不平衡不充分发展视域下的精准扶贫——基于产业益贫和政策减贫的框架

陈桂生,林路遥

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

一 问题提出及文献回顾

(一)问题提出

摆脱贫困与实现可持续发展是人类社会始终追求的公共理想，为此，我国政府进行了不懈努力。自1978年到2018年，中国贫困人口从近7.7亿锐减到0.166亿左右，四十年的减贫实践既体现出各阶段中国扶贫发展轨迹的递进性，也反映了不同减贫方略的国情调适性。目前，三年梯度式贫困县退出后尚存的1667万贫困人群是脱贫攻坚的“困中之困”——其致贫原因复杂，可利用资源少、贫困文化再生产传递、脱贫资源透支等滋长了“穷病”的“耐药性”和“传染性”。脱贫攻坚已进入划红线、“啃硬骨头”的关键期，集中连片贫困地区扶贫成本与扶贫效益临近阈值；随着社会经济快速发展，某些既有扶贫策略和帮扶模式越来越难以适应新时代的农村社会矛盾。处于最低生活标准下的贫困人群大多在市场竞争中长期处于劣势地位且可持续收入能力孱弱而被“锁定”于政府救助，这种积重难返的绝对贫困现实其实是社会经济不充分发展在某些农村地区的投射；另外，既有行政帮扶的副作用之一是政策、资源、资金漫灌而忽略非贫困户和边缘户的公平感知，相应降低了其他社会人群的幸福获得感。换言之，减贫制度及其落地存在因不精准而扩大相对贫困张力的不均衡态势。在此认识上，新时代的贫困和减贫问题与社会经济发展不平衡和不充分的基本矛盾属于同一序列的命题。对此，我们可以从政策减贫和产业益贫的两个维度去讨论不平衡和不充分的双重减贫困境。

(二) 文献回顾

检索中国知网20年来主题词为扶贫机制、反贫困、贫困成因的期刊论文，通过主题筛选、类别剔除后得到107篇关于扶贫机制研究的CSSCI期刊文献。从数量上看，被筛选文献篇均下载数876.3次，篇均被引量9.6次。从关键词共现网络图(如图1所示)的模型结构、关系距离、热度大小来看，以精准扶贫机制、模式为论域的研究文献体量相对较大；而以“农村贫困人口”“扶贫开发”为旨趣的研究则主要就农村扶贫方式、乡村精准施策、市场作用、资金筹措、可持续发展路径等问题展开具体分析。在研究路径上，这两类研究在内容上相互交叉、逻辑上互为通联，但融合程度尚待提升。

图1 扶贫机制的文献关键词共现网络图

就研究时序而言，早在2000年就有学者阐述了管制型扶贫机制的运转缺陷，指出提高扶贫效率需转变政府职能。[1]2008年前后，学者们开始从扶贫资金分散投入、开发项目运行可持续性弱、整村搬迁的区域衔接差、以工代赈施行困难等方面梳理扶贫开发机制中资源整合的难点。[2]随着精准扶贫的顶层设计优势逐步呈现，特别是十八大以来，精准扶贫体制机制创新被全面总结：党政“一把手”双组长的领导体制、合力攻坚与分级负责共存的管理体制、“六个精准”与“五个一批”为抓手的工作机制、资金统筹利用和管理机制、党政考核与第三方考评并重的扶贫成效考核机制、各级干部层层帮扶的责任机制、贫困摘帽的评估退出机制。[3]脱贫实践进入了“理论-政策-实践”互动转换的结构性提升的窗口期,[4]但减贫碎片化局面依旧未能有效破解，如何用可操作市场工具助力扶贫，怎样在市场益贫机制的基础上优化扶贫的参与秩序被较多关注。[5]目前，后精准扶贫的区域统筹也正被提上日程[6]，城乡融合与乡村振兴共举成为新农村工作的方向。[7]为提升贫困人群自身的“脱贫能力”，亟待打通反贫困制度体系与社会保障制度间的通道，做好政策衔接与功能互补，[8]避免制度缝隙扩大导致的政策错位。[9]从输血式扶贫、粗放式扶贫过渡到开发扶贫与精准扶贫，反贫困实践的发展需要中外学者共同研究。

