京津冀城市群与世界级城市群比较研究①

谢惠 张晓光

摘 要：纵观六大世界级城市群，尽管各城市群发展演变的阶段不同，所处的时代背景和国情特点各异，其发展演化的轨迹也有所差别，但这些城市群的发展和形成具有明显的共性特点。本文旨在从世界级城市群的形成过程、城市结构和人口分布等方面，归纳提炼世界级城市群发展的共性特点，通过与京津冀城市群的对比研究，分析京津冀城市群当前所处的阶段、存在的问题及与世界级城市群之间的差距，提出相应的建议，为打造以首都为核心的京津冀世界级城市群提供参考。

关键词：世界级城市群;京津冀城市群;比较

中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）12（b）--05

“城市群”是法国地理学家简·戈特曼在1957年研究美国东北部沿海地区的城市密集区域时提出来的概念。20世纪80年代，学者宋家泰最早在中国提出“城市群”概念。1992年，姚士谋在《中国城市群》中首次对“城市群”的概念进行了界定：“城市群”是在特定地域范围内，自然和社会环境整体性强，人口和经济聚集规模大，城镇化和工业化水平高，基础设施体系和公共服务网络相对发达，并通过密切的社会经济联系所构成的功能性城市“集合体”。

京津冀城市群，包括北京、天津两个直辖市和河北11个地级市，区域总面积约21.6万平方公里，占我国国土面积的2.3%;2018年常住人口1.18亿，占我国总人口的8%，城镇化率65.8%;国内生产总值达到8.5万亿元（1.1万亿美元），占我国国内生产总值的9.45%，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的区域之一。2014年习近平总书记视察河北、天津、北京后，将京津冀协同发展上升为重大国家战略，在《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划（2016—2035年）》中均提出将京津冀打造为以首都为核心的世界级城市群。

目前，公认的世界级城市群共有六个，纵观这六大世界级城市群，尽管各城市群发展演变的阶段不同，所处的时代背景和国情特点各异，其发展演化的轨迹也有所差别，但这些城市群的发展和形成具有明显的共性特点。本文旨在从世界级城市群的形成过程、城市结构和人口分布、城市空间布局、政府和市场功能、产业分工格局、创新创造能力打造等方面，归纳提炼世界级城市群发展的共性特点，通过与京津冀城市群的对比研究，分析京津冀城市群当前所处的阶段、存在的问题及与世界级城市群之间的差距，提出相应的建议，为打造以首都为核心的京津冀世界级城市群提供参考。

1 京津冀城市群与世界级城市群之間的比较

1.1 世界级城市群是一个漫长的自然演进过程

从世界级城市群的发展轨迹看，城市群从形成到发展成熟，基本需要经历三个阶段。第一阶段主要是单个城市的孤立发展。第二阶段主要呈现出点轴发展状态。第三阶段呈现出网络状发展态势。以上三个阶段，从时间跨度上看，基本上都会持续近百年或者更长时间。

以美国东北部大西洋沿岸城市群为例，其发展大致分为以下三个阶段：第一个阶段是萌芽期（从1850年到1945年）。随着纽约等大城市制造业的发展，集聚大量人口和产业活动，产业集中度较高，周边城市数量不断增加。第二个阶段是快速发展期（第二次世界大战结束到20世纪70年代）。伴随着美国州际高速公路计划及公路交通快速发展，城市中心区人口和就业向郊区转移，太平洋沿岸的纽约、波士顿、费城等城市相互连接，横向蔓延，发展为跨越数州的都市圈，以大都市区为代表的城市群成为城市群发展的主流。1950年后，美国城市化仍在继续，美国东北部地区的城市化率接近80%。第三个阶段是成熟发展期（20世纪70年代至今）。这一时期，城市工业由劳动密集型过渡到技术和资本密集型，区域城镇化率较高且达到均衡状态，城市群外延式发展模式受限。面对日益增长的就业、交通和环境压力，大城市需要突破单核式发展模式，城市空间结构由单一型向多中心结构演变，由此形成网络状城市群结构。从时间跨度上看， 美国东北部大西洋沿岸城市群从萌芽状态发展到成熟阶段，前后经历了一个多世纪的时间。

