中央对地方的转移支付结构对地区经济增长的影响研究——基于产业结构的分组回归

郝凤霞 朱 琪

（同济大学经济与管理学院， 上海 200000）

引言

1994 年的“分税制”改革大幅提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，但地方政府仍然承担着较多的事权和支出责任，为了弥补地方财政收入远低于支出责任的缺口，中央财政对地方开始实施过渡期转移支付。当时的转移支付主要是中央对地方给予的税收返还，一般转移支付和专项转移支付的数额很小，随着时间的推移，转移支付的目的已从“保基数”向兼顾效率和公平转变，因此税收返还在转移支付中的相对数额逐渐降低。进入21 世纪以来，中央可用于转移支付的财力增强，地方总财力中依赖于转移支付的比重也随之逐年提高，根据财政部公布的数据，2007～2017 年间，中央对地方的转移支付总额增长率达到了年均23.6%。伴随着转移支付的增长，地方政府如何分配该笔财政资金将直接影响到当地经济的发展方向。

而地方政府对转移支付的资金规划很大程度上受转移支付结构影响，本文所说的转移支付意指一般转移支付、专项转移支付和税收返还（胡德仁和刘亮，2009；吴永求和赵静，2016）［1，2］。在2009～2017 年间，全国范围内转移支付结构发生了明显的变化，其中，税收返还的数额几乎未动，一般转移支付和专项转移支付的数额总体呈上升趋势，而中央对一般转移支付相对规模的提升尤为显著（见图1）。江新昶（2007）［3］对1996～2004 年我国省级面板数据进行回归分析，证明在转移支付的3 个组成部分中，税收返还和专项转移支付扩大了地区发展差距，一般转移支付缩小了地区差距。由此可以推测，中央政府近年来正试图通过均等性更强、对地方政府资金使用限制更少的一般转移支付，实现地区间财力和基本公共服务的均等化。

图1 2009～2017 年转移支付结构变化图

关于均等化如何实现的问题，马光荣等（2016）［4］认为，转移支付的直接目的是缩小地区间政府的财力差距，但只有通过促进贫困地区的经济增长，提升其自身的“造血能力”，才能从根本上有助于区域间的均衡发展。Fuente 和Vives（1995）［5］通过估计地区生产函数，认为政府对落后地区转移性支出的政策效果取决于转移支付资金的规模和分配方法。因此，就转移支付而言，要想真正促进地区间的均衡发展首先要做的是提升落后地区对财政资金的使用效率。吴永求和赵静（2016）［2］用SE－DEA 方法计算得出，1995 年以来我国财政效率总体上呈下降的趋势，税收返还的财政资金效率要高于一般转移支付和专项转移支付，一般转移支付的资金效率不低于专项转移支付，遗憾的是其对全国各地进行了无差异化分析，并未将地区已有的经济能力作为主要考虑变量。而具有不同要素生产率的地区，其转移支付资金的使用效率必然是不同的，针对转移支付内部不同的资金构成，其效率的差异究竟有多大，是我们需要讨论的问题。

基于以上考虑，本文试图从转移支付结构的角度出发，发现提升地区自身“造血能力”的方法，从而最大化财政资金在不同地区所带来的经济效益。而产业结构作为影响地区全要素生产率的重要因素，对不同转移支付结构下财政资金的经济效益又有何影响，这是本文重点关注的问题。

1 文献综述

已有文献关于转移支付效果的研究大致可以分为4 个领域：（1）转移支付的县级财政解困效应；（2）转移支付的基本公共服务均等化效应；（3）转移支付对地方财政支出规模和结构的影响；（4）转移支付的地区经济增长效应（马光荣等，2016）［4］。前3 个领域的研究已经非常丰富，就第4 个研究领域而言，国内外学者也做了初步探索，得出了正反两种观点。

从正面观点来看，国外学者Feyrer 和Sacer⁃dote（2012）［6］的研究表明，在各地政府假设财政拨款的增长不是永久性的前提下，转移支付对经济具有正向刺激作用，并且不同转移支付类型对经济的刺激效果存在差异；Serrato 和Wingender（2016）［7］在对人口进行了有效估计和控制后发现政府支出对地方收入乘数为1.88，表明增加转移支付对地方经济具有显著促进作用。国内学者江新昶（2007）［3］发现中央政府对地方政府的转移支付每增加1 亿元，地方经济增长率将提高0.02个百分点；马光荣等（2016）［4］将转移支付具体分为一般转移支付和专项转移支付，发现专项转移支付对经济增长的作用更大；王艳丽等（2018）［8］在断点回归的基础上加入了西部大开发这一自然实验，利用夜间灯光亮度作为经济增长的代替变量，发现转移支付对经济增长的作用依旧存在，且显著地促进了县级政府的生产性财政支出，但是对教育、医疗等民生性公共品的改善作用有限。

