基层减负的清晰化治理

陈家刚 王敏

[摘 要]基层干部负担较重有一定的现实依据，很多基层干部工作时间周期长、工作任务繁重、工作情绪差。“5+2” “白加黑”的基层干部大概占基层干部总数的10%～20%。造成基层干部负担过重的原因是综合的，包括工作任务的“被动”性、多元主体的错综复杂性、主观意识的多样性、工作方式的不合理性及体制上的不明确性等。为基层干部减负应该有清晰化的治理路径，实行清晰化治理。减负对象的清晰化治理是要瞄准关键主体;工作任务的清晰化治理是要聚焦减少检查考评;主体因素的清晰化治理是要注重提升自身能力;主观因素的清晰化治理是要注重强化自身修养;工作方式的清晰化治理关键是要树立务实作风;体制方面的清晰化治理是重在明晰权责。

[关键词]基层干部;精准减负;清晰化治理;官僚主义;形式主义

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）01-0078-10

一、 问题的提出

基层干部负担过重问题一直备受关注，社会上也常用“5+2” “白加黑”来形容基层干部的工作现状。针对基层负担问题，习近平强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负[1]。

“上面千条线，下面一根针”，各项工作最终要下放到基层去落实。基层工作的落实程度关系到中国特色社会主义治理体系的现代化程度。面对“文山会海”，过多的考核，过度的“痕迹管理”，基层政府“不堪重负”，这更是导致形式主义产生的温床。所以，基层减负迫在眉睫。

学界和实务界关于基层减负的建议和对策众说纷纭，但很多政策因为不具清晰性而半路夭折，尤其是实务部门提出的多项政策因为具有很大程度的模糊性而实施困难。模糊性是公共治理中一种灵活的变通策略和治理技术，是公共治理领域无法忽略的重大变量[2]。

模糊性体现在公共政策领域，政策的模糊性展现了政策的包容性，提高了政策的适应性，同时增强了社会的自主性[3]，这是模糊性治理的正面效应。社会结构转型升级对国家治理能力提出了更高的要求，具备灵活性和变通性的模糊治理难以一力承担庞杂的社会治理问题，需要清晰化治理来提升基层政府的治理质量和治理效应，维持基层社会的稳定，巩固政权的合法性[4]。清晰化就是要通过信息搜集，最大限度地展示社会事实，是政府决策、执行、监督必不可少的信息基础[5]。清晰化治理具有明确社会行动目标，细化行政责任等良好的治理效应。聚焦基层减负场域，很多以往的研究只提出了基层减负的模糊性对策，却不能构建基层减负的清晰化治理路径。如何在压力型的治理结构下，从模糊到清晰，将基层减负落到实处是一个值得研究的领域。因此，本文对G省基层干部进行了问卷调查以深入了解基层干部的日常情况，以便为基层干部减负的清晰化治理提供充足的信息基础。

二、 问卷调查的总体情况

（一）研究对象

本次调研采用了问卷调查的方式对G省231名基层干部减负问题进行了深入调查，中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》， 对整治文山会海、改变督查检查考核过多过频过度留痕现象、完善问责制度和激励关怀机制等方面提出了明确的要求，得到广大基层干部的呼应，各省市也积极响应出台了相关基层减负的文件。本次调研以基层干部为研究对象，着力就基层干部的负担情况、负担过重的原因、相关建议减负情况进行了深入调查，以便为减轻基层负担提供清晰化的治理路径。

（二）研究设计

1.问卷结构。本次问卷调查以为基层减负为研究对象，分析基层负担过重的原因及为基层减负的措施。问卷内容分为四个部分：调查对象的基本情况、基层干部的的工作现状、基层负担过重的原因、如何为基层干部减负，共16个问题。

2.样本分布。本次问卷调查的发放形式是网络问卷，发放调查问卷231份，实际收回有效问卷231份，有效回收率为100%。为保证调查的科学性和可行性，笔者选取了不同性别、年龄、部门、学历的人群开展调研，样本特征分布见表1。