京津冀城市群目前处于城市群发展的第二阶段。新中国成立后，京津冀城市群之间最早的互动，可以追溯到20世纪80年代初，从最初成立华北地区经济技术合作会，到80年代中期成立环渤海地区市场联席会及环京六市组建环京协作区;但北京与周边城市之间的联系仅限于物资调配，90年代曾一度停滞不前。目前，京津冀城市群内部各城市间发展极为不平衡，城市群中核心城市的扩散效应刚刚开始显现。北京、天津作为首都及直辖市，经济发展走在全国前列，河北发展比较缓慢。

2014年京津冀协同发展上升为重大国家战略后，在中央及三地政府的大力推动下，三地交通、产业、环境三个方面率先突破，合作取得实质性进展。三地之间交通条件不断改善，沿着京津、京唐秦、京保石等交通通道，北京通过疏解非首都功能，天津通过产业转型升级，两大城市的部分产业及人口向河北各地陆续转移。统计数据显示，近年来北京常住人口逐年下降，河北石家庄、廊坊、唐山等城市常住人口大幅上涨、城市规模扩大，城市群中的核心城市正发挥扩散效应。京津冀城市群正呈现出由北京、天津“双中心”发展模式向点轴状和网络状发展。

城市群从第二阶段成长发展到成熟城市群，需要各城市之间加快交通网络建设、加强城市间产业融合，形成网络化发展格局，生产要素能够在区域内自由集聚与流动，整个区域城镇化率达到较高水平。从京津冀城市群发展现状看，首先，当前京津冀城市群交通网络建设已启动，但各城市间尚未建立起发达便捷的交通网络体系。其次，城市间产业融合度不高，三地产业发展落差较大，过大的产业发展差距不利于三地的产业协同。最后，京津冀区域城镇化率偏低。2017年全区域的平均城镇化率为64.9%，其中，北京、天津的城镇化率分别为86.5%和82.9%，河北仅为55%。整个区域的城镇化水平与世界级城市群较高的城镇化率还存在一定差距。

1.2 城市群内部具有金字塔型城市等级结构，人口分布较为合理

根据戈特曼对城市群的定义，成熟的世界级城市群内部，各大中小城市要形成金字塔型的城市等级结构。其中，大城市数量较少，居于金字塔的顶端，在整个城市群中起到辐射带动作用;中等城市数量较多，居于金字塔的中部，起到承上启下的作用;数量众多的小城镇居于金字塔的底端，成为整个城市群的基础。各城市之间通过便捷发达的交通网络系统，相互交织构成该城市群的城市网络。

纽约城市群的城市等级结构呈现出较为合理的金字塔型。人口大于100万的城市有9个，其中，纽约、波士顿、费城、巴尔的摩、华盛顿等中心城市位于金字塔顶端;人口在50万～100万的城市有29个，如纽瓦克、卡姆登、安纳波利斯等次级中心城市位于金字塔中部，以上两类城市集聚了区域内65%的人口;处于金字塔底部的基本都是小城市，人口在20万～50万的城市数量有34个，人口小于20万的城市有116个。各城市之间通过发达的交通网络体系紧密联系在一起。

长三角城市群中上海是超大城市，南京是特大城市，大城市有杭州、合肥、苏州等十三座，中等城市九座，小城市数十座。其中，上海市常住人口超过2000万;南京、杭州、合肥、苏州、无锡、宁波等十多个次级中心城市，常住人口在100万～500万，南京常住人口超过500万;镇江市、湖州市、嘉兴市、马鞍山市等9座城市的人口在50万～100万;另外还有常住人口在20万～50万的滁州市、宣城市、余姚市等城市，以及人口在20万以下的一些小城镇（见表1）。从整体上看，长三角城市群的城市等级结构合理，基本呈现金字塔型结构，蕴藏较大的经济潜力。