但是，另外一些学者持有不同的观点。国外学者Garcia－Mila 和McGuire（2001）［9］、Dias 和Silva（2004）［10］研究发现获得中央政府转移支付并没有使贫困地区的经济发展水平得到改善；Al⁃bouy（2010）［11］以加拿大为研究样本，将地域作为主要考虑因素，发现政府的财政拨款既不公平也不高效，地方的低效率每年使加拿大的收入减少0.41%。国内学者郭庆旺等［12］研究表明分税制改革以后，转移支付规模的过快增长与财政收支分权不相适应，使得转移支付对地区经济增长产生了抑制作用；范子英和张军（2010）［13，14］认为，从长期来看，转移支付对经济增长会产生负向影响；马拴友和于红霞（2003）［15，16］、安虎森和吴浩波（2016）［17］等从经济收敛的角度研究了转移支付与经济增长的关系，发现转移支付并没有起到缩小地区经济差距的作用；吴丹（2004）［18］验证了马拴友和于红霞的结论，并进一步把模型运用在东部、中部和西部进行组内测算比较，发现转移支付在经济带内部发挥了一定的收敛作用，但其样本量仅有29 个。

相对于已有研究而言，本文的贡献主要体现在以下4 个方面：（1）关于转移支付内部结构的效率差异研究，已有文献多以转移支付这一整体作为研究对象，而极少考虑其内部结构对经济增长的影响，但作为使用目的不尽相同的资金，其使用效率必然存在差异，本文将区分转移支付的内部结构，探讨不同结构对经济增长的影响效果；（2）中国作为一个地域辽阔的国家，各省份的自然资源和经济条件存在巨大差异，以往研究一般将地域和人口等因素考虑在内，而缺少经济结构差异的考量，本文将对地区产业结构进行划分，研究不同产业结构下的财政资金使用效率是否存在差异；（3）从国外文献来看，越来越多的国外学者开始着重解决转移支付与经济增长的内生性问题［6］，但是我们掌握的国内文献中，很少有文章会考虑到变量的内生性问题并较好地处理，王丽艳和马光荣（2018）［8］基于“西部大开发”这一自然实验，较好地处理了转移支付和经济增长的内生性问题，本文将对其方法进行借鉴，利用二阶段最小二乘法（2SLS）解决研究中存在的内生性问题；（4）已有文献关于我国转移支付内部结构的研究数据均为2004 年以前，这主要是因为关于2004～2015 年之间省际转移支付的数据仅有整体而无内部结构的划分，造成了数据的断层，而过于久远的数据样本得出的研究结果对当下的借鉴意义有所缺乏，本文将采用最新获取的数据进行研究，使结果更具参考价值。

2 研究设计

2.1 模型和变量设计

本文研究的问题是如何通过调整中央对地方的转移支付结构来提升地区的自身“造血功能”，“造血能力”以地区经济增量来表示。面临的一个问题是各个地区获得的转移支付数额与当地的经济情况具有很强的内生性，（1）上级政府可能对经济增长缺乏潜力的省份给予更多的财政资金帮助，从而存在反向因果问题；（2）转移支付资金的分配也与很多不可观测因素（如某个省份的重要性以及地方官员的政治游说能力等）相关，会直接影响经济增长，导致遗漏变量问题［4］。基于以上考虑，本文通过Hausman 检验证实了转移支付内生性的存在，故在模型的选取上选择了二阶段最小二乘法（2SLS）。

在转移支付各结构的工具变量选取上，考虑到转移支付数值的确定受以前年度的财政资金使用状况及各省的其他参考指标影响，通过对所选取的工具变量进行不可识别检验和过度识别检验，最终选取一般转移支付的工具变量为地区总人口滞后项（Population1）、对外贸易总额滞后项（Trading1）和地方政府财政收入滞后项（Govrev1），专项转移支付的工具变量为地区总人口滞后项（Population1）、对外贸易总额滞后项（Trading1）和居民可支配收入总量滞后项（Peoplerev1），税收返还的工具变量为对外贸易总额滞后项（Trading1）、居民可支配收入总量滞后项（Peoplerev1）和地方政府财政收入滞后项（Govrev1）。确定的回归第一阶段模型如下：

