家庭承包制下集体承包问题研究综述

胡超

[提要] 1978年，我国在广大农村开始实施家庭联产承包责任制，其主要表现形式是在集体成员中分田到户到个体承包。随着我国农业的发展，家庭联产承包责任制向家庭承包制发展。本文从农业市场变化以及农户角度分析集体承包的必要性，从最重要的农业生产资料土地去分析集体承包面对的挑战，最后引入集体成员概念，解决家庭承包制的承包主体问题。

关键词：家庭承包制;滞后性;集体成员的动态化

本文为广西文科中心项目：“发展壮大珠江-西江经济带农村村级集体经济研究——以广西为例”（项目编号：ZX2017004）

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2019年10月25日

家庭承包制，改变了农村旧的管理体制，解放了农村生产力。随着我国市场化水平的提高，家庭联产承包制所推行的个体经营，不能适应市场经济发展的要求。在十九大的报告中，明确保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包期后再延长30年，使得在家庭联产承包责任制下长久承包成为可能。基于此，本文探究集体成员动态化下的家庭联产承包制中的规模经营问题。

一、家庭承包制下集体承包的必要性

农业市场价格指数的变化，反映了农产品价格的变动情况，也从侧面反映了我国农业市场的变化情况，家庭承包制下的分田到户个体经营已不能适应这种变化要求，因为单个农户并不是完全的市场主体。家庭承包制的未来的发展方向必定是规模化经营，专业化经营，就不可避免的走集田入户规模经营道路。

农业的发展趋势是规模生产，专业化经营，而规模生产，专业化经营必须要将土地集中起来，进行集约化生产。现行家庭承包制下个体经营承包的土地有现，为粗放式经营，与农业集约化生产经营趋势违背。在农业集约化生产条件下，要求将土地集中起来，规模经营。对于家庭联产承包制而言，要求將土地集中起来承包给个体户经营。

（一）家庭承包制下我国农业市场价格指数波动大。据统计资料，在2008年，我国农产品生产价格指数为120.3%，到2017年，农产品价格指数为100.6%，其中在2014年仅为99.1%，整体呈下滑趋势，谷物的价格指数也呈下降趋势，两者同时说明了我国农产品的生产还达不到市场的要求。我国农业生产资料指数波动较大，在2008年，农业生产资料价格指数高达120.3%，但是在2017年为100.6%。农业生产资料的波动大，反映了我国农业生产不稳定。这种不稳定也可以从使用的机械化农具和半机械化农具上反映出来。我国对农业固定资产投资整体呈现出上升趋势，从2006年的2，749.9亿元到2017年26，708.0亿元，12年上涨了871.24%，对制造业的投入，2006年为30，489.5亿元，而在2017年增长到193，710亿元，增长幅度为468.24%，虽然国家近十年对农业固定资产投资增速大于对制造业的投资增速，从绝对值来看，农业投资总额远远小于制造业投资总额。此外，在农业投入资金中，由于地方财政的紧张，将农业资金转为投入非农业生产现象严重。（表1）

（二）家庭承包制下农户主体的不完全性。我国农村土地划分为集体所有，在家庭承包制下，农民可根据自主需要，承包土地自主经营，虽然极大地促进了农村生产力大发展，但是国家依旧限制部分农产品最低价格，维护农民权益。由此可见：一是农民还没有完全成为市场主体;二是农村生产的农产品还达不到市场承认的地步。这种问题的产生，是由现行制度下的家庭承包制导致的。我国实施家庭承包制的初衷是解决饥饿问题实现温饱，所以农村生产主要以自给消费为主，但随着我国市场化程度的不断提高和完善，农业市场化程度却并没有同步。学术界逐渐用家庭承包制来代替家庭承包制这一概念，来强调我国农村发展的新变化。但是在家庭承包制下的农民依旧是分散经营自主决策;农民虽有一定的自主权，但是农民却只有很少的土地资料。现代农业发展的一个趋势是，投入在农业生产的劳动力越来越少，投入在土地上作物越来越集中生产，但农业产出却越来越高，很显然，我国目前农业生产还未达到这种程度。现代农业的另一个趋势是机械化生产、高度分工、商品率高。但据调查，现在我国大概有三分之二的农户依旧是精耕细作，少数耕地上种4种以上的产品，包办农业生产前后的所有环节，商品率低，粮食商品率大概在30%左右。为什么农业生产不能走规模化发展道路呢？主要是因为家庭承包责任制下的农田非集体内部成员不能承包，不仅限制了承包的主体范围，同时也限定了承包的土地规模数量。

二、集体承包中承包土地面临的挑战

（一）集体成员概念存在误解。我国宪法和相关土地法律规定：农村土地属于集体所有，土地只能在集体成员内部流转，不能在集体外部流转。但目前关键问题对于什么是集体成员，怎么区分是否是集体内部成员，存在歧义。法律条文没有对集体成员给出明确解释，学术界对集体成员的概念也没达成共识。地方政府在根据土地法中去理解集体成员，往往是从静态的概念中理解的：即法律上定义的集体成员指的是长时间内一直在居住在某地的成员，对农民而言，集体成员指的是长时间居住在本村的村民，及村民的繁衍后代，具体表现为农民划分为某个大队某个组内某个屯即属于某个大队某个组某个屯的集体成员。这种按常理理解的集体成员的概念是适应静态的流动性差的社会的，不适应流动性强的工业社会，也不利于现在的土地流转。农村土地流转大致有两种变现形式：委托代耕、土地有偿承包。这两种土地承包方式大多只在一村之内或极少在邻村之间进行。为什么农村土地交易的数量比较小、交易范围如此狭小呢？为什么家庭承包制不能大规模承包呢？那是因为集体成员的概念不清晰，土地法也没有做相应说明，导致农户不敢大规模承包，地方政府也不敢鼓励农户大规模承包。集体成员另一静态变现在于集体内部成员由于疾病自然死亡，新生的成员加入有限，导致集体内部成员不断减少，长此以往，农村剩余劳动力进一步减少。