从年龄上看，基层干部的年龄结构在合理范围之内，其中40岁～50岁之间的人数最多，占42.86%;从学历上看，基层干部的学历相对较高，主要集中在本科学历和大专学历，其中本科文化水平的人数最多，占总样本的66.67%;从单位层次上看，基层干部主要集中在乡镇，占78.35%;从单位的职能属性上看，政府机关和党委机关人数最多，其中政府机关人数占到了54.11%;从工作性质上看，既非內勤又非外勤的其他选项比例最大，为55.84%，这说明基层干部中负责综合管理的比重很大。问卷调查数据与实际的情况相符。

三、 问卷调查的结果分析

（一）基层干部工作现状

1.工作时间周期长，不确定性大。国家经济的发展，现代化进程的推进，对国家治理体系和治理能力的现代化提出了新的要求，尤其是对处于一线的基层干部有了更高的要求。在科层制和压力型治理结构下，来自各方面的要求导致基层干部工作时间大大延长。

从工作时间方面来看，基层干部的工作压力状况到底如何呢？首先，从日工作时间来看压力。调研发现，基层干部日工作6小时～8小时的占22.08%，8小时～10小时的人数最多，占到58.01%，而多于10小时～12小时占11.69%，12小时以上的占8.23%，总体呈现倒U型结构（见图1）。这意味着工作时间过少或过多的基层干部是少数，而工作时间适中的基层干部占大部分。总体上来说，基层干部工作时间压力非常大的（10小时以上）集中于一小部分人，大概占基层干部总数的1/5，工作时间压力非常小的大概也占1/5，剩余3/5的基层干部工作时间压力适中。所以，大体上时间压力的人群分布结构还算较为合理。当然，如果从日工作时间大于8小时的（包括8小时～10小时、10小时～12小时、≥12小时）来看，超过法定工作时间的基层干部人数占绝大多数，共77.93%。其次，从周工作时间来看压力。基层干部周工作时间方面，最多的选项是不确定天数的，占38.96%，5天或少于5天的约占25%，6天的接近24%，7天的约占13%。这说明基层干部中约四成的干部工作时间弹性比较大，可能闲时工作时间少于5天，忙时工作时间多于5天。

约1/4的基层干部工时间少于5天，所以压力不大。压力比较大的（包括6天和7天）约占37%，特别大的（7天）比例稍稍高于1/10（见图2）。所以，基层干部要减负，尤其是要为那一部分工作压力特别大的基层干部减负。这一部分基层干部大约占到总数的1/10～1/4（日工作时间10小时以上，周工作时间6天以上），重点为这些基层干部减负才是真正的精准减负。

2.工作任务繁重，形式主义问题严重。基层政府位于官僚体制的末梢，承担着来自上级政府层层加码的工作压力。

如果基层干部长期处于负担过重的工作状态，会导致其工作效率低下，影响社会治理水平。基层干部任务过多，为了完成工作，最直观的后果就是形式主义泛滥。问卷调查发现，基层干部的日常工作任务按照花费的时间成本排序从多到少分别是开会、应对检查评估、办理业务、工作台账整理、学习文件和其他事件。基层干部一个月内各项工作所花费的时间分布，其中开会≤5天的人数最多，为35.06%，5天～30天的占49.78%;学习文件≤5天的人数最多，为46.75%，5天～30天的占35.5%;工作台账整理≤5天的人数最多，为35.06%，5天～30天以上的占45.89%;应对检查考评5天～10天的人数最多为30.3%，5天～30天以上的占58.01%（见图3）。可见，基层干部的日常工作任务中应对检查考评花费的时间最多，其次是开会，再次是工作台账整理，最后是学习文件。

