地方政府治理的新趋势和新挑战

郑嘉璐

重庆轨道交通

新时代中国的地方治理正在发生三个重要的趋势，这三个趋势都是机遇和风险并存：

一是权力下沉使基层政府在社会治理中变得越来越重要，但也使基层政府需要承担更多责任，基层政府的治理能力急需加强，但这又不是短期内能够取得快速提升的。

二是政府的数字化转型为这种能力的提升提供了大好机遇，实际上也使得基层政府大大提升了效率，但也可能会让国家与社会关系进一步失衡。

三是社會风险的控制成为基层治理中越来越重要的职能，维稳机制在地方社会甚至已经延伸到家庭这个社会单元，但是网格化的管理模式也使得基层社会的治理容易内卷化，抑制社会活力。

如何在基层社会中，维护好执政党一元领导的政治秩序，同时又能让多元的社会持续保持活力，这是治理现代化过程中特别关键的课题。

1月4日，北京大学政府管理学院第二届院友论坛在广州举行，围绕“新时代地方政府治理：机遇、挑战与回应”这一主题，来自多所高校的学者展开了热烈讨论。

参与讨论的学者包括：南开大学周恩来政府管理学院教授朱健刚、中山大学政治与公共事务管理学院教授王清、湖南大学公共管理学院副院长雷玉琼教授、武汉大学政治与公共管理学院教授刘伟、清华大学政治学系副教授孟天广、西南政法大学政治与公共管理学院副院长邹东升教授。

地方治理的新变化

王清：随着央地关系的调整，地方政府治理出现了一些新的趋势。在这种新趋势之下，我在思考两个问题：一是什么带来了地方政府治理的变化;二是地方政府是不是从发展型政府变成了服务型政府。

发展型政府是指地方政府在促进经济发展过程中，卷入经济发展进程之中，甚至成为市场经济的一个主体。我前期研究也发现，发展型政府使地方政府出现行为偏离，包括偏好为流动性强的资本提供服务，不注重为流动性较弱的劳动力服务;偏好经济发展，不注重民生性服务。但在新时代，随着一系列政策调整，地方政府面临的约束条件发生了变化。

一是强的纪检监督。中央政府加大了对地方政府的纪检、审计等监督，“三公”活动需要严格按照“八项规定”，这在某种程度上限制了地方政府的公务支出。二是考核的变化。十八大后，国家加强环保督导，督查考核的对象不是地方的环保部门，而是地方一把手，这给地方政府带来了很大的压力。地方政府仍然强调经济高质量增长，但与此同时，不得不腾出更多精力进行环境保护。这与发展型政府揭示的“重视经济，不重视环保”也有不同。三是“以人民为中心”的服务理念。国家多次重提“以人民为中心”的服务理念，这给基层政府一个很大的信号，那就是不得不回应民众的需要。沿海经济发达地区的地方政府开始通过一些专业力量和志愿力量，重新链接群众与政府之间的关系。

地方政府的新变化与发展型政府不一样，地方政府从过度的公务开支到有节制的公务支出;从注重经济到经济与环保同时重视;从资本偏好逐渐转变为重新链接群众资源。所有的这些变化，都含有转向服务型政府的趋势。

朱健刚：王教授说的第一个约束条件，实际上是说，在“新时代”政治转型过程中，党在国家治理体系中的作用逐渐从“隐身”直接走向“前台”。过去，党在基层社会中，主要还是把握政治的宏观方向，在实际的治理中主要是“隐身”的“背后”因素。十九大提出了两个重要的战略方向，一是加强党的领导，指出党领导一切，这使得在基层社会治理中，党要从间接领导转为直接领导。二是提出社会治理重心向基层下移，在城乡社区要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。十九届四中全会提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

正是因为这样的直接领导，社会治理共同体的形成更多地依赖于党的整合能力和社会自治能力的共同增强。这里面的共生逻辑还有待进一步的分析。但可以看到的是，基层治理体系正将整个社会吸纳进去，以建立一个完整的成体系的共同体。

地方政府的新变化与发展型政府不一样，地方政府从过度的公务开支到有节制的公务支出;从注重经济到经济与环保同时重视;从资本偏好逐渐转变为重新链接群众资源。所有的这些变化，都含有转向服务型政府的趋势。

社会治理共同体不是一种静态的制度，而是一种有计划的建设过程，一场由政府推动，市场、单位和居民参与的运动。这种运动的特点是主张减少政府干预，公民通过自助、互助和他助来发展居住地域的服务与管理等，使居民增加情感归属和认同。

下沉的权力

刘伟：治理重心的下沉，就意味着权力的下沉。新时代地方治理中的权力下沉现象，主要包含了五个层面。

一是组织、机构的扩张和人员的扩充。主要是朱教授说的党政体系向基层社会的延伸，以及相关人员的配备。比如党建的全面推开;比如在乡村“精准脱贫”的过程中，“第一书记”和驻村工作队的安排。

二是公共规则的普遍性适用。包括宪法和法律的普及与实践，也包括党纪党规的加强。公共权力的运作最终靠公共规则来实现，规则普遍适用了，权力的意图也就达到了。包括这些年得到进一步落实的“送法下乡”，以及全面反腐、“扫黑除恶”向城乡基层社会的推进，都属于这一方面。

三是观念、符号和意识形态的宣传与表达。这属于权力正当化和权威化的方面。近些年来，城乡基层对主流声音的宣传和表达力度都大于以往各个时期。这对于公共政策和国家治理的一体化是非常重要的。

