我国老年长期护理保险法律制度构建研究

吴晓月

[提要] 目前，我国老龄化趋势愈发严重，经济发展与老年人无法得到充足照顾的矛盾日益显现，因此专门制度的构建尤为重要。本文从国内长期护理的地方试点现状出发，分析制度构建的必要性及可行性，并通过对美德日长期护理保险模式经验的总结归纳，在结合我国社会现状及经济发展水平基础上，企图从参保对象、资金筹措、给付方式等三个方面搭建我国老年长期护理保险法律制度框架。

关键词：老年人;长期护理保险;法律制度

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2019年10月11日

根据《2018年中国统计年鉴》对老年人口数量的统计，截至2017年，年龄在60周岁以上的老年人约占总人口数量的17%。其中65周岁以上的占比约12%。在社会老龄化程度日益严重的当下，越来越多老年人需要照顾。但现实中老年人的照护问题正演变为社会亟须解决的难题之一。2016年中国人力资源部门发布了指导意见以指导长期护理保险制度试点。旨在为全国各地提供政策依据及方向引导。实践中试点在成果收获的同时也暴露出不少问题。目前，长期护理保险制度的探索大致集中于社会学和保险学领域，缺乏法学思考。故笔者将从法学角度并结合实践对该制度进行价值分析、规则设置等方面的探究。

一、老年长期护理保险法律制度构建的价值基础

（一）老年长期护理保险基本内涵和特点

1、基本内涵。世界卫生组织对长期护理给出了一个权威定义，即以提生活难以自我照顾的特殊群体的生活水平为目的，由亲朋好友及正式护理人员以外的非正式人员进行照护，所形成的护理照顾体系。在我国，对丧失生活能力的老年人，通常采用居家养老护理的方式，由其亲属照顾。笔者认为长期护理保险应是针对因身体、精神状况等其他原因导致无法自顾的老年人，对其在护理过程中产生的专门费用进行补偿的区别于养老保险以外的一种保险。

2、特点。首先，长期护理保险具有长期性。由于长期护理保险主要是对患有身体疾病或精神障碍的人提供生活照顾、居住服务、疾病送医等日常生活和医疗服务。这些人对医疗和生活的需求远远高于普通大众。这就决定了护理服务需要很长时间甚至无限期。其次，对象的特定性，长期护理的对象大都是失能老人，包括身体及精神障碍。最后，彰显人文情怀。社会上最需要保障的即是弱者，而弱者一般包括传统观念中的老弱病残。让弱者得到帮助，让老年人得到社会的关怀，这是处于社会人应有的担当。

（二）老年长期护理保险法律制度必要性分析。2016年起我国在多个城市开展试点获得了显著的效果。一是为正式建立失能等级评估标准夯实了基础;二是培育了包括养老医疗等机构在内的定点机构。但也要关注到不足，实践中存在费用独自征缴困难、支付项目的范围和医保部分重合、筹资及享受待遇标准不一等问题。针对这些问题，我们亟须构建老年长期护理保险法律制度。该制度具有极大的社会价值，一是利于实现法律的公平公正价值。老年人为社会经济发展贡献力量，理应得到照护。二是利于缓解社会矛盾。目前80、90后多为独生子女，面临同时照顾四个老人的困境。加之更多年轻人出外谋生，父母寡居老家。现实困境不仅激发家庭与工作的矛盾，也引发争吵。长期护理保险能让失能老人得到社会有力帮助，某种程度上减轻子女的负担。

（三）老年长期护理保险法律制度可行性分析。首先，保险的最大作用在于将个人风险社会化，采用社会共扶的办法为个人渡过难关提供帮助，我国庞大的老人群体为风险分散化提供了可能。其次，尊老爱幼是中华传统美德，该制度在我国落地生根不会遭遇文化上的阻碍。再次，我国各地试点获得的成就提供了实践经验。最后，长期护理保险不会弱化子女赡养义务。很多人担心若政府承担照护责任，那子女是否更有理由抛弃父母。这种顾虑完全是多余的，因为即使政府承担照护义务也不意味着子女赡养父母责任的转移或消失。这只是某种程度上减轻其压力，并不会带来责任减轻的后果。

二、我国老年长期护理保险法律制度模式探索

（一）域外长期护理保险模式

1、商业护理保险模式——以美国为例。美国的医疗照顾制度规定，参保人员必须是美国公民或获得永久居住权的居民且年龄必须在65岁以上，特殊人群年龄可适当放宽。其中医院服务保险主要是由两类构成。一是社会医疗保险;二是补充医疗保险。其资金涵盖护理保险费用。此外，美国商业保险公司于1980年推出商业性长期护理保险，被保险人在医院和家中享受护理服务时的费用由商业保险承包。被保人主要是65岁以上的人，是否购买遵循自由意愿。美国可依据保险单形式之不同而选择其他支付方式。