3.工作情绪差，积极性不高。工作时间长，工作任务重，权责不匹配，基层干部由于形式主义耗费了大量时间，有心为民众排忧解难，却无法从日常繁琐的工作中解脱出来，导致“脱实向虚”的不良风气滋生蔓延。长期如此，便会在一定程度上影响基层干部主动担当作为的积极性，最终损害的是人民群众的利益。因此，秉持着为人民服务宗旨的基层干部无法排解其内心的矛盾，对自己的工作产生厌倦甚至排斥的心理，不少人心理状况堪忧。调研发现，针对关于工作是否很累的问题，回答有点累的人数最多，占50.65%，回答十分累的占42.4%，对工作感到累的占91.07%;关于工作是否心烦的问题，回答有点心烦的人数最多，占61.9%，对工作感到心烦的占79.22%;关于工作是否疲倦的问题，回答有点疲倦的人数最多，占56.28%，对工作感到疲倦的占83.55%;针对是否想换工作的问题，回答有点想的人数最多，占48.92%，回答十分想的占19%，想换工作的占67.97%（见图4）。

可见，基层干部还是有很大一部分人感到工作很累，产生焦虑厌烦、疲倦的情绪，甚至有些人已经产生了更换工作的想法。这是基层难以留住人才的重要原因之一。

（二）基层干部负担过重——压力型治理结构下的必然现象

基层干部负担过重是众所周知的，在压力型体制的治理结构下，基层干部被迫承接了自上而下的层层下压的任务。

这种下压的任务一方面可能是层层加码的，另一方面可能是难以推卸的。所以必然会导致基层干部负担加重的结果。

调研发现，不少基层干部长期处于高负荷的工作状态，而造成基层干部负担过重的原因是多方面的。

根据问卷调查的结果，可以将原因主要分为五个方面。

1.工作任务的“被动”性。首先最客观的原因是基层干部工作任务太多，“文山会海”、无休止的考核检查，有的地方重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”，导致基层干部负担过重。这些既是基层负担重的表现，也是基层负担重的原因。问卷调查发现，基层干部认为检查考评太多导致基层负担过重的有209人，占90.48%，认为文件太多的有167人，占72.29%，认为会议太多的有151人，占65.37%。调研发现上级的检查考评太多，对基层负担产生影响最大。检查考评太多不仅导致基层干部形式主义行为，而且导致基层干部无暇投身于公共服务。最关键的是，从表面上看，这些都是基层的职责所在，但实际上这些检查、会议、文件等都是外来的任务。所以，基层干部在其中是缺乏自主性的，很多时候是不得已而为之，扮演被动的角色。

因此，在对基层干部进行调研时，很多基层干部表达了深深的无力感，一方面深感这种局面不合理，另一方面对此束手无策，找不到解决问题的办法。

2.多元主体的错综复杂性。在所有的影响因素中人是最具能动性的，虽说客观因素存在，但各个主体还是可以发挥其主观能动性的。

问卷调查發现，基层干部认为下属能力不足的有103人，占44.59%，认为同事推诿扯皮的有100人，占43.29%，认为领导管得太多太细的有98人，占42.42%，认为自己能力有限的96人，占41.56%，不确定的有93人，占40.26%。可以看出，各个主体的因素对基层干部负担过重都造成了影响，并不是单独哪一个方面才会造成负担过重的问题。既有上层领导的问题，也有下属的问题，既有同事之间的问题，也有自身能力不足的问题。所以，领导的放权、同事的沟通协调、下属的素质提升和个人自身能力建设，都是可以考虑的方面。这表明基层干部在这一方面遇到的问题是复杂多样的。