其中，Gtran、Stran、Taxret分别为一般转移支付、专项转移支付和税收返还，i代表当期，i－1 代表各变量对于当期而言的滞后一期，α1～α3为常数项，β11～β34为系数，ε1～ε3为残差。

在回归的第二阶段，先利用一阶段的回归结果获得各转移支付结构的预测值，再将不同结构的转移支付预测结果分别作为因变量进行下一步回归，二阶段的具体计量模型设定如下：

其中，c1～c3为常数项，b1～b3、d1～d3为系数，σ1～σ3为残差。为了更好地消除异方差的影响，在不影响数据的相关趋势情况下，对GDP 和各转移支付结构的预测值进行取对数处理。模型中各变量的具体定义如下：

（1）因变量。二阶段回归的因变量为lnGDP，即各省当年GDP 的对数。

（2）自变量。二阶段回归中的自变量为ln⁃PGtran、lnPStran、lnPTaxret，分别为一般转移支付、专项转移支付和税收返还预测值的对数形式。其中，PGtran、PStran和PTaxret的值分别为一阶段回归中因变量的预测值。

（3）控制变量。借鉴邓路等（2014）［19］对地区经济增长研究时的控制变量，本文二阶段回归的控制变量（X）最终选取了各省当年的地区总人口（Population）、行政区划面积（Size）、居民可支配收入总量（Peoplerev）、政府财政收入（Govrev）以及对外贸易总额（Trading）。

考虑到不同产业结构会对地区经济增长造成影响，也会使财政转移支付不同结构下的资金使用效率存在差异，我们在二阶段回归的基础上引入省级产业结构变量（Indust），表示各省的产业发展状况。本文参考豆建民和汪增洋［20］、Aarland等［21］的方法，利用第二产业与第三产业的比值来衡量各省的产业结构。将第二产业与第三产业的比值大于1 的归为一类，小于1 的归为另一类，分别做回归。考察各省的三产数据可得，考虑到第一产业的年产值均为最小，故该种分类方式也间接体现了地区占比最大的产业模式。

1.2 研究样本与数据来源

所选样本为我国31 个省级行政区域（考虑到数据的可获得性，不包括港、澳、台地区）的动态面板数据。由于2005～2014 年按省份统计的转移支付结构数据缺失，2004 年及以前年度的数据参考价值不高，故本文的数据选取了2015～2017年，共获得样本量93 个。这也决定了本文的研究仅限于当期，无法获得其可持续性影响，该方面的研究可作为后续进一步探索的方向。

研究数据主要来源于中华人民共和国统计局网站。转移支付数据来源于国家财政局发布的《分地方转移支付和税收返还决算表》；2017 年的相关数据除转移支付外，其余指标由各省的《2017年经济和社会发展统计公报》 整理得到；行政区划面积选取的是各省市行政区划网2016 年数据，缺少数据由“中国政府公共信息整合服务平台”进行补充，其中海南省面积为陆地面积，由于各省行政区划面积3 年间几乎没有变化，故均选用了2016 年年底统计数据；对外贸易总额选取“经营单位所在地进出口总额”为衡量指标，因部分年份的进出口金额以美元统计，为消除汇率波动的影响，利用当年期的年度平均汇率将其换算为人民币计量。

3 实证结果与分析

3.1 回归结果与分析

考虑到面板数据易存在异方差的问题，本文通过White 检验证实了异方差的存在，故在下文各阶段的回归中均采用“OLS＋稳健标准误”的方法以消除异方差性。表1 给出了一阶段回归结果，3 类转移支付下值均远大于10，可拒绝弱解释变量的假设，进一步验证了本文所选取的工具变量是有效的。

在一阶段回归结果的基础上，进一步对当期转移支付进行预测，得到相应的预测值，继而进入下一阶段回归，以此解决变量间的内生性问题。

表1 一阶段回归结果

续 表

表2 给出了二阶段回归结果。其中，基准模型加入控制变量，与lnGDP进行回归，回归结果显示，行政区划面积（Size）、地方财政一般预算收入（Govrev）、经营单位所在地进出口总额（Trading）以及居民可支配收入总额（Peoplerev）与GDP 的增长均有显著关系。其中，Govrev和Peoplerev正向影响GDP 的增长，而Size和Trading反向影响GDP增长。该实证结果的解释为：财政一般预算收入和居民可支配收入总额使政府和个人可支配的资金增加，消费拉动经济增长；而行政区划面积越大，政府的管理越困难，资金总量相同的情况下单位面积上的资金投入就越少，故经济产出也越少；而对于经营单位所在地进出口总额来说，本文未将进口总额和出口总额进行区分，进口使国内消费需求流向海外，使得进口总额不计入我国GDP，只有出口总额计入GDP，故一般情况下，经营单位所在地进出口总额的回归系数为正，代表我国当年出口总额大于进口总额，为负则相反。