图2 WOS核心合集的关键词聚类图

按关键词检索Web of Science(WOS)科技文献数据库近十年来的外文文献发现，国外学者主要开展了贫困生存状况、社会保障救助、赋权贫困、贫困阶层流动、贫困文化等五大领域的研究(如图2)。概言之，相对于国内学者研究旨趣的集中，国外反贫困机制研究相对发散，但也形成了如下三种主要范式。一是权利范式。贫困缘于权利缺乏导致能力受限，政府失灵阻碍了资源的向量整合，权利异化带来了分配不公并导致饥荒。[10]5经济贫困者一般也是权利贫困者，公民权利的缺乏扭曲了其社会参与的应然形态，[11]摆脱贫困需要国家着力加强资产建设和权利保障。[12]189-234二是结构主义范式。从贫困概念和社会分层的不平等结构提出了相对贫困与绝对贫困理论，[13]在区分社会分层与被动贫困的基础上，[14]应因循分层评估[15]、调和群体差距、共享经济发展成果等以摆脱贫困。三是文化范式。贫穷文化的形成、期待文化与实现冲突中安贫守旧的习惯依赖共同助推了贫困的代际传递，[16]摆脱贫困需要多措并举改变文化资本匮乏的状况，[17]更多地嵌入合作与学习机制[18]有助于脱贫能力的提升。总的看来，这三种研究范式从各自视角展示了社会福利视角下贫困的生成机理以及反贫困实践的规律，它对推进中国减贫事业具有重要借鉴意义。需要指出的是，因其理论构建基础与当下中国社会经济发展、主要矛盾、福利体制以及贫困规模等尚有诸多不同，所以中国扶贫经验不能照搬西方思路，而需要立足中国实践。

扼要地看，多维贫困与双重脱贫的现实要求下的扶贫机制研究不可避免地遇到两个难题：一是减贫重心的拓展，如根源回溯和扶贫产业体制创新，特别是产业扶贫的可持续造血机制；二是如何有效培育并提升贫困主体的参与性，更需要关注贫困的原因而不仅仅是结果。“精准扶贫”问题研究绕不开“脱贫摘帽”与可持续发展的兼容，在回应政府作用和市场机制关系问题上，随着相对贫困的政策目标转移，理论研究难以界定“无形的手”和“有形的手”的均衡点。基于此，本研究聚焦于绝对贫困背后的发展不充分与相对贫困语境下发展不平衡的双重困境，试图在政府政策提升脱贫能力兼顾发挥市场益贫机制的合作的逻辑下，从产业益贫和政策减贫的二维驱动来尝试建构精准扶贫的行动框架(如图3所示)。

图3 产业益贫和政策减贫的扶贫驱动机制

二 “不充分与不平衡发展”的双重脱贫困境

一般认为，贫困是一个复合多元的概念束。就时空而言，由社会发展决定的人类基本需求会随其所处时空变化而作相应改变，因而对贫困的定义域也应有所不同。维持生存基准或参与必要社会活动存在某个以个体消费的物质衡量标准，这种标准其实是一个客观贫困的评估过程，属于绝对贫困的概念范畴，如低于最低生活标准的状态；与之对应，收入的贫困在主观判断上存在差异性，脱贫能力的相对剥夺是社会发展和分配不平衡的产物，它不再意味着整体性社会物质的短缺，由此形成了相对贫困的内涵。简言之，贫困是多维的，它既是绝对贫困和相对贫困的叠加，也是客观的“贫”与主观的“困”的互构。

贫困与反贫困是概念和行动的镜像。因此，不论是绝对的、客观的“贫”，还是相对的、主观的“困”，中国反贫困政策及其行动既要反映新时代社会发展的主要矛盾和扶贫困点，又要反映区域发展差异性存在。新时代背景下的贫困内容已由以GDP增长消弭生存贫困转化到提升弱势群体获得感的发展贫困上来。在政策学意义上，这种双重贫困与当前我国不平衡不充分发展的社会主要矛盾在逻辑上是一致的。因此，反贫困问题可以转化为一方面如何通过产业制度安排增加贫困人群的物质收入，以充分发展理念扩大其经济权利，从而解决不充分发展的客观之“贫”；另一方面，需要探求有效培育低收入者的脱贫能力，扩充其自由选择机会，以平衡各群体间的基础性社会权利，从而应对不平衡发展带来的主观之“困”。