四是属于治理资源的向下分配。主要包括相关资金、项目和资源的下沉。基层现在所能得到的治理资源大都比以前充裕，这些资源激活或重构了基层的治理事务。

五是治理技术和治理手段的精密化及其下沉。这主要包括网格化管理向城乡不同治理空间的全面延伸，也包括在此过程中相关的监控技术运用与数据处理过程。基层治理的技术化和数字化趋向越来越明显。

雷玉琼：权力下沉问题，我想分享自己在跟踪调研地方政府“放管服”改革时观察到的、印象最深的一个现象，就是上级政府有选择性下放权力的问题，比如下放无关紧要的超低频事项的、业务复杂的、责任风险大的权力等等。这种“避重就轻”和“趋利避害”式权力下放现象的背后是部门的私利和纵向地方政府之间的不对等关系。

王清：我关注的权力下沉是指行政审批制度改革之后，纵向各个条口上，职能部门向基层政府的行政权力下沉。中央政府加大了对地方政府的考核和监督，地方可变通的空间越来越少，在这样的背景下，地方政府如何实现有效洽理？地方治理的权力下沉，是地方政府应对强压力下的一种策略性行为：通过将一些权力下沉给县区、镇街，让基层政府承接更多责任。但是，在实际治理过程中，权力下沉碰到两方面的问题。

一是哪些权力可以下沉，取决于上级政府。这就导致，下沉的权力往往是不好管辖的权力，审批事项的权力大多没有下沉。二是权力下沉意味着责任下沉，但并没有配套的资源，包括编制、财政资金的下沉。这就使基层政府实际上无法承接这些下沉的权力。

刘伟：不同属性的权力下沉过程，其治理后果也是不同的。现在如果到基层去调研，会发现不管城市和乡村，基层干部的工作重心往往都是党建，基层方方面面的治理事务，也都可以看到基层党组织在领导或主持。而治理绩效比较好的基层，其党建往往也是比较好的;反过来说，基层党建不那么理想的，基层治理理想的则很少。这说明政党重新吸纳了社会。

国家对基层社会的渗透性与影响力也大大增强了，国家可以直接面对治理人口和公民个体了。在某个意义上，基层社会已经在面对一个具有强大监管能力的国家了。国家拥有的信息搜集能力和信息处理能力都很强;基于治理有效，特别是社会秩序和安全感，国家权力运用所能得到的民众认同度也有一定增强。

综合起来，结果就是国家总体意义上治理能力的提升。

数字“利维坦”

孟天广：几位教授都提到了数字化趋势。的确，大数据拓展了政府的治理领域。在“一切皆可量化”的大数据浪潮中，网络逐渐成为现实世界的“镜像”，网络社会与现实社会日益融为一体，政府管理不再局限于线下管理，而必须全面掌握互联网对政府与公众行为的影响机制、调节規律及其与现实社会的联系，实现网上网下充分联动、协调共治。比如说国家要提供有效的治理，必须得对社会的诉求，给予有效回应，这个时候信息是非常关键，因为不知道社会想要什么，就很难精准的回应，这是数字化带来的机遇。

大数据还丰富了政府的治理方式，数字化的这个技术直接可以用来帮我们做决策、做监管、做服务，提高地方政府应对网络参与、政策干预的能力和效果。

国家要提供有效的治理，必须得对社会的诉求，给予有效回应，这个时候信息是非常关键，因为不知道社会想要什么，就很难精准的回应，这是数字化带来的机遇。

邹东升：管理学家西蒙曾经提出过有限理性决策观点：囿于主客观因素限制，政府决策不可能是一种“最优决策”，只能是一种“次优决策”。今天，基于大数据对结构化数据、半结构化数据和非结构化数据的全样本分析、因素间的关联性考辨等功能，能从根本上驱动决策无限趋近于“最优决策”，更能被公众认可、接受，保证决策的政治合法性。

当前网络舆情的激增使得政府风险治理必然要向兼具“线上+线下”的双重治理模式转型。大数据分析技术的应用，可以很好地对网络点击量、转发量等线上数据进行分析，研判出潜在的风险特征和风险趋势，实现风险治理的精准化、精细化。

王清：我思考的是信息技术运用于政府管理中的两个议题。第一，信息技术既可以用来递送服务，也可以用来监督民众。地方政府治理中的信息技术运用，如何保护民众的隐私和信息安全，就成为一个非常重要的议题。第二，国家借助一些专业化的互联网公司进行数据管理，但是，数据既可用于政府管理，也可用于市场企业，成为发现商机、了解消费者偏好的市场工具，国家如何处理与大型网络公司之间的关系，这是另一个非常重要的议题。

雷玉琼：我个人也比较关注政府数字化转型过程中公私合作时可能面临的公共价值风险。我认为，政府的数字化转型对企业及其信息技术能力的依赖性太强了。

一方面，一些地方政府的公共部门权力碎片化和管理文职化的内生缺陷，导致其技术认知和需求表达能力严重不足，进而强化了这种依赖性。另一方面，公私合作意味着公共权力的边界被打破和模糊化，这也是治理的内在特征，但参与了公权力的企业，实际上只需要对业务合同负责。业务合同与真实需求之间的鸿沟，极有可能导致公共价值风险。企业不支持解决公共部门技术认知和需求表达能力不足的问题，而急于完成“合同”的现象大量存在，“僵尸系统”“僵尸平台”和“钓鱼式开发”问题凸显了这一公共价值风险。

因此，在政府数字化研究的“技术视角”之外，“制度视角”和“人文视角”的研究和讨论也是现阶段迫切需要的。