根据各市公布的常住人口统计，截至2017年底，京津冀城市群中北京、天津常住人口分别为2170.7万、1556.87万，河北省11个地级市市辖区人口最多的石家庄、唐山市、邯郸市辖区人口分别为490.22万、360.04万、358.51万。张家口市170.43万人、秦皇岛市166.50万人、保定市288.06万人，其他5个地级市的市辖区人口均在100万以下。按照城市规模划分标准，京津冀城市群拥有两个超大城市、三个Ⅰ型大城市、三个Ⅱ型大城市，以及若干个中小城市（见表2）。

京津冀城市群的城市等级结构不太理想。首先，北京和天津作为两个特大型城市，规模较大、优势突出，人口均已超过千万，是城市群的“双中心”。其次，京津冀城市群次级中心城市数量不足，京津冀城市群内没有辖区人口在500万～1000万的大城市，城市等级、功能和链条存在明显的“断层”，没有相应城市可以发挥承上启下的作用，不利于城市之间的产业转移。最后，城市群内中小城市的经济发展水平较低且数量过多，无法对大中等城市起到较好的支撑作用。京津冀城市群呈现“双中心”、次级中心城市断层、中小城市发展不足的城市等级结构，与金字塔型结构相差较远。

1.3 以与时俱进的规划优化城市群的空间布局

世界级城市群形成最初都是依托良好的区位优势和资源优势自发形成的，但随着城市群规模的扩大，在一国经济社会中地位的凸显， 各国政府为促进城市群进一步发展与繁荣，均会针对这一区域进行整体规划。政府对城市群的规划，不是一劳永逸的，而是需要根据城市群不同发展阶段面临的不同问题和具体需求，适时进行相应调整，或出台新的规划，以适应其发展需要。

如伦敦城市群，20世纪40年代为缓解交通拥堵、环境污染、卫生资源紧张等“大城市病”，制定《大伦敦规划》，在距伦敦中心半径为48公里的范围内形成伦敦都市圈的“四个同心圆”。1946年，为破解工业发展用地紧缺、住房拥挤、城市人口集聚等问题，颁布《新城法》，在距离伦敦中心50公里的半径内建设了8个卫星城。60年代，编制《大伦敦发展规划》，通过建设三条主要快速交通干线，形成三条长廊地带，建成三座“反磁力吸引中心”。进入21世纪之后，随着新兴产业的发展，核心区的创新开发模式受到重视，伦敦管理分局分别于2004年、2008年、2011年及2016年制定四版《大伦敦地区空间发展战略规划》，对经济、社会、交通、生态环境等重大问题进行分析和应对。最近十年，随着“创意伦敦”概念的提出和实施，伦敦成为“国际设计之都”。由此可见，近百年来伦敦城市群的规划先后经过数次更新升级。

2014年京津冀协同发展上升为重大国家战略，2015年7月中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，成为指导京津冀区域发展的重要依据。2016年以后提出，以北京城市副中心和雄安新区作为北京发展新的两翼，需要对京津冀城市群的规划进行相应调整。诸如此类问题，会随着京津冀城市群的发展相继出现，面对不同时期的重点问题，需要对原有规划进行更新调整，优化城市群的空间布局。

1.4 城市群建设中充分发挥政府和市场的双重功能

世界级城市群的形成和发展离不开政府和市场的双重力量，而且这两种力量通常具有时间上的继起性，往往是市场力量在先，政府力量在后。在城市群孕育及形成阶段，区位优势、资源优势较好或是产业基础较好的区域实现产业聚集，并带来人口的集聚。随着中心城市扩散效应的发挥，继而带动周边地区发展。这一阶段基本是以市场为主，实现资源、人口等要素在区域内合理分布。而到城市群发展的高级阶段，作为一个复杂的社会經济系统，其发展离不开有效的管理体制和政策创新。政府的行政管理体系在城市群发展中发挥着重要作用，除牵头编制区域发展规划之外，还要制定完善保障措施、加强基础设施建设、提供均等公共服务等方面的优惠政策。在政府与市场的双重作用下，城市群的发展趋于成熟。