事实正是如此，改革开放政策不断调整了社会资源的配置方式，市场机制则加速了经济格局及其衍生品的两极分化，两者合力影响着城乡发展的进程。十九大报告中提出“不充分、不平衡发展的矛盾”是对新时代中国社会主要矛盾的准确判断，在农村贫困地区，它具体表现为绝对贫困与相对贫困共存的状况，比较典型地体现为农村生产生活方式内卷化的客观之贫和贫困村(户)之间扶贫政策红利的不平衡配给带来的客观之“困”。在精准扶贫的反贫困行动层面，这一互构共生的减贫活动则表现为双重脱贫困难交织互构的复杂局面。

(一)不充分的收入效应：农村贫困户“内卷化”现象

相对城市居民而言，二元体制下长期从事种养劳动的农村贫困户日复一日地维持着一种单调的自我懈怠状态。农民难作为、乡镇干部难根治，这既是生产观念的禁锢，也是生活环境的束缚。[19]随着精准扶贫攻坚战和乡村振兴号角的吹响，打破农村发展内卷化僵局迫在眉睫，而提振农村活力首先需要考察农村发展效果，特别是针对贫困户“两不愁、三保障”基本准线的达标情形。但一些贫困人群的增收效应并不明显，尤其体现为贫困户内卷化的生活方式及其自我脱贫动力孱弱两种情形。

一是贫困户“糊口经济”循环。受资源禀赋和劳动技术等限制，贫困户从事的以自给自足为主的种养殖农业生产多呈现为低市场参与的“糊口经济”特征。相对农业大户和经济能人来说，贫困户不仅种养面积小、产量低，而且还因市场议价能力弱而缩减了其劳动回报率，更遑论诉诸扩大再生产或过渡到更高层次的生产模式了。贫困户固定收益大多仅限于勉强维持生计却又无力自我提升。客观地说，停滞不前的贫困户低效循环生产是目前广袤乡村生活场景的一个缩影。若没有强力外生激励进入该场域，那么，这种没有发展的增长模式将会不断自我固化着其内卷化路径。[20]

二是贫困户内生动力不足。贫困户内生动力不足的“惰于脱贫”现象主要发生在两类贫困群体身上：一种是自身不具备基本脱贫条件的孤寡或失能农户，另一种是被帮扶政策养懒之后丧失脱贫决心和意志的“懒人”。对于前者，政府往往是通过政策兜底或提供低劳动强度帮扶岗位予以扶助，但对医疗和养老等基本和迫切的需求尚有待跟进；对于后者，受考核和维稳等指标压力，一些地方政府帮扶心切却不得法，被迫最大化响应“懒人”要求。这种“调高胃口”的不良示范在助长这类贫困户胃口的同时，也滋长了某些贫困户的懒惰心理。

(二)贫困村(户)间的脱贫能力落差：扶贫政策红利不平衡“获得”

某种意义上，公共政策是一种利益再分配的工具，实施精准扶贫政策也意味着群体利益的再调整。调研发现，集中连片贫困地区的贫困人群大多集中于贫困发生阈值附近，这表明处于贫困线边缘个体间的异质性不大。与此同时，贫困村(户)与非贫困村(户)临界的模糊地带难以厘清且有不规则扩大趋势，这种弹性贫困状态加大了双方在政策认同上的张力，加大了扶贫政策以外的矛盾消弭与协调难度。新时代以“人的发展”为核心的精准扶贫事业强调，减贫脱困的关键在于“人”，其核心问题是如何处理好群体与区域等结构利益分配与“获得感”的相对均衡。因此，我们需要对脱贫攻坚战役中较为普遍存在的贫困村与非贫困村间日趋扩大的政策红利矛盾保持警醒和关注。

一是贫困村与非贫困村之间脱贫能力的落差明显。事实上，贫困村与非贫困村的扶贫政策分野必然带来不同的资金、资源再分配。若不能及时预判和管控显性与隐性的政策差异，将不仅增加工作的冗杂程度，甚至可能形成超预期风险。大致说来，政策减贫导向下的权益再分配失衡主要表现为差异化的政策帮扶和迥异的公共服务设施扶持。