从人际关系结构中，基层干部感受到了来自各方的压力，在结构性困局中，基层干部需要抽丝剥茧，才能从容应对来自各方的压力。

3.主观意识的多样性。思想是行动的先导，基层干部的行政道德和行政伦理直接影响其行政行为。

问卷调查发现，基层干部主观因素呈现出较大差异。其中选择不确定选项的有126人，占54.55%，选择政绩观错位的有103人，占44.59%，选择宗旨意识不强的有88人，占38.1%，选择私心太重的有26人，占11.26%。可以看出，除了不确定的选项之外，错位的政绩观和宗旨意识不强是导致基层干部负担过重的两大成因，片面追求自己的利益最大化而忘记了为人民服务的初心。大部分人选择不确定，其背后的深层原因耐人寻味。原因之一可能在于，有些基层领导干部内心深处不愿意进行自我反思，也可能是有些基层干部确实对该问题缺乏思考，还有一种可能是一些基层干部认为这个问题的原因是多方面的，很难说得清楚。所以主观意识层面的深刻检讨也是必要的。

4.工作方式的不合理性。工作方式影响基层干部的工作效率，与基层干部的工作呈正相关。基层政府位于官僚体制的末梢，本身就带有官僚制固有的弊端即官僚主义，同时在压力型体制下受到上级各层政府的层层加码，在一定程度上导致了基层干部工作方式上的“痕迹主义”和“形式主义”。这些工作方式直接导致基层干部负担过重。问卷调查发现，基层干部认为层层加码的工作方式导致负担过重的有182人，占78.79%，认为原因是处处留痕的有164人，占71%，认为原因是形式主义的有157人，占67.97%，認为原因是官僚主义的有94人，占40.69%，不确定的有46人，占19.91%。

不难看出，工作方式不当是导致基层干部负担过重的重要原因，层层加码、痕迹主义、形式主义及官僚主义排在前几位，所以必须采取有效措施予以避免或杜绝。

应该明确的是，工作方式不合理既可能是基层干部自身的工作方式不合理，也可能是上级部门或领导工作方式不合理，这都可能是基层干部负担过重的导致因素。

5.体制上的不明确性。制度具有根本性、长远性的作用。建立科学合理的基层治理体制，对于减轻基层负担具有根本性的意义。问卷调查发现，基层干部认为职责不清导致基层负担过重的有174人，占75.32%;认为办事流程繁琐僵化的有173人，占74.89%;认为上级单位或领导太多的有116人，占50.22%;不确定的有41人，占17.75%。所以，职责不清是当前基层治理体制中存在的最为普遍的问题。

它不仅会导致层层下压任务，而且导致同事之间推诿扯皮，各个部门互相踢皮球，严重影响行政效率和政府形象。随后才是办事流程问题和多头领导问题。因此，通过建立权责清单，明细基层部门和领导干部权限是非常必要且重要的举措。

体制问题是根本性问题，所以解决问题的根本也应该从体制着眼。如何构建科学明晰高效顺畅的基层治理体制是一个非常重要的方面。

四、清晰化治理：基层干部的精准减负

问卷调查分析可以看出，造成基层干部负担过重的原因是多方面的，应对的对策也是多方位的。但多样化的对策因为缺乏明确性，在具体的落实过程中极易形成模糊化治理，导致基层减负的“最后一公里”难以实现。基层减负的清晰化治理是实现基层干部精准减负的必要路径。清晰化治理不仅要从分散且原子化的治理路径中聚焦最本质最主要的治理路径，明确治理取向，还要将各项清晰化的治理路径明确打包、运作，实现基层干部的精准减负。

（一）减负对象的清晰化：瞄准关键主体

基层减负的清晰化治理关键就是清晰识别，这是其他清晰化治理路径的基础。为基层干部减负，究竟是为哪些基层干部减负是需要明确的问题。从问卷调研来看，并不是所有的基层干部都是负担沉重的。其中一部分负担最为沉重的基层干部才是减负的关键主体。从日工作时间来看，工作时间10小时以上的集中于一小部分人，大概占基层干部总数的1/5;从周工作时间来看，工作时间为7天的为12.55%，比例稍高于1/10。所以，真正“白加黑”“五加二”的基层干部大概占1/10至1/5，并不是所有的基层干部工作时间都很长。从工作感受来看，基层干部对工作感到十分累的占42.4%;对工作感到十分心烦的占17.32%;对工作感到十分疲倦的占27.27%;十分想换工作的占19%。所以，基层干部要减负，尤其是要为那一部分工作压力特别大的基层干部减负。从窄的口径来说，这一部分基层干部占1/10，从宽的口径来说，这一部分基层干部可以达到四成比例。重点为这一部分基层干部减负才是真正的精准减负，这些人是减负当中最需要关注的群体。

