电力投资建设的“十三五”回顾及“十四五”构想

文 | 徐进

作者系中国能源建设集团投资有限公司总经济师

倍受瞩目的十九届五中全会审议通过“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议，为我国今后的发展擘画了雄伟的蓝图。

2 0 2 0年是我国全面建成小康社会的决战之年，也是我国完成“十三五”规划的收官之年。

尤其今年伊始飞出的新冠疫情这个超级“黑天鹅”给国际地缘政治、全球经济社会发展带来巨大冲击和负面影响，导致全球能源电力投资与建设市场的不确定性显著增加。

面对日益复杂的国内外发展环境，作为国民经济发展“先行官”的电力投资与建设产业应当更好地遵循新发展理念、高质量发展观和新发展格局的总要求，全面建设清洁低碳、安全高效的能源供应体系，为我国社会主义现代化建设提供强有力的动力保障。

“十三五”我国电力投资与建设发展的总体回顾

（一）“十三五”我国电力投资与建设取得主要成就

电力投资与建设规模降中有升。2016年至2020年1月到9月，全国电力工程建设完成投资分别达到8840亿元、8239亿元、8127亿元、8295亿元 和5981亿元，分别比上年同期增长3.1%、-6.8%、-1.4%、1.6%、26.08%，呈现出前三年下降后两年上升的态势。其中，电源投资分别达到3408亿元、2900亿元、2787亿元、3283亿元、3082亿元，分别比上年增长-13.4%、-14.9%、-3.9%、71.51%（见表1）；电网投资分别达到5431亿元、5339亿元、5340亿元、5012亿元、2899亿元,比上年增长17.2%、-1.7%、0%、-6.7%、-0.02%。

纵观“十三五”期间的电力投资与建设历程，虽然电网投资呈现逐年下降趋势，但每年电网投资一直远高于电源投资。电源投资在2020年前九个月之所以出现快速增长情况，是由于受到发改价格〔2019〕882号文的影响，要求2018年前核准的陆上风电项目必须赶在2020年底前完成并网，否则国家不再补贴，同时水电和光伏发电项目投资也比上年同期有较大幅度增长。

电源投资与建设结构日趋合理。2016年至2020年，全国全口径发电装机容量分别为16.51亿千瓦、17.77千瓦、19.00亿千瓦、20.10亿千瓦、20.90亿千瓦（截至2020年9月底），分别比上年增长8.2%、7.7%、6.5%、5.8%、5.9%（见表2和图1）；每年新增发电装机容量分别为12143万千瓦、13118万千瓦、12785万千瓦、10500万千瓦、7545万千瓦（2020年1-9月），其中，火电（燃煤与燃气发电）新增发电装机分别为5048万千瓦、4453万千瓦、4380万千瓦、4423万千瓦、3183万千瓦（2020年1-9月），非化石能源发电（包括水电、风电、光伏等）新增发电装机分别为7095万千瓦、9044万千瓦、8647万千瓦、6469万千瓦、4362万千瓦（2020年1-9月）（见图2）。总体而言，“十三五”期间我国电力供需形势总体相对宽松，化解煤电产能过剩效果较为明显，电力结构绿色低碳化特征日益显现。

电网投资与建设水平持续提升。2016年至2019年，全国新增交流110千伏及以上输电线路长度和变电设备容量分别达到56679千米和34585万千伏安、58084千米和32595万千伏安、56973千米和31024万千伏安、57935千米和31915万千伏安，2020年1至9月全国新增220千伏及以上输电线路长度和变电设备容量分别达到25450千米和16202万千伏安，继续保持平稳有序的发展态势。“十三五”期间我国在特高压领域投资与建设大约是“十二五”期间的三倍，新增投产特高压交流或直流线路分别达到3条、7条、2条、4条和6条，大大地提高了电网跨大区电力优化配置和清洁能源消纳能力。另外，全国小城镇中心村电网改造全面完成，平原地区机井通电实现全覆盖，贫困村实现通动力电，电力普遍服务能力和系统调峰能力全面增强。

电力投资与建设造价稳中有升。“十三五”规划的前四年，我国主要电源工程决算单位造价方面：燃煤电站单位竣工造价普遍存在小幅上升，燃气电站单位竣工造价存在小幅波动，水电站单位竣工造价稳中有降，陆上风电和垃圾发电站单位竣工造价稳中有升，海上风电和秸杆发电单位竣工造价稳中有降，核电站单位竣工造价降幅相对较大，光伏发电项目单位竣工造价降幅最为明显（见表3）；在电网工程决算单位造价方面：输电线路单位竣工造价受材料价格、工程地形和导线截面等因素影响，呈现小幅上升态势；变电站单位竣工造价除750千伏等级呈下降态势外，其他等级变电站单位竣工造价因受不同电压等级的主变、断路器价格上涨而出现一定程度的上涨；换流站单位竣工造价在2017年达到历史最高后，2018年呈现出较大幅度下降，2019年又出现小幅上升（见表4）。总体来看，“十三五”期间，除光伏电站单位造价出现较为明显下降外，其他类型的电力工程单位造价变化不是很明显，如何有效降低电力工程单位造价仍是值得深入探讨的“大文章”。