在现有政策下，贫困村与非贫困村的帮扶力度存在较大差异。建档立卡贫困村大多在指标范围内尽可能将困难人口纳入贫困户序列再逐步脱贫，而非贫困村因为在贫困户识别中的贫困指标限制，对“争当贫困户”行为的识别和鉴别更加严苛。在责任压实的压力传导机制下，贫困村的驻村联结单位和帮扶责任人结合各自资源助力所在村的发展激励远强于非贫困村，从“一村一品一主题”的特色种养到生态农业，再到旅游开发、电商淘宝村全面推进都如此。这些常规的扶贫动作直接地改变着贫困村的生产生活方式。在熟人社会中，经济条件类似、地理位置相近的村际差距和心理落差在差异化减贫红利中被拉大，而这也是导致非贫困村和贫困村社群割裂的诱因之一。

相对而言，前“精准扶贫”时代的非贫困村与贫困村生产生活方式差距不甚明显。特别是2014年以前，贫困村农村基础设施欠账较多，不少贫困村近5年内才逐步解决饮水、电力、到户道路硬化等问题。相应地，非贫困村的公共服务发展历史包袱相对小，饮水、灌溉、公路、电力、通讯等基础服务稍稍优于贫困村。根据作者2018年6月实地调研所得到的北部三省六县贫困县退出数据显示，精准扶贫以来，因贫施策下贫困地区就业教育、宽带交通、文娱科体等基础工程设施后来居上，“新出现和待解决的问题”占比为5%左右。而同期非贫困村公共服务建设速度相对落后，有的甚至几乎陷于停滞状态。显然，发展能力均衡赋予的愿景亟待系统性熨平贫困村与非贫困村间的公共服务水平落差。

二是贫困户与非贫困户之间的脱贫能力“获得”失衡。受资源供给、政策执行、人员素质等因素制约，倾斜性扶贫帮困政策影响下的贫困户与非贫困户获益不均衡，精准扶贫确实存在某些“瞄不准”现象。在一定程度上，它扩大了贫困户与非贫困户的矛盾，甚至可能引发双方的冲突。这种影响脱贫能力获得的失衡表现为边缘户返贫的预判和处置乏力和脱贫摘帽心理落差两方面。按精准扶贫机制和程序的规定，评选贫困户需要履行规定的审核流程，那么非贫困家庭致贫后短时间内难以及时增补为贫困户。与此同时，新增贫困户还受考核指标的约束，层层传导的脱贫压力下的基层干部一般不会轻易容许新增贫困发生率，而采用扩大接济与补偿力度的方式调高对边缘户的资助和帮扶力度。

按照中央部署，“脱贫不脱政策，摘帽不摘监管”，地方政府应继续做好贫困户退出之后的帮扶、监管和巩固提升工作，以保持扶贫工作的连续性。但随着国家脱贫攻坚战役的推进，减贫政策红利愈发显著，新旧脱贫待遇的实际差距更为明显。脱贫标准水涨船高，刚刚脱贫的脱贫户与新增贫困户的收益差容易造成心理失衡而抵触脱贫摘帽。同时，一些贫困户习惯了“寄生”政府的生活方式，脱离政策庇护后短期内诸多不适的心理落差熨平难，客观上也增大了减贫工作的难度。

三 基于产业益贫的收入充分增长

精准扶贫实践表明，产业扶贫是最重要和可持续扶贫手段之一，农业产业现代化是改变农村落后面貌、破解区域贫困和乡村治理的有效抓手。因此，加快发展现代农业不仅有利于转变农业生产方式、助力精准扶贫，也是增加农民收入、提高资源利用效率、对接乡村振兴的必然要求。就精准扶贫抑或乡村振兴而言，两者都需要在对农业产业发展短板保持警觉的同时，对农村产业发展空间应保持乐观。从双重贫困的逻辑上讲，产业益贫的增收功能明显有益于削减贫困人口的客观之困，它属于削减绝对贫困的解。现实地看，面对农村贫困地区的“不充分发展”的绝对贫困元，在产业结构、生产方式、经营体系等方面尚有较大的产业益贫空间。