（二）农村土地产权不清晰。新土改中将土地实行三权分立，即承包权、经营权、所有权分立。在现行的家庭土地承包经营制度的框架下，农民仅有土地经营权而无所有权。一方面由于国家政策人口规划的变动，会导致土地经营权的变动，即某种程度上，农民的土地的独立自主经营权不稳定。对土地占有和使用的不稳定，直接造成农民对土地缺乏长期投资的热情。建国至今，我国土地制度有五次大的调整：1949年到1952年的土地改革，实行土地公有制;1953年到1956年的农业合作化运动，建立社会主义性质的土地制度;1958年到1978年实行集体所有制下的高级农业合作社和人民公社的“三级所有，队为基础”的土地改革;1978年到现在实行家庭承包制，分田到户经营;2008年，在中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议首次提出农村土地可以流转。在这五次土地改革中，还不包括土地制度改革大背景下的农村土地调整。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定耕地的承包期为三十年，但是频繁的土地政策调整，使得农民已经产生了对土地的不安全的思想。农民对农村的水利灌溉等基本设施，都是抱着现在能用的态度去用的，关于水利灌溉等基本设施的维护，农民并不热情;另一方面由于在法律上没有解释清楚土地的使用权及其派生的收益权的分配，农民始终处于弱势地位，无法抗拒“土地所有者”身份的上级部门对土地收益权的变动，和土地成果的享受。农民对所有权的不清晰，最大弊端是造成农民对土地使用缺乏有效的法律保护和爱护，对土地经营抱着掠夺经营的思想，直接后果是水土流失，陷入恶性循环，可持续发展受到制约，农业产业经营化也无从谈起。

三权分立中将分离后的承包权认定为成员权，非本集体经济成员不得承包本集体的土地，农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内部转让并经农民集体同意流转其土地经营权的，必须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定质押，也必须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。这些规定一是制约了土地的经营流转，二是家庭承包责任制承包的承包主体范围，难以想像集体内部的土地承包怎么去走规模化经营，窄小的承包主体如何形成产业化经营。

三、家庭承包制向集体承包的发展

从上面的分析中，可以得出如下结论：我国农产品市场前景广阔，但农业生产市场化不高，重要的原因是家庭承包责任制制约了我国农业的进一步发展。农村土地改革三条红线要坚持，笔者认为，解决家庭承包责任制非集体成员不能承包的一个重要办法是重新定义集体成员概念，使之动态化，在此基础上走单个农民集体承包大量土地。

（一）集体成员的动态化。宪法和土地管理办法规定：农村土地只能属于集体成员集体所有;农村土地承包法也明确规定：集体所有的土地只能够由本集体内的成员承包，即土地只能在集体内部流转承包。要解决土地大规模承包，就必须打破非集体成员不呢承包的界限，打破了非集体成员不能承包的界限，也意味着农村土地集体所有制这一基本制度受到挑战，所以怎么样才能解决土地大规模承包而又维护了农村土地集体所有制这一基本制度呢？那就是集体成员的动态化，即允许新成员加入集体。新成员的加入不仅扩宽了土地承包主体的范畴，而且可以部分解决农村劳动力不足问题。集体成员的动态化，可以使家庭承包制重换生机。首先它維护了家庭承包制度，又坚持了土地集体制;同时它又为农村土地经营指明了方向——土地规模化经营。

（二）经营权和承包权分离，扩大经营权主体。现行政策下的土地改革的思路是“三权分置，流转经营权”。在坚持农村土地所有的情况下，打破分田到户单个承包的界限，从而实现，集田到户，将土地集中给大户经营，走规模化发展道路。其本质是流转经营权。在坚持集体所有制的情况下，将土地集中承包给集体内部成员，一定程度上促进了土地使用权的流转，但并没有打破非集体成员土地不能承包的界限。按照这种方式的发展，农业可在一定程度上实现规模经营，实现土地劳动力之间的流转。

（三）集体承包取代单个承包：走规模化生产道路。怎么解决农村剩余劳动力不足问题呢？走规模化机械化专业生产道路。集体成员的动态化为规模化提供了保障。家庭承包制由分田承包到个人，到将田地集中起来分配到农户。由于家庭承包制实施多年，可以分两步走，先集中田地，再承包到个人。为了解决承包到个人难的问题，政府可以修建农田基本设施，基本实现农田通水到水库，稻田实现机械化生产。

主要参考文献：

[1]韩文琰.从土地制度看我国的农村经营体制改革[J].中国集体经济，2010（24）.

[2]周新庄.我国农业市场化问题研究[D].中共中央党校，2005.

[3]郭熙保.同步推进户籍制度与土地制度同步改革的新思路[N].光明日报，2014.8.27（15）.