如英国伦敦城市群，在工业革命的推动下，伦敦、利物浦等一大批产业基础较好的城市在市场规律作用下率先发展起来，吸引着英国人口和非农产业快速集中。20世纪60年代，随着居民对高生活质量的追求、家庭小汽车的普及，政府为缓解中心城区人口压力，规划建设“反磁力中心”，大量城市人口开始向周边郊区和小城镇迁移，城市周边卫星城迅速兴起。为加快小城镇发展，缩小与中心城区经济社会发展差异，英国政府大力推行逆城市化行动，主动将部分政府部门及其下属机构迁往小城镇，完善小城镇的公共服务设施和基础设施。在政府政策的号召下，公共事业单位的办事机构和企业工厂也迁至郊区或小城镇。伦敦、利物浦等大城市周边地区小城镇得以快速发展。至20世纪70年代，英国伦敦—利物浦城市群已基本形成。伦敦都市区政府分别于1942年、2000—2004年、2008年编制三次都市区规划，解决城市群发展过程中出现的各种问题。市场注重在资源配置中发挥作用，让资源在区域内自由流动;政府则侧重于在规划、基础设施建设方面加强引导，伦敦城市群呈现出如今的发展态势。

当前，政府和市场在京津冀城市群发展中均发挥着重要作用，但基本上以政府力量为主导。2014年国家成立京津冀协同发展领导小组，陆续出台《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《京津冀产业转移指南》等系列政策，通过北京疏解非首都功能、北京城市副中心及雄安新区建设，引导产业向周边地区转移;河北各地政府也相继出台优惠政策吸引企业落户、产业集聚。在中央、省市和县级层面，各地政府都充分发挥了主导作用。

中国区域科学学会会长、北京大学教授杨开忠指出，城市群发展根本上来讲依靠市场力量。国家制定城市群规划，总的来讲要顺应城市群发展的客观规律，建立健全有利于市场力量在城市群发展中有效发挥作用的条件，引导城市群企业、个人和地方合理配置资源。尤其是在产业转移过程中，资源有效配置及产业集聚必须遵循市场规律，发挥市场主导作用。

1.5 城市群内部各城市之间形成合理的产业分工格局

城市群是区域经济活动高级化的空间组织形式，城市群内部各城市间产业优势互补，通过差别化定位实现资源的高效配置，实现合理的产业分工布局，增强产业的空间联系和功能联系，提升产业生态竞争力，提升城市群的整体竞争力。

美国东北部大西洋沿岸城市群内部，纽约作为全球的金融和商贸中心，生产性服务业和商业非常发达，为城市群内各城市提供资金需求及对外联系等多项重要的服务，在城市群内处于地理和地位的双重核心位置。波士顿是高科技聚集地，也是世界著名的电子、宇航、生物和国防企业中心，在教育、高科技、金融业方面十分发达。华盛顿作为首都，是美国政治中心，在国际政治经济中有着举足轻重的作用，国际机构组织及全球性金融机构总部均位于此，旅游业也较为发达。费城地理位置优越，经济结构多样化，航空、国防、电子产业比较发达。巴尔的摩距离华盛顿60多公里，地理位置上的接近使巴尔的摩能够获得很多联邦开支和政府采购合同，国防工业发展较好。孤立地看，这五大城市都具有各自的优势产业，形成了若干优势产业群落，产业集群的集聚特点不是十分明显。但是把纽约城市群作为一个整体，区域内多样化、综合性的整体功能则大于单个城市功能的简单叠加，增强了整个城市群的经济稳定性。