(一)优化农业产业结构

传统农业逐渐衰落、新型现代农业产业逐步兴起是社会经济发展的必然趋势。现代农业产业体系的跨越式发展需要调整既有惯性，从市场着眼以资源环境为导向充分发挥产业益贫的创收增益功能，带动贫困村(户)走出“内卷化”发展困境。

某种意义上，资源配置的市场决定方式既是挑战也是机遇。在厘清政府与市场关系的前提下，如何提供契合市场需求的产品是农业产业供给的调整方向。随着人们生活水平和市场需求层次的提高，消费市场更青睐于低污染、高营养的农业产品，生态和环境的发展性需求正逐步凸显为一种泛在的消费观。高质量的农业产品市场缺口大、经济效益好，因此，通过强化激励兼容机制引入社会资本，完善产品品质认证与评价体系，倒逼实现贫困户重诚信、高安全、标准化生产的品质优势，进一步以市场需求为指引适当扩大高附加值农产品的供给规模是助力贫困户增收、巩固扶贫成果的有效措施。

此外，资源导向的增绿增收双赢产业也是益农的可选项。农业产业体系是一种关注农业结构和既有农村资源的集束开发模式，它并非局部或短视的产业行为集。同样，精准扶贫领域的益农产业也是如此。扶贫助困不应热衷于上马“短、平、快”项目，而应关注如何通过扶贫产业链促进农业产业振兴。就精准扶贫而言，需要集合农村资源，充分发挥规模效益，降低生产损耗，共同促进和稳步提升农、林、牧、副、渔业等农产品综合竞争力，从而切实增加贫困户收入以不断削减客观之贫；就农业产业益贫性而言，需有效厘清农业资源需求与非农业生产扩张的关系，在环境承载约束下产出绿色GDP，着眼于从农产品生产透支生态环境转变为提升农业产品安全，掌握并利用市场规律以增加贫困户的收入效应，助力减少绝对贫困规模。

(二)拓宽农业产业科技化生产方式

现代农业生产方式是推动精准扶贫工作、削减贫困程度的函数。增加生产全流程的科技含量，吸纳更广泛的农业人口参与农业产业再造，带动贫困人群脱贫增收，是现代农业生产体系扶贫益贫之功能所在。在削减绝对贫困的维度，科技产业既兴农也益贫。一是在扶贫产业科技化生产的有效性上，科技扶贫使科技兴农与贫困户需求的精准对接成为可能。大力推广农业科技既可以改变贫困户对科技利用的不足，也可以增加涉农企业和科研院所对贫困群体的认知。一方面，对接贫困户需求能够检验其研发与生产的结合度，以更好地实现农业科技在扶贫领域的益贫价值。另一方面，推广农业科技不仅有利于细化农业生产的分工和促进农村人力资源的有效利用，而且也有利于扭转乡村空心化困局。事实上，科技兴农正是现实需求的映射。无论是贫困户还是非贫困户都有将科技引入产前、生产、加工等流程的强烈意愿。贫困的低水平循环需要在农业生产方式上跨越新台阶，如作物种养、良种培育、平衡施肥、畜禽饲养与防疫、农业机械和工程、农产品保鲜和加工等农业科技的叠加。此外，着手构建现代农业生产体系，将在提升农业生产效率的基础上带动贫困人口的增收效应，进而避免陷入农业内卷化的低效运转。

二是在科技农业产业再造方式上的产学研融合。科技是兴农的动力，推动多学科融合的农业发展则是夯实扶贫成效的重要工具。城乡二元制下农村的相对落后是全方位的，不仅体现在经济层面，也呈现于基础设施、乡风文明、生态环保等诸多领域。重塑农业产业形态的产学研系统工程，将为产业益贫提供多学科的有益借鉴。在工具集层面，包括但不限于优质发酵、灌溉工程与节水、遗传改良、农产品储藏、实用新型的小型农用机械开发、大中型农业机械设备运用、农业航空喷洒、遥感应用与自动化等技术。以此为基础，进一步推进电子技术、机械设计与自动化、生物工程、动植物医学、现代物流等领域的跨学科融合，开启科技惠农与科技兴农的产业益贫新引擎。