表2 二阶段回归结果

模型1～3 将转移支付和税收返还引入基准模型，分别考察一般转移支付、专项转移支付和税收返还对GDP 的影响。其中，模型1 考察的是一般转移支付（lnPGtran）对GDP 的影响，模型2考察的是专项转移支付（lnPStran）对GDP 的影响，两者的回归系数均为负且不显著，说明从全样本角度来看，一般转移支付和专项转移支付对当年GDP 并无显著影响。模型3 考察的是税收返还（lnPTaxret）对GDP 的影响，回归系数为正，且在1%水平上显著，说明中央对地方给予的税收返还数额可以显著促进地方GDP 的增长，税收返还和GDP 存在一个相互促进的关系。

模型4～9 引入了地方产业结构的影响，分别考察当第二产业与第三产业比值（Indust）大于等于1，或者小于1 时转移支付结构对地方GDP的影响。模型4 和模型5 考察的是不同产业结构下一般转移支付对GDP 的影响。其中，模型4 是当产业结构（Indust）大于等于1 时的回归结果，结果表明对于第二产业占主要成分的地区，一般转移支付的增加对当地GDP 具有显著的促进作用；模型5 是当产业结构（Indust）小于1 时的回归结果，结果显示对于第三产业占主要成分的地区而言，一般转移支付的增加对当地GDP 具有抑制作用但结果并不显著，这主要是因为Indust小于1 的地区经济差距大，政府在一般转移支付的拨付上所考虑的因素存在较大差距，故两者的相关性不强。

模型6 和模型7 考察的是不同产业结构下专项转移支付对GDP 的影响。其中，模型6 是当产业结构（Indust）大于等于1 时的回归结果，结果表明对于第二产业占主要成分的地区而言，专项转移支付的增加对当地GDP 具有显著的促进作用；模型7 是当产业结构（Indust）小于1 时的回归结果，结果显示对于第三产业占主要成分的地区而言，专项转移支付的增加对当地GDP 具有显著的抑制作用。

模型8 和模型9 考察的是不同产业结构下税收返还对GDP 的影响。其中，模型8 是当产业结构（Indust）大于等于1 时的回归结果，模型9 是当产业结构（Indust）小于1 时的回归结果。由回归结果可得，无论第二产业和第三产业的占比如何，税收返还的增长对GDP 均有显著促进作用。

结合模型4～9 的回归结果，不同产业结构下的转移支付使用效率具有明显差异。在第二产业占主体的地区，无论是何种转移支付形式，对地方经济均具有显著的促进作用，且从数值上来看，每增加1 个百分点的转移支付，对当地经济增长的拉动效应均远大于1 个百分点，拉动效果明显。而在第三产业占主体的地区，税收返还对地方经济增长起到了显著的促进作用，而一般转移支付和专项转移支付则起到了反向抑制作用，其中专项转移支付的抑制作用显著。从数值来看，税收返还对第三产业占主体成分地区的促进作用同样小于对第二产业占主体成分的地区。主要原因是由于第三产业占主体成分地区间的经济差距相对更大，转移支付的目的更偏向于均等化，降低了转移支付资金所带来的经济效益。

结合郭庆旺等（2009）［12］对财政转移支付最佳规模的研究结果（地方政府承担的财政支出责任越大，财政收入责任越小，最优中央财政转移支付规模越大），可以发现从2002 年分税制改革以来，中央财政转移支付规模不断增长，其增长速度超出了经济发展水平，与中国的财政收支分权水平不相适应，从而使得转移支付对部分地区的经济增长产生了抑制作用。从模型1～3 的结果来看，当将转移支付内部结构拆开，其抑制作用主要来源于一般转移支付和专项转移支付。当加入产业结构将地区加以区分后，即模型4～9，我们可以得出结论：在第三产业占主体的地区，中央拨付给地方的一般转移支付和专项转移支付的增长速度过快。

3.2 Indust＜1 地区的再分析

考虑到在第三产业占主体的地区存在经济差距大的问题，我们将2017 年Indust＜1 的地区根据当年GDP 情况进行再分类，GDP 大于等于18000亿元的省份归为经济发达地区，包含北京、上海、江苏、浙江等12 个地区；GDP 小于18000 亿元的省份归为经济欠发达地区，包含内蒙古、宁夏、新疆等11 个地区。