2、社会护理保险模式——以德、日两国为例

（1）德国长期护理保险法律制度有独特经验。首先，覆盖对象上遵循跟随医保的原则，凡参与医保或超过18周岁的公民均需参与长期护理保险。其次，资金筹集上该类资金来源广泛，包括收取的保险费及其他相关收入，保險费用基本属于用人单位与劳动者一起负担。待遇给付上除给予金钱补偿外还有实物支持，给付方式并非强制，被保险人可自愿选择。实物支持中职业护理人会按时去其家中提供服务;现金给付中报销人们护理时产生的花销，但超出最高限额部分自己支付。

（2）日本最大的特点在于强制性。《介护保险法》规定，只要满40周岁就一定要参与保险。大致分为两种：一是有固定居住地的年满65周岁的老年人;二是有固定居住地且参与医保，年纪在40岁～60岁的本国国民。在资金筹集上，第一类参保人缴纳的费用及各级政府所承担的相应比例的费用是其保险资金的主要来源。第二类参保人则根据生活水平及参与的社会保障程度来进行缴费，个人与雇主分别承担费用。给付方面主要采实物给付，为符合既定条件的被保险人提供护理服务。护理服务的场所分为两类：一是以社区为中心;二是专门场所。

（二）我国长期护理保险法律制度模式选择。在借鉴他国经验前，要分析该国模式运行的背景。首先，美国是因为其经济发达，人均收入高且国民对商业保险认可度高，使得商业保险推出后成效显著。但我国国民对商业保险存在质疑、人均收入少、市场发展不完全，加之费用高昂，因此国民难以主动购买此类保险。反观德日采用社会保险模式，有利于扩大受保人群范围，更好的实现风险社会化。可采纳德国“长期护理保险跟随医疗保险”的经验，采取社会保险为首要，商业保险次之的操作方式。用二者相结合的方式来建立全面覆盖、能灵活适用的长期护理制度体系。

三、长期护理保险制度本土化路径

（一）参保对象。长期护理保险应以老年人群体为主，不能等到其无法自理时才为其缴纳，投保时间应有所提前。德国保险范围包括全体国民，而日本属于强制参保，且法律明文规定参保限制年龄为40岁，其保障群体为65岁及以上的人。由于我国国情限制，想和德国长期护理保险实现国民全覆盖几乎难上加难，因为我国财政资金不足以支付我国全体国民的保险费用。在参保对象方面，可以参考日本经验，先将达到限制年龄的人群纳入强制参保范围。等到时机成熟，即可由点到面，将我国长期护理保险实现全面覆盖。

（二）资金筹集。德国主要由用人单位和劳动者两方共同承担的保险费作为保险资金。而日本在此基础上引入政府责任。即政府在其财税税收及其他财政结余中拿出部分资金与用人单位、劳动者共同承担保险费用的缴纳义务，从而形成了三方主体缴纳的筹资结构。从我国国情入手，在保险资金筹集方面应效仿日本，由我国政府财政补贴一部分，其余由员工和其所在单位共同缴纳。这种混合缴费模式缓解企业和雇员的经济压力，也能体现国家和政府责任。

目前，我国试点城市的长期护理保险资金主要来源于基本医疗保险基金的政策性划拨。但要实现此类保险的全覆盖，就应将该基金和基本医保基金相分离，使长期护理保险金具有独立性。这样能更好地满足我国老年人亟待解决的护理需求，保障其合法权益。同时，采取劳动者、用人单位及政府三方主体共同付费的模式，一定程度上也减轻了个人的压力，便于制度的落地。

（三）给付方式。国外待遇给付分为现金支付及实物给付。现金支付方便快捷;而实物给付有效地解决老年人对护理服务的需求，还能促进国家医护人员就业。日本倾向于实物给付，即主要通过提供服务达到待遇给予的目的。基于我国地区差异及经济发展不均的情况，构建制度过程中可将实物提供和现金支付方式相结合，使二者能有效联动互补。对于经济发达地区采取实物给付，满足需求也节省财政，还可促进就业发展;对于经济落后地区，护理机构少实物给付困难重重，故应采取现金给付方式，以偿付老年人在接受理服务时所需费用。

四、结论

目前，我国老年护理服务需求激增，构建针对该类群体的专门护理保险法律制度是我国政府急需解决的问題，也是完善社会保障体系的关键所在。本文在分析构建老年长期护理保险法律制度价值基础上，比较德日美等国相关法律制度，提出本土化路径思考，以期完善我国的社会保障体系，使老有所養老有所护。

主要参考文献：

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