(三)创新农业产业经营体系

可以这么说，贫困是社会资源未充分流动和自由配置而体现于特定区域或人群中并作为一种客观之“贫”而被呈现出来的某种必然结果。封闭性小农模式天然地排斥着市场机制，与之相反，现代农业产业经营体系需要更亲近市场及灵活高效的合作网络。因此，如何用新发展理念结合贫困地区的实际情况谋划农业产业发展，不断优化产业经营体系以稳步助推精准扶贫实效，是亟待思考和解决的问题。

其一，推广农业合作经营模式。通过“专业合作社+资金互助+精准扶贫”等合作机制，重组农业经营的参与内容与流程，破解地方政府财政输血资农扶贫和农户分散粗放经营的扶贫农业经营模式，不断加强镇与村、县与乡间的协同以凝聚基层农村组织的产业发展能力；借助聚集“经济、生产、服务、公益”等功能于一体的“合作社”载体，探索政府引导、贫困户参与、统一建设的产业经营模式，实现按贡献程度分配贫困户收益，并由此增进贫困群体的内生发展动力；整合人地资源，通过资本入股、农民入社等“三变改革”的多方式分红降低农户经营风险，通过诸如食用菌、中药材、土鸡种养等地方特色农产品链接当地龙头企业的订单生产；按照“共建共享共治”扶贫理念，稳步提升贫困户的合作积极性以“承揽代建”工程等原产地扶贫形式“拴住”流失的劳动力。

其二，夯实并扩大“线上线下”同步销售规模。除了物理的实体市场，产业益贫市场还有电子化虚拟市场。这是因为现代生产经营已不再局限于有限地理区域内的实体市场，由互联网链接的网络虚拟市场正风行其道。因而，快速对接网络销路，抢滩“线上+线下”的农产品电商市场是一个亟待跟进的产业益贫渠道。为此，贫困村镇和贫困区县要把握好扶贫攻坚和乡村振兴的战略契机，与电商企业、文化推广公司、文创开发院校进行深度合作，共同打造区域品牌并提升产品推广能力，线上线下积极推陈出新，开发和销售有亮点、有市场优势的“一村一品”。

四 基于政府政策的减贫能力平衡发展

贫困的双重属性所内含的相对贫困表明，贫困不仅表现为物质层面的收入不足，还体现为风险脆弱性、社会参与机会和自由选择缺失而导致的减贫能力不足[21]67。学者们也以“多维贫困指数”“人类贫困指数”和“广义福利贫困”等概念，多维度地考察和分析人的全面发展、生活质量和基本权利等贫困问题。某种意义上，贫困并不是客观和不可改变的，而是由社会决定和不断变化的[22]24。贫困是一个相对的概念，相对于客观和可测度的收入贫困，它是一种基于主观判断的、无法获得最低生活标准的能力之“困”。不同贫困程度实质上折射着减贫能力获得的差异，它表明现实中最低保障能力的获得并不是均衡的，比如“两不愁、三保障”和“两率一度”的国家脱贫基准在中西部和不同人群间均存在差别。相对而言，从贫困群体视角解释贫困概念有利于修正反贫困政策，如“满意度”在脱贫验收中的指标设置。与市场产业益贫相比，政府政策减贫应更为精准地着力于贫困群体脱贫能力的获取。现实地看，虽然扶贫效果依赖于产业组织“心往一处想、智往一处谋、劲往一处使”的“益贫”，但也需要政府政策的“减贫”推动。在引导和助力社会主体积极参与减贫事业上，政策作用至关重要。在农村贫困地区“不平衡发展”的相对贫困领域，政府引导、平台搭建和乡村治理领域还有较大政策减贫空间。

(一)发挥政府在精准扶贫过程中的主导功能

精准扶贫的政府主导主要表现为以社会财富再分配为手段、以改善贫困人口的社会环境和提升贫困群体发展能力为目标，对精准扶贫过程进行政策指导和检验校准。在减少绝对贫困的同时，扶贫政策更应着眼于削减相对贫困能力差的均衡分配，为巩固提升扶贫效果和对接“后2020”的乡村振兴做转轨准备。

