征。在法国，具体的行政主体优益权内容有以下五种：第一，要求只能由合同相对人履行合同权;第二，合同履行的指挥命令权;第三，合同单方变更权和单方解除权;第四，对行政相对人的制裁权;第五，直接强制执行权。[1]行政机关在与行政相对人签订行政协议后，可基于行政优益权单方解除或者变更行政协议。既然行政机关具有单方解除或者变更行政协议的权利，那么相对人是否具有解除合同的权利，或者说如何去维护自己的权利？本文将会从诉讼角度对相对人权利保护进行分析，那么相对人需要提起的是行政诉讼还是民事诉讼？协议能够解除的条件是什么？下文将会对此进行解答。

二、行政协议的识别

行政机关是最主要的行政主体，但行政机关并不是在任何状态下都是行政主体，只有当其在拥有并行使行政职权时才具备行政主体资格。当行政机关在进行民事活动时，行政机关则属于民事主体。所以行政机关与相对人所签署的合同是行政协议还是民事合同是解答问题的前提。行政协议区分于民事合同主要有以下几点：

第一，职责要素。行政机关签订行政协议必须是在法定职责范围内，法定职责以外签订的行政协议无效，这是行政协议的本质。在最高院的一则指导案例中，陈明树、黎万琼因拆迁补偿问题长期信访，四川省仪陇县新政镇政府受仪陇县政府委托与陈明树签订了《息诉息访协议书》解决拆迁补偿问题并约定不得再次上访。[2]在本案中，一审、二审均将《息诉息访协议书》认定为民事合同，驳回了陈明树、黎万琼的诉讼请求。再审虽然也是驳回诉求，但确把该协议书认定为行政协议。再审认为，行政机关签订这份协议书的目的是为了解决拆迁补偿问题，只不过变通了方式方法，签订该协议依旧是在其法定职责范围内。因此，可以看出在职责要素是判断行政协议的先决条件。

第二，主体要素。在行政协议的判断中，主体要件的判断属于充分条件，但不是必要条件。在我国，行政协议的一方主体必须是行政机关，但在法国，两个私人主体之间也可以签订行政协议。法国判例法中创设了三种识别行政协议的理论：代表理论;透明理论;国家本质任务理论。其中透明理论主要是指，两个私人之间签订契约，但一方主体是一个“假的私人”，由于公法人在其背后发挥了大量作用，该私法人从本质来讲是由公法人加以操控，成为一个傀儡，因此私人则可被看成为一个“透明人”。我国若吸收法国的这些理论，让行政协议的一方主体不局限于行政机关，则实务中的很多类似案件都可以行政协议来进行解决。

第三，意思要素。行政协议是两方当事人平等协商的产物。行政协议也是一种合同，合同并非仅存在于私法领域，其属于一种普遍的社会现象，在公法领域也会有所涉及。美浓部达吉早就指出：“契约决不限于私法的区域，在公法的区域中亦不乏其例。”[3]民事合同与行政合同的区分并不在与意思要素，相反，意思要素是二者都必然存在的东西。若行政协议缺乏了意思要素，则其就会成为其他公法行为，而不再是行政协议，因此，意思要素是行政协议区分其他公法行为的特质。

第四，目的要素。行政机关与相对人签订的行政协议必须是为了实现公共利益以及行政管理目标。目的要素被职责要素所吸收，二者要搭配使用。若协议的签订仅仅是为了实现公共利益，则该协议不一定为行政协议，可能为民事合同。行政协议的签订必须要具备法定的职责，如果行政机关所签订的协议是为了履行法定职责，则必然是为了实现公共利益或者行政管理目标，因为政府在管理中扮演着一个“守护人”的角色，在履行法定职责与实现公共利益间会有重合。因此，目的要素是对职责要素起着一个补充作用。

第五，内容要素。判断一份协议是否为行政协议，也要看其内容是否具备行政法意义上的权利义务关系。内容具有行政法上的权利义务关系是行政协议的重要特征。内容要素也可以看做职责要素的一种延伸，如果行政机关签订的协议是在法定职责范围内，则其内容也应是具有行政性。

三、行政协议的解除

行政机关享有行政优益权，可以在必要的时候单方解除合同。行政相对人保护自己权益的方式之一便是提起诉讼。任何权利的行使都不是恣意的，都需加以限制。行政机关是否可以单方解除协议，主要看其是否为了公共利益。

何为公共利益？这是较为抽象的概念且易受主观因素的变化而变化，因此司法机关在审查时，需要去界定公共利益的范围。在我国，公共利益范围较广，法律上并无明确的规定，只有初步的进行规定，比如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条，规定了市、县级人民政府有权出于“国防和外交”“基础设施建设”“公共事业”“保障性安居工程建设”“旧城区改建”等公共利益需要作出房屋征收决定。公共利益在立法上有一定留白，表明其内涵并不能以某种解释加以涵盖，这也体现出其开放性，因此，在实践中，应结合具体案情具体分析。

行政机关单方解除行政协议的条件是为了公共利益需要或者其他法定理由，但即使是为了公共利益需要，也不是当然就可以解除行政协议，此时需要在公共利益与个人的信赖利益之间进行利益平衡，需遵循比例原则。在2010 年9月14日，被告湖州市国土资源局与湖州丰景金属材料有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，被告经政府授权，享有行政主体资格。2010年11月2日，原告湖州德隆置业有限公司与湖州丰景金属材料有限公司签订合同，受让了该国有土地的使用权。原告受让后编制设计方案，但在提交审批时被告知受让地有两处古城墙等之类的文物遗迹，因此，设计方案无法批准，原告无法进行开发，故诉至法院。[5]本案中，湖州德隆置业有限公司因行政协议产生的信赖利益与文物保护这一公共利益之间需要根据比例原则来判断。首先，行政机关解除了行政协议是为了保护文物，具有合目的性;其次，相较于其他可能的保护文物的手段来说，解除协议是最直接的一种手段，具有适当性;最后，本案中，因为原告事先知情，具有一定过错，且由于延期开发等因素，法院在判决中赔偿了原告一些损失，因此，原告的信赖利益不足以高于保护文物这一公共利益，所以，行政机关可以单方解除协议。

参考文献

[1]  王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988：186-188.

[2]  王晓滨.最高法裁判：息诉息访协议的受理与审理[J].行政法学研究，2017.8

[3]  [日] 美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明 译，中国政法出版社 2003 年版，第 97 页。

[4]  沈广明，行政协议单方变更或解除权行使条件的司法认定[J].行政法学研究，2018.3

作者简介：张春红（1996.03），女，汉族，安徽合肥人，淮北师范大学政法学院，18级在读研究生，硕士学位，法律非法学，研究方向：行政法学方向。