（二）工作任务的清晰化：聚焦检查考评

基层减负的清晰化治理聚焦在工作任务上就是要减少检查考评。问卷调查显示，就如何在工作任务上为基层减负，基层干部认为首先应该减轻检查考评的占94.37%，其次应该减少会议的占69.7%，再次少发文件的占64.94%（见图5）。基层干部绝大多数人认为，减负应该先减少检查考评，考核评比占据了基层干部太多的时间。

如何减少检查考评并实现清晰化治理？这就需要完善考核评估机制，从评估立法、考核标准、评估主体、考核流程方面实现无缝隙对接。一是健全与考评相关的法律法规。我国目前法律体系中还没有专门的关于考核评估的法律法规，这可能是导致目前考核评估出现诸多问题的原因之一，为此要加快相关的立法工作，推动考评的法制化进程。二是要建立合理的考核标准，使基层能够从“严厉”的考核评价中脱身出来，不至于为了考核疲于奔命而无暇顾及其他重要事项。比如，“一票否决制”的考核标准尽管极具威慑力，但制度运作上， 其内生的缺陷会导致“选择性关注”，产生资源配置扭曲[6]。所以，“一票否决制”尽管可以用，但要慎用。因此确立考核标准时要统筹兼顾，松弛有度，可以广泛听取群众、政府官员、各个领域的专家意见，统筹决策，确保考核标准的合理可操作。三是利用大数据技术，实现考核主体多元化。这样拥有考评权力的不同主体可以互相制约，在一定程度上避免了权力滥用、考评虚设及操控考评结果等不良现象的产生，以最大限度确保考评体系能够客观公正地运行[7]。我们可以充分利用一些学术组织、专业机构参与政府评估方案，减少对基层政府的单一主体考核。

我们可以利用大数据技术辅助考核，而且因为只是搜集分析数据，不会增加基层干部填表工作负担。四是优化考核流程，建立“一站式考核”方式。对于一些业务相似、流程相似、考核指标相似的工作进行集中考核，减少分次考核数量。对考核数量、规模进行限制，对考核的工作任务量占基层干部日常工作的比例进行严格把控，使基层干部从考核中脱离出来投入到基层服务中。因此，为减轻基层负担，必须先从这些不合理的考核机制上进行改革，才能为基层干部减负吃上一颗定心丸。

（三）主体因素的清晰化：注重提升自身能力

基层减负的清晰化治理聚焦在主体因素上就是要提升自身能力。不同的主体对基层负担产生不同的影响。问卷调研表明：基层干部首先应该进行自我反思提升自身能力的占85.28%，其次要加强同事之间的沟通协作的占83.98%，再次要提升下属素质能力的占67.97%，最后领导要学会放权的占57.14%（见图6）。不难看出，基层干部在提出对策建议的时候还是首先从自身，即在内因方面下功夫。在外部因素方面，首先强调同事之间的沟通协调，然后是提升下属的素质能力，最后才是要求上级领导放权。这与前面归因分析存在着不一致。归因时首先强调下属的问题，最后才是自己的问题，但在提对策建议时下属问题退到第三位，而自身问题上升到第一位。

将提升自身能力的路径清晰化是基层减负取得成效的必要条件。这就需要为基层干部的能力提升构建一整套的提升系统，包括指标构建、阶段性的考评、培训、文化环境构建等。一是构建简单有效的基层干部能力指标。能力指标要全面且合理，包括自我认知能力、学习能力、沟通能力、创新能力等。这些为今后基层干部的绩效指标评估提供可操作性的依据，是干部能力建设的重要前提。