一方面，需要抓好精准扶贫的顶层设计与府际协同。脱贫攻坚战解决的是中国千百年来没有解决的绝对贫困问题，即使绝对贫困问题解决了也并不意味着贫困消失了，因为相对贫困尚长期存在。人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾依然是经济社会发展的主要矛盾，因而，减贫是一项长期任务。为此，在精准扶贫的制度设计之外，党中央国务院适时提出了乡村振兴战略，为推动乡村发展做出了可持续的制度安排。由此可见，精准扶贫与乡村振兴在减贫政策目标上属于同一序列的内容。在明确精准扶贫工作总体思路的基础上，除了加强精准扶贫业务和扶贫专项的配套制度，综合运用政策工具逐步压实主体责任，还应系统地将精准扶贫视为乡村振兴战略的基本目标。在府际关系层面，精准扶贫工作的综合性打破了职能部门的管理界限，跨域的府际协同需要整合协调多领域资源。组织再造是优化流程和提升效率的有效手段。为此将涉及农业农村部、国家发改委、财政部、自然资源部、生态环境部等部委与精准扶贫、乡村振兴相关的职责进行组织耦合，在牵头部门主导下协同开展种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全、农业投资管理等乡村发展功能，持续推进乡村振兴工程。与之对应，打通纵向部门的政策减贫传输通道，因地制宜地构建职责异构与职责同构相结合的中国扶贫组织模式，为平稳推动精准扶贫向乡村振兴提供组织保障。

另一方面，还应当完善贫困地区基础设施建设。贫困地区公共设施建设是贫困群体获得持续脱贫能力的基础条件之一，因而也是政策减贫的重要工作内容之一。为增进贫困群体脱贫能力，需考虑健全贫困村组基础服务设施规划体系，落实补齐农村落后地区公共服务短板的政策减贫措施。如逐步完善贫困地区通村公路、网络通信基站、灌溉生产、垃圾处理等基础设施水平；把握乡村振兴战略的历史机遇，结合贫困地区基础设施的特定需求，因地制宜地推进厕所、污水处理、垃圾分类、公路廊道等环境设施建设；推动文化广场、农民书屋、农家影院、文娱器材等精神文化设施建设，推进农村电网扩容、冷库建设、厂房改造、物流仓储、全域旅游等产业设施建设，以此不断增强政策减贫成效。与此同时，善用“三治”结合、行政合同与“软法”规制工具，做好基础设施建设领域的结果管制和过程监控，避免行政恣意行为以确保减贫成效。

(二)拓宽贫困人群脱贫攻坚参与渠道

贫困户是脱贫攻坚战役的参与主体和中坚力量，增强其防护性保障、透明性保证、社会机会、经济条件和政治自由[23]2是降低其“相对贫困”程度的重要切口。因此，吸纳并重视贫困户的参与诉求、调动贫困户认识自觉和参与，通过脱贫攻坚提升其“自治理”能力并激发新时期精准扶贫和乡村治理活力。

一是引导贫困人群自主治理。减贫扶贫的持续性表明，贫困户生活条件的改变只是表象，是否具备摆脱贫困的能力和斗志则是其内容。在某种程度上说，贫困户生产生活中一些不可取的态度和行为方式正是其低生活水平的函数，从而间接构成低产出和低收入的函数，同时它们也是自变量。[10]34一般说来，大多数贫困户虽认识到“相对贫困”的差异，但接受变革的主观意识不强。显然，不扭转这种“等、靠、要”的外生脱贫困局，“相对贫困”的减贫效果难以保证。因此，牢固树立贫困户(尤其是中青年贫困人群)主动脱贫的内生意志是摆脱“不均衡发展”的切入点。现阶段的扶贫工作应加大关注“智”“志”双扶力度，逐步夯实“自我脱贫”的认知基础，以产业扶贫和乡村治理为抓手，积极引导贫困户身体力行地参与脱贫攻坚。作为缓解政策执行僵化的辅助措施，还应创新扶贫干部考核办法，拓展民意表达渠道，将贫困户满意度及民情舆论等纳入日常或年度考评指标。