表3 展示了两类经济地区分别回归的结果，模型1～3 为经济发达地区的回归结果，模型4～6为经济欠发达地区的回归结果。结合表2 中模型5、模型7 和模型9 的结果，当根据地区GDP 将Indust＜1 的地区进行划分后，一般转移支付和专项转移支付在不同经济发展水平地区的内在关系得到了更清晰的印证。在第三产业主导的前提下，经济发达地区的经济发展与一般转移支付出现了显著正相关关系，而经济欠发达地区的一般转移支付仍是抑制地区经济增长。这可归因于经济欠发达地区存在的“粘纸效应”，由于一般转移支付本身带有的均等化效果，使得地方政府存在道德风险问题，降低了地方政府促进经济的积极性，再加上经济欠发达地区本身的行政能力较弱，使得财政资金的分配效率不高。

表3 Indust＜1 地区再回归结果

另外，第三产业占主体地区的GDP 与专项转移支付的显著负相关关系主要是经济发达地区带来的。以上结果可以解释为：由于第三产业占主体的经济发达地区本身具有很强的经济实力，其经济发展可以依赖的其他外部因素很多，当中央政府加大其专项转移支付后，降低了其经济自主性，反而对其经济发展造成了抑制作用。

最后，将地区根据GDP 进行分类后，税收返还的回归结果差距不大，数值上来看其对经济发达地区的经济促进作用要优于经济欠发达地区，这也说明经济发达地区政府更有能力提高财政资金的经济效益。

4 结论与启示

本文基于2015～2017 年间我国中央对地方31个省份的转移支付数据，考察了转移支付结构对地方GDP 增长的不同影响，得出以下几点研究结果：

（1）从全样本来看，一般转移支付和专项转移支付对地方GDP 增长有抑制作用，而税收返还对地方GDP 的增长有显著促进作用。

（2）当利用产业结构的差异将样本进行分类后，回归结果出现了明显的差异化。在第二产业占主体的地区，一般转移支付和专项转移支付具有促进地方GDP 增长的作用，且其回归系数远大于1，说明促进效果明显，转移支付的资金投入将带来大于其本身的产出值，其中专项转移支付的促进效用更为明显；在第三产业占主体的地区，一般转移支付和专项转移支付的回归系数为负数，说明一般转移支付和专项转移支付对地方GDP 的增长形成了抑制作用，其中专项转移支付的抑制作用显著；而税收返还在不同产业结构下的回归系数均显著为正，且对第二产业占主体地区的促进效果更加明显，这说明虽然税收返还对不同产业结构地区的GDP 均存在促进效应，但促进效应的大小仍受到地区产业结构的影响。

（3）对第三产业占主体地区根据GDP 情况进行再分类后，可以进一步看出，一般转移支付的抑制作用主要存在于第三产业主导且经济欠发达地区，而专项转移支付的抑制作用主要存在于第三产业主导且经济发达地区。

针对以上研究结果，本文给出三点政策建议：

（1）中央在对地方进行转移支付时应以提高地区自身“造血能力”为主要出发点，寻找适合不同地区的财政资金下拨方式，而非将资金盲目地向贫困地区转移以均衡全国经济。这不仅有助于地区自身的经济发展，也提高了财政资金的使用效率，减少了不适当转移的浪费。

（2）中央在对地方进行财政资金分配时需合理考虑不同地区产业结构的影响。综合上述结论，可以看到第二产业占主体地区对于转移支付资金的反馈显著优于第三产业占主体地区，因此，中央在对财政转移支付进行规划时可将资金适当地向第二产业占主体地区倾斜。在第二产业占主体的地区，可在现有基础上平稳持续扩大转移支付的规模，且可适当增加专项转移支付数额所占比例；在第三产业占主体的地区，一般转移支付和专项转移支付的规模增长速度已经超过了地方经济增长的承受能力，政府需要适当减缓其增长速度，具体减缓情况还需结合当地经济发展水平决定。简单来说，政府可以考虑对一般转移支付和专项转移支付的资金配置进行调整，将在第三产业占主体地区过剩的资金向第二产业占主体地区转移，使不同产业结构地区的财政资金所能带来的经济效益都尽可能达到最大化。

（3）税收返还作为促进地区经济增长的最佳转移支付方式，对全国各省经济均具有显著促进作用，中央在现有基础上仍可适当提高税收返还的比例，以此提高地方政府的财政资金自主性，也说明减税降费仍是现阶段我国切实可行的短期内促进地方经济的有效手段。