表1 2016年-2020年（1-9月）主要发电企业电源工程完成投资情况一览表

国际电力投资与合作持续增强。“十三五”规划的前四年，我国主要电力企业实际对外完成投资77.85亿美元、193亿元美元、57.9亿美元、42.6亿美元，同比分别增长168.66%、147.91%、-70%、-26.4%。截止到2019年底，我国主要电力企业对外实际投资总额累计达到878.5亿美元，带动了劳务、标准、技术、装备的“走出去”。我国电力企业对外投资主要领域涉及火电、水电、新能源、输变电及矿产资源等领域。东南亚、南亚、欧洲、南美洲等“一带一路”沿线国家是我国电力企业投资的重点区域。国网、南网、三峡集团、中广核、国家电投等电力企业的对外投资排名相对靠前。投资方式以BOT等绿地投资占主导地位，并购、参股以及其他投资方式为境外投资的重要补充。

（二）“十三五”我国电力投资与建设特点及问题

通过上述分析，我国“十三五”电力投资与建设大体呈现以下主要特征：一是同“十二五”电力投资相比，“十三五”期间电网投资一直高于电源投资，并且两者间的差距有进一步拉大的趋势；二是在电源投资中，可再生能源投资占据主导地位，传统的火电投资比重逐年下降，核电投资项目经过多年中断后在2019年实现重启，非石化装机占比逐年提高；三是伴随着电力技术的不断进步，光伏发电单位造价呈下降态势，但受到原材料、人工价格上涨等因素的对冲，水电、火电和电网单位造价变化并不明显，单位电度成本仍相对较高；四是随着“走出去”战略推动和中美经贸摩擦加剧，境外电力投资与建设出现前增后降的趋势。

总体来说，“十三五期”期间我国电力投资与建设取得举世瞩目的成就，但也清楚认识到我国电力投资与建设还存在不少问题：一是电网投资建设以主干电网为主，配电网投资明显滞后，电网发展的不平衡矛盾较为突出；二是节能减排压力仍然较大，截止到目前仍有2亿多千瓦的煤电装机还没实现超低排放，淘汰落后产能仍任重而道远；三是新能源投资与建设受政策影响较大，风电、光伏发电“抢装潮”频频发生，给正常的投资与建设活动带来较大不确定性；四是电力国际化程度仍然较低，特别是受中美贸易战和新冠疫情引起的贸易保护主义的重新抬头，电力“走出去”难度不断加大，电力境外投资与建设的风险明显增大。

图1 2016年-2020年9月底我国主要电源装机容量图

“十四五”我国电力投资与建设的发展目标及展望

（一）“十四五”我国电力投资与建设的发展目标

遵循新发展理念、新发展格局和高质量发展观，认真贯彻习总书记提出“四个革命、一个合作”的重大能源战略思想，按照全国一盘棋的要求，坚定走好绿色低碳、清洁高效的电力转型之路，加快建立健全电力投资治理体系、科学选择电力投资方向、持续优化电力投资结构、壮大有效电力投资规模、切实推动电力投资转型升级，不断提升电力技术现代化水平，全力打造安全高效电力供应保障体系，全方位促进“电力产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高”，最终实现电力工业高质量发展，为在本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标提供坚实的电力支撑和动力保障。

（二）“十四五”我国电力投资与建设的主要趋势

1、“双循环”发展格局将成为我国电力投资与建设的根本方向。电力是形成国内大消费市场的关键一环。“十四五”期间，国内最终消费将成为我国经济增长的“压舱石”，而以电力替代和节能降耗为核心的电力投资与建设将是促进消费升级、实现“六保”和“六稳”的重要抓手。

2、高质量发展将成为我国电力投资与建设的内在要求。绿色（低碳）、安全、高效、经济仍将是“十四五”电力投资与建设的重要内涵和本质要求，绿色（低碳）是方向、安全是保证、高效是根本、经济是要求，这四者之间相互相承，有机统一，不能偏重偏废。

3、多层次电力市场将成为我国电力投资与建设的现实需要。“十四五”期间我国将全面建成国家、省、市等多层次电力交易中心，中长期期货、现货、容量、碳交易以及辅助服务等多维度电力市场有机运行，电力交易的便利化有利于推动电力投资与建设的可持续发展。

4、数学化转型将成为我国电力投资与建设的关键力量。能源革命与数字革命的相互融合是大势所趋。“十四五”期间，加速对传统电力的数字化改造和投资与建设，将成为推动电力转型和电力管理变革的必由之路，使我国电力发展更加柔性化、互联化、高端化和高效化。

5、高水平对外开放与合作将成为我国电力投资与建设的鲜明特性。遵循“共商、共建、共享”的理念，形成更大范围、更宽领域、更深层次的电力开放新格局，通过“引进来”和“走出去”双向驱动，不断开拓国际电力合作共赢的新局面。