二是发挥经济能人和新乡贤力量的引领作用。毋庸讳言，在临界2020摘帽验收节点的关键期，一些地方政府在重压下机会主义地采取大水漫灌式的“数字脱贫”，其结果可能会形成新的群体间发展能力和脱贫机会失衡。这种失衡如果不及时疏导将会转化为新的“不均衡发展”矛盾。作为政策补丁，如何处理新型差异化矛盾成为一种现实需要。当前，走上村务舞台的那些“思想正、脑子活、见识广、路子宽”的“经济能人”和富有时代精神的新乡贤，他们是乡村公共事务的强力参与者，在村域文化倡导和产业带动方面的桥梁与纽带作用尤为突出，越来越成为谋求发展、融合乡民的符号担当。因此，应当重视贫困地区的“经济能人”和新乡贤的自主治理价值，鼓励能人培育孵化、激活区域劳动力市场，督促新乡贤做好政策传导和“精准”解释，在带动农村产业、乡风文明、协商调解“不均衡发展”矛盾等方面更好地发挥其乡村自治的润滑剂和领头雁作用。

(三)赋权社会资本的乡村治理能力

各级政府在地方发展中具有天然的历史使命，但这并不排斥脱贫攻坚战役中社会资本参与减贫的合理性和有效性。十八大关于市场在资源配置中的决定性作用的论断表明，政府应通过结构性安排将某些职能转移给其他扶贫治理主体，赋权于脱贫攻坚利益相关者，搭建信息平台并盘活社会资本参与减贫治理的活力。

一是搭建信息平台。如前所述，扶贫事业的发展需要借助益贫产业以推动贫困地区的农业发展转型，但推进农业结构性改革的症结之一是信息供求的不对称。对贫困村(户)而言，农业信息服务不畅而加大了其获取相关信息的交易成本，赋予社会力量与行业协会的信息平台搭建功能尤为必要。在此平台上，农产品的收购商、农业加工企业、农贸企业、信息服务业、物流行业、仓储行业共同维护信息流通，在共享农业信息流通红利的同时增强贫困户抵御市场风险及其减贫能力。

二是盘活社会资本。事实上，赤字运行中的地方政府的扶贫资金难以“全覆盖”，加之不均衡投入带来的“政策偏益”在扩大了某些“建档立卡”贫困个体的侥幸心理的同时，也程度不同地助长惰性福利索取思想的滋生。在益贫效率上，有限财政应更精准地投入基础建设、教育卫生、农业科技等贫困地区急需的领域并提高其财政支出管理水平。就后者而言，一方面要控制内部成本收益比，另一方面也应考虑开源引入社会资本，积极搭建公私合作扶贫治理平台以撬动社会资本的贫困户带动能力。简言之，创新惠农渠道、鼓励和引导民间资本对精准扶贫的投入，不仅需要盘活社会资本、促进大社会扶贫的成效认同，也需要探索政策减贫与乡村治理的持续性新路。

五 结语

从制度层面上讲，从绝对贫困到相对贫困的扶贫发展过程其实映射为当下的精准扶贫和乡村振兴，这是党和政府对当前我国农村区域社会不充分和不平衡发展的双重矛盾所做出的顶层制度设计。就贫困和减贫的双重属性而言，两者是对应一致的。由此，破解贫困地区“不充分与不平衡发展”的双重脱贫困境，需要兼容产业益贫和政策减贫为驱动的二维扶贫机制。以市场机制为脚本的产业扶贫主要着眼于破解贫困人群受益“绝对值”较小的不充分发展困境，而以政策减贫为逻辑起点的政府制度则精准瞄定相对贫困，它主要聚焦于“三农”发展不均衡中的持续性发展能力问题；从结构上看，前者关注脱贫攻坚的产业益贫效果提升，后者对标乡村振兴的平衡发展，二者互为表里、共生互构着中国减贫事业进程。

贫困是人类社会的公敌，也是我国各级党委和政府需要致力解决的难题。2020年整体脱贫的目标节点在给出扶贫攻坚战时间窗口的同时，也可能会诱导投机行为产生。对此，我们要辩证地看到从精准扶贫到乡村振兴在扭转乡村凋敝中的美好愿景，也要有难以根本实现资源均衡供给前提下局部地区相对贫困依然存在的认知准备。在推进中国减贫事业的道路上，还有诸多需要理论和实务界进一步研究的命题，如：反贫困进程中内生动力如何进一步激发、政策介入的帮扶对于乡村结构内部的整合能力如何影响、如何提升产业发展的益贫性、新兴技术如何助力缩小贫富差距等，这些都需要研究探索和实践行动的共同面对。