二是建立及时的阶段性考评机制。

及时的考评可以帮助基层干部从错误中不断改進，还可以通过合理的考评有效激励干部，这是基层干部能力建设的基础。

三是加强基层干部能力培训。要结合干部的自身现状，对干部的能力展开分析，为干部提供精准的能力培训，这是干部能力建设的核心[8]。最后，建设有利于能力提升的文化环境。任何政治生态都存在于特定的文化土壤中，文化根植于人的内心，对人的影响是潜移默化的。所以，从文化建设入手，更能让基层干部对能力建设形成内在的需求，从而提供持续稳定的动力。

（四）主观因素的清晰化：注重强化自身修养

基层减负的清晰化治理聚焦在主观因素上就是要强化自身修养。问卷调查表明，基层干部认为，最重要的是从自身修养上解决问题的占87.88%，其次是要树立正确的政绩观的占81.82%，最后可以强化宗旨意识的占75.76%（见图7）。可见，基层干部承认自身的主观因素对负担过重影响很深，需要强化自身修养。在观念和信仰层面，基层干部广泛认为，树立正确的政绩观和强化宗旨意识非常重要。问卷对基层干部负担过重原因进行了分析，但可以发现一个现象，在减轻基层干部负担的措施中，无论从哪个方面来说，基层干部都将自身建设作为为基层减负的第一要素。其中在主体因素上认为提升自身能力的选项占第一位的为85.28%，在主观因素上认为强化自身修养也占第一位的为87.88%。所以，基层干部认识到自身能力和修养建设是影响基层负担的重要原因，从内外因的辩证关系来看，从自身入手才是基层减负的根本之策。

基层干部自身修养提升的清晰化治理，需要在思想、政治、守纪、品行等方面进行提升。基层干部的素质和修养不仅直接关系到政府的作风问题，更影响到党和政府的执政根基。首先，学习是提升修养的基础，组织相应的学习培训，保证思想合格，做到身沾“书卷气”而不油腻，手沾“清风气”而不庸俗，肩沾“侠义气”而不脆弱，脚沾“泥土气”而不轻飘[9]。其次，开展理想信念教育，可以组织基层干部定期进行主题培训及实地考察，切身领会以人民为重、全心全意为人民谋福祉的使命感，联系群众不背离群众，做到政治合格。

再次，适当提高犯错成本，对于违反党纪国法的干部要采取严厉的惩罚措施，提高犯错成本，树牢规则边界意识，做到守纪合格。

最后，要不断提升基层干部的道德修养，可以树立奖惩机制，对良好道德进行正强化，并通过公开不道德行为，提升基层干部的道德意识。目前我们党正在开展“不忘初心，牢记使命”的主题教育，铭记“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的“初心”和“使命”就是对党员干部修养最重要的塑造。

（五）工作方式的清晰化：树立务实作风

基层减负的清晰化治理聚焦在工作方式上就是要求真务实。工作方式的好坏对基层干部的工作效率有很大影响，进而会影响到基层干部的负担问题。基层干部认为改进工作方式应该从四种方式入手，脚踏实地求真务实的占93.07%，严禁上级政府的层层加码的占77.49%，践行群众路线的占76.62%，对于“痕迹主义”特征要强化对填表的监督占49.78%（见图8）。所以，从基层干部自身的角度来说，首要的是按照“三严三实”的要求，脚踏实地，认真工作，从外部环境的角度来说，要避免层层加码和痕迹主义等，为基层干部提供一个良好的体制环境。调研发现，尽管归因时基层干部首先强调层层加码的严重影响，但提对策建议时还是侧重从自身的角度来想办法。这可以说是压力型体制下基层干部的思维逻辑和行为逻辑的自然展现。