表2 2016年-2019年我国主要电源工程决算单位造价一览表

（三）“十四五”我国电力投资与建设的发展展望

1、重视数字技术应用，走智慧化电力发展之路。“新基建”催生出新电力。新冠疫情给传统行业一记重拳的同时，也让以数字经济为代表的新经济迎来高光时刻。“十四五”期间，我国将会以更大的勇气推行“云大物联智链”等现代信息技术在电力领域更大规模、更大范围地应用，加快推进智慧电（工）厂、智能电网、智能运维、智慧工地、电力服务云平台等建设，全面提升我国电力的数字化、网络化和智能化水平，统筹推进与“电、气、热、信”等多网的横向紧密耦合、同“源、网、荷、储”等各环节的纵向高效深度融合，实现能源电力整个系统各个环节的万物互联、人机交互，建立更加可靠、安全、智能、高效的全球能源电力互联网，并借助共享数据为用户、电网、发电、供应商和政府等提供点对点、端对端的服务，进一步提高电力综合服务水平和档次，全方位增强电力系统总体运行效率。

2、努力打造清洁电力，走低碳化电力发展之路。习总书记提出的“碳峰值、碳中和”两个硬性目标，既是我国对全球的庄严承诺，也是国人必须完成的政治任务。这需要电力行业在“十四五”期间加速从化石电力向零碳电力转变：一是在电力生产侧进一步提升水能、核能、光伏、风电、生物质等几乎不产生二氧化碳的装机比重，逐步降低石油、煤炭、天然气等产生中高二氧化碳的装机比例，并加大现有石化电站的技术改造和落后电力产能的淘汰力度，最大限度地降低每度电的燃料消耗量；二是在电力消费侧全方位开展节能降耗工作，尽量避免跑冒滴漏电现象发生，因为节能是最大的“环保”方式，降耗是最有效的“减排”手段；三是在电力输送侧加大电网技术改造、加快超导等新输电技术的研发应用，尽可能地降低“输变配用电”各环节的线损率；四是在技术创新侧加紧“碳捕捉和封存”等技术研发，使该技术更加成熟并具备经济合理性、技术安全性和市场推广性。

3、加快电力体制改革，走市场化电力发展之路。

打破电力“统购统销”、实现市场化的电力交易体系是电力“十四五”深化改革必须要爬过的“坡”和迈过的“坎”，终极目标就是要发挥市场在电力资源配置中决定性作用，建立具有中国特色的、完善的电力市场体系：一是加大增量配电试点，完善电力现货交易体系，加快放开发用电计划，让更多电力用户在更大范围内直接到电力一级市场参与交易，真正建立一个主体多元、充分竞争、有效管理的电力现货交易市场；二是加快构建电力期货交易机制，合理搭建交易构架，丰富优化交易品种，充分发挥期货在发现价格、对冲风险的作用，最终建立公开透明、统一规范的电力期货交易市场，这亦是成熟电力市场重要组成部分；三是切实发挥政府指导监督作用，明确政府职能部门在电力监管角色定位，切实强化市场主体准入、交易规则、交易合同、交易价格的事前事中事后监管；四是充分发挥社会中介组织作用，加快建立相应的第三方监管机制、违约惩戒机制和信用评估机制等配套机制。

4、赋能电力新型业态，走多元化电力发展之路。

“十四五”期间，我国能源革命电力转型将走向前台，这意味着传统煤电受淘汰落后产业力度加大的影响，投资会受到较大制约，发电占比将进一步降低；水电因在电力调峰中作用更加突出，投资开发尤其是抽水蓄能电站投资将稳步上升；核电投资建设节奏有望趋于稳定，发电占比得到相应提升；风光等新能源投资随着平价上网时代全面来临，投资有望赢来爆发性增长，发电占比将实现较大幅度提高。与此同时，氢能、燃料电池、化学储能等新型能源以及以充电桩为代表的电力替代业务将迎来历史性突破，成为电力投资与建设又一片“新沃土”，还有汇集绿色、高效、智慧等于一体的综合能源系统将成为能源电力投资转型发展的重要方向。“十四五”期间我国的电力结构将逐步由传统化石燃料为主电力向清洁低碳的可再生能源电力转变，电力业态更加绚丽多彩。

5、推进国际电力合作，走国际化电力发展之路。虽然后疫情时代国际贸易保护主义有重新抬头的倾向，但电力国际化发展仍处于重要战略机遇期。

一是秉持共商、共建、共享的原则，加大“一带一路”沿线国家的电力投资布局力度，带动我国电力技术、装备、工程、标准和运维等全产业链“走出去”，切实提升我国在国际电力市场上的话语权。

二是积极推动我国与周边国家电网的互联互通，不断壮大国际电力交易规模，构建更加紧密的跨区域电力合作。

三是发挥我国业已形成世界上最全电工装备产品系列的优势，通过到境外投资建厂和兴建电力产业园等方式，进一步巩固我国在国际电工产业链上的地位。

四是发挥我国强大电力基建能力，为海外业主提供一揽子和个性化的解决方案，提升我国在全球电力建设的主力军地位。

一言以蔽之，“十四五”期间，我国将会更加主动融入到世界电力分工体系，加大与全球尤其是周边国家的电力交流与合作，更好服务于国家全球战略目标的顺利实现。