明清时期，京津冀区域有着良好的分工与合作，北京作为首都，是全国的政治、文化中心;作为京畿之地的天津、保定、张家口、承德、唐山等周边城市，分担着首都的经济、军事、政治、文化等功能。计划经济时期，京津冀各自为政的发展状态使得三地之间没有形成合理的产业分工格局，均建立起大而全的工业生产体系，同质竞争十分激烈，各自优势无法发挥，存在生产力放空与资源浪费现象，区域性的分工合作无法实现，产业同构严重阻碍着京津冀产业的协同发展。

进入新世纪，北京经济社会的发展迅速，产业结构不断调整，逐渐过渡到以服务业为主;天津与河北仍延续重工业为主的产业格局，产业同构形势依旧严峻。北京与周边地区之间的发展落差加大，北京服务业发展所需要的配套只能舍近求远。数据显示，北京科技资源大量“蛙跳式”外溢，如中关村科研成果的转化，67%在珠三角，27%在长三角，京津冀不到5%，2015年到河北的只有2.9%。

根据《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀三地的定位，京津冀三地按照《规划纲要》对区域产业进行调整，截至2018年，北京、天津、河北三地的三次产业结构比分别为0.4∶18.6∶81.0、0.9∶40.5∶58.6、9.3∶44.5∶46.2（见表3）。其中，北京第三产业比重高达81%，生产性服务业占比约53%，已基本实现向知识和创新驱动的创新型城市转型;天津与河北的第三产业比重均已超过第二产业，天津装备制造和石油化工占比均约占34%，当前仍处于主要依赖投资和重化工发展的制造业阶段，但现代化程度已经较高;河北省把装备制造、石油化工、钢铁作为支柱，资源城市依然占大多数。三地逐渐建立起各具特色的产业体系。

京津冀协同发展以来，三地之间产业疏解与承接力度加大，为更好地推动京津冀协同发展，2017年京津冀三地出台《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，提出三地将联合打造“2+4+46”产业转移承接平台。但是，在产业疏解与承接方面也存在着一些问题：一是企业转移后造成人才流失现象严重。主要原因是产业生态系统的重建需要周期，承接地医疗教育文化及养老等生活配套和基础设施不完善。二是承接地区内部产业重构现象凸显。当前河北部分城市间采取比拼优惠政策的方式招商引资，出现新的产业同构现象，实际上是以政府间的政策竞争替代市场中的产业竞争，严重影响经济发展。

2 世界级城市群对京津冀城市群建设的重要启示

通过京津冀城市群与世界级城市群的比较，世界级城市群的形成與发展建设经验给予京津冀区域打造以首都为核心的世界级城市群一定的启示。但是，西方国家五大城市群的形成与发展是城市地理与经济自然演化的必然结果，其特点是倾向于从空间角度寻求解决问题的方案和路径;而我国城市群规划与建设，则是更多地加入了时代特征、当下诉求等“时间性因素”，主要表现在其动力是人工的规划、设计和推动，是以政府主导为主。因此，在借鉴世界级城市群形成与发展经验的基础上，要求我们既要充分尊重城市群自然成长和演化的内在规律，也要认真研究中国的经验、需求、模式和标准，结合自身特点，探索出一条具有中国特色的城市群发展道路，打造以首都为核心的世界级城市群。

2.1 推动京津冀城市群建设，要尊重客观规律，坚持战略性思维

纵观世界级城市群发展经验，城市群从形成到发展成熟，时间跨度较长，各城市间需要建立起发达的交通网络系统，实现产业的高度融合，公共服务设施均衡发展，城镇化率持续提升，时间跨度上需要近百年时间。因此，京津冀城市群的规划和建设，要遵循客观规律，从全局的高度和更长远的考虑来认识，坚持战略思维能力，坚持久久为功、功不在我，坚持长远发展眼光、抓好长期规划，坚持加强整体谋划、一体推进，在时间上给予充分保障。