基层干部的工作方式如何清晰化地落地？最重要的就是完善群众监督制度。

为基层减负首先要减的就是不实作风。这就需要发扬基层民主，完善群众监督制度。民主是最好的防腐剂，其不该位于道德的圣坛上，而应作为一种政治机制[10]。基层干部开展工作的受益对象是基层群众，群众最能明白基层干部工作实不实。所以完善群众监督制度，监督基层干部牢固树立务实作风十分必要。一是要提升基层民众参与监督的积极性，改变无人监督或很少人愿意参与监督的现状。基层社会中新生代农民工大多外出务工，导致基层社会呈现主体空心化的现象，基层的政府事务更是无人过问或是鲜有人问津，因此要通过政治动员、激励参与等方式使基层民众参与其中。二是要为基层民众的监督提供合理的信息来源，保证民众的知情权，改变无从监督的现状。三是搭建制度平台，为基层民众参与监督提供制度保障，能够依法监督，改变无法监督的现状[11]。 “水能载舟， 亦能覆舟”， 我们必须时刻把人民群众的需求放在心上、落实在行动上;必须解决“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题， 既要对上负责， 又要对下负责， 既要履职尽责， 又不能越界妄为[12]。

（六）体制方面的清晰化：重在明晰权责

基层减负的清晰化治理聚焦在体制上就是要明晰权责。目前我国正在深化政府体制改革，推动政府职能转变，力求解决固化已久的体制顽疾。这对于从体制层面解决基层干部负担过重问题提供了一个良好的大环境。但基层负担过重问题的体制环境，又需要针对具体问题具体分析。调研显示，从体制方面来减轻基层负担，基层干部首先要明确权责关系占91.77%，其次要减少多头管理占86.58%，最后要优化办事流程占83.12%（见图9）。所以，从体制上看，建立权责清单，实现基层与上级部门之间的权责一致，是为基层减负的重要体制保障。此外，优化办事流程，减少多头管理，也是为基层减负的重要方面。长期以来，基层干部行走在一线，联系群众，服务群众，但基层干部负担过重问题越来越突出。我国基层政府承担了来自上级政府层层加码的工作任务，却缺少与之匹配的资源，导致基层政府责权不匹配，负荷严重乃至不堪重负，形式主义泛滥。“变异的形式主义、官僚主义， 从本质上来说， 仍然是执政能力的问题， 是权力的异化”[13]。制度是管根本管长远的东西，减轻基层负担可以从制度体制上入手，完善相关体制的顶层设计，进而推进国家治理体系的现代化。为基层减负，其中最重要的就是从体制上明确权责关系。当前很多地方权责清单已经做到县一级，实际上还可以继续做下去。乡镇一级也可以做权责清单，甚至村居小微权责清单对于基层减负也很有必要。

五、余 论

模糊性的公共权责如何实现清晰化治理？模糊性的权责关系在我国有它的生存土壤。一方面归因于模糊性的社会。社会要素的多样性、社会运行的不确定性决定了政府面对的社会是一个具有模糊性的社会，这就导致政府职责厘定时的模糊性。另一方面归因于政府的策略治理。政府为了增强自身的运作空间和应变能力，在现有科层体制和压力型体制下采取变通主义行为，进行策略性的模糊治理，表现在模糊性的公共政策、政策目标等，这反过来会加剧公共责任的模糊性，因此模糊性是不可避免的。但为了提升基层治理水平，还是需要我们尽可能地将模糊性的权责转化为清晰化的治理。其中最得力的工具就是现在各地极力推行的“权责清单”制度。通过理顺各层级政府的权责关系，构建与事权匹配相应的职责体系。区分各层级政府的权责，明确权责边界，上级该管什么，基层该管什么，将政府间权责关系规范化、制度化。一是要搭建完善的清单体系。清单范围不仅要涵盖所有公权力机关，还要辐射到除政府部门以外的党委、人大、法院、检察院，实现清单的全覆盖。同时要细化责任人，将每个地带的负责人实行无缝隙对接，尤其是交叉地带。二是要“统一标准”与“灵活运用”双管齐下。目前各地都在积极落实权责清单，但标准不一，以浙江省的权责各成体系和安徽省的权责一体化模式为典型。事实上，在具体的落实中既要考虑到地区的差异性，也要兼顾合理性。权责清单的不合理差异会弱化权责清单制度的权威性[14]，同时不考虑差异性会压缩基层政府的弹性自治空间。三是大力推进清单制度的公开化、清晰化。为尽可能降低权责推诿和暗箱操纵的空间，必须将各级政府部门的权责清晰化地展现在公众面前，让权责在阳光下运行。一方面可以在全国统一清单公布的政府门户网站，避免群众搜索信息的困难，便于整个社会对权责清单制度形成一致性的认识。同时顺应时代潮流，将更多的清单落户政务大厅，保证每个部门相应的权责清单都在政务大厅公开透明地展示，不仅让群众能够了解各个部门的权责，还能强化对其进行监督。另一方面可以搭上互联网的便车，大力推行“互联网+清单”。将更多的清单搬到网上，接受全国人民的监督，同时通过网上电子政务减轻群众负担。四是健全清单的监督机制和动态调整机制。一方面，再完美的权责清单制度如果缺少监督，也会形成摆设。因此可以通过打造清单的“品牌知名度”来提高全社会对权责体系的认识。比如，可以根据各个群体接受信息的渠道加大宣传，在社区报刊亭、小区宣传栏、公交站牌、广播、电视等张贴、滚动权责清单，让清单制度家喻户晓，起到深入人心的作用。

另一方面，要保持清单的持久弥新，不断及时地对清单进行更新，根据社会的不同发展阶段，对不合理、过时、变更的清单进行及时更正，将清单的动态管理作为一种常态管理机制纳入政府的日常管理之中。

模糊化治理与清晰化治理是两种不同的治理工具，各有利弊，因此两者不是非此即彼的关系，但良好的治理效应必然是两者的适度平衡，因此在基层负担过重、形式主义泛滥的背景下，如何应用有效的治理工具，从模糊走向适度清晰，实现基层减负的清晰化治理，是反映社会治理水平的一个重要尺度。

虽然社会不可避免地存在模糊性，为基层减负带来不可避免的模糊性，但模糊与清晰是一对相对的概念，没有绝对之分，只有相对之分。为基层减负不能仅满足于模糊，还需要适度的清晰，实现模糊与清晰的动态平衡。

总之，从模糊性上来说，基层干部负担过重既有内因也有外因，所以，为基层干部减负既要从内因着手，也要从外因谋划。从清晰性上来说，从基层干部自身的角度解决问题，就是从内因方面寻求解决之道。找准负担最重的基层干部，提升基层干部自身能力与修养，践行脚踏实地的工作作风都是其中的重要举措。从基层干部自身以外的角度解决问题，就是从外因的角度寻找应对之策。从体制方面明晰权责、工作方式上上级部门或领导能够脚踏实地、工作任务方面减少检查考评等，都是为基层干部减负的重要对策。

事实上，自中央和各省市下发了为基层减负的文件后，基层负担得到了一定程度的减轻。但因为政策时滞等多种因素作用，目前的效果还比较有限。

这个问题也在本次问卷调查中得以验证，其中只有30.3%的基层干部认为有所减轻，3.9%的认为可以大大减轻，而65.81%的认为不能减轻（包括没有减轻和完全没有减轻）。这说明减负的效果有限。之所以如此，一方面与基层减负工作刚刚部署有关，政策落实还需要一定的时间，另一方面表明为基层减负的工作是非常复杂的，任重而道远，如果只是模糊化治理还很难达成减负的任务。所以，我们必须从中央和各省市的整体布局出发，再为基层减负添一把火，不仅要从模糊性上抓改革的方向与战略，还要从清晰性上突出重点，狠抓具体路径，让中央和各省市的政策意图落到实处，让基层减负能够扎根落地。

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责任编辑：王 篆