2.2 推动京津冀城市群建设，要讲究城市层级，注重人口结构

借鉴世界级城市群的发展经验，城市群内部大、中、小城市形成分工合理、协同发展的等级结构，有利于在更大范围内实现资源的优化配置，增强辐射带动作用，同时促进城市群内部各城市自身的发展。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》及《京津冀协同发展规划纲要》，未来京津冀城市群要优化空间布局，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点的发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成金字塔型的城市等级结构，实现城市群更高水平和更高质量发展。首先，作为城市群中心城市的北京及天津两个城市，在公共服务上，应实现同城化发展，减少两座城市间的沟通协调成本;加强与周边城镇基础设施连接及公共服务共享，缩小与周边城市之间差距，推进中心城区功能向1小時交通圈地区扩散。在产业选择上，根据《京津冀协同发展规划纲要》对北京、天津的功能定位，两个中心城市应实现错位发展，共同发挥辐射带动作用。其次，要加快培育次级中心城市。重点培育保定、石家庄、唐山、邯郸等城市，提高人口和产业等要素集聚能力，完善城市综合配套服务功能，错位承接北京、天津转移出来的产业，加快产业链条建设，培育城市主导产业，增加城市就业机会，吸引人才集聚，提高城镇化率。逐步形成城市群金字塔型的中间层，切实发挥承上启下的作用。最后，作为规模等级较小且数量较多的中小城市，应依托中心城市的辐射带动作用，围绕中心城市经济社会发展需求，充分发挥资源禀赋优势，发展各具特色的产业，提升市场交易、物流枢纽、工业园区、文化旅游等特色业态的质量和效益，强化其连接城乡的独特链条节点功能，不断提升其空间结构、综合服务、城市品牌等内在竞争力，逐步成为京津冀地区城市体系的有机细胞和重要环节，为各大中等城市提供较好的服务。

2.3 推动京津冀城市群建设，要顺应时代发展，加强规划对城市空间布局的研究

借鉴世界级城市群经验，为解决城市群在不同时期面临的主要问题或矛盾，充分发挥规划的作用，政府要适时调整或出台新的规划，促进城市群更好的发展。当前，为疏解北京非首都功能，北京城市副中心主要承接北京市级党政机关和市属行政事业单位，雄安新区主要承接中央在京部分行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所，北京城市副中心和雄安新区成为京津冀城市群“一核两翼”新空间格局的重要组成部分。未来，京津冀城市群发展中，还应该重视规划的重要性，顺应时代发展，根据不同时期面临的经济、社会、交通、生态环境等方面问题，调整现有的规划或制定新的发展规划，加强城市空间布局，更好地发挥规划对城市群发展的重要作用。

2.4 推动京津冀城市群建设，要发挥政府和市场作用，强化社会合力

借鉴世界级城市群发展规律，在处理政府与市场关系中，政府主要是制定规划、出台政策、创造环境，其他事情则交由市场、企业来决定，不能完全依靠政府行政手段推动城市群的建设。京津冀城市群在发展过程中，政府的前期规划已经编制完成，配套政策陆续出台，营造了良好的发展环境。下一步需要在政府规划及政策的引导下，更好地发挥市场作用，促进各种生产要素自由流动和优化配置，让市场对资源的配置作用进一步凸显，通过市场手段和政府手段紧密结合，共同推进城市群发展。

2.5 推动京津冀城市群建设，要注重市场信号，促进产业合力分工

借鉴世界级城市群发展经验，城市群内部各主要城市之间形成合理的产业分工与协作，有利于发挥各自优势，提高各城市竞争力水平，提升城市群整体竞争力。京津冀城市群内各城市要根据整体发展目标和自身需要，结合自身资源优势，进一步明确各中心城市功能定位，强化城市群内部产业分工合作，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局，进一步提升跨区域整合能力。

未来，按照《京津冀产业转移指南》的总体方向要求，北京承担区域产业研发、设计、服务等功能，打造科技创新中心和战略性新兴产业策源地;津廊承担京津冀地区科技成果产业化功能;津唐沧秦重点发展滨海产业和先进制造业;保石邢邯重点改造提升传统产业，培育壮大战略性新兴产业;衡水主要承担农副产品和轻工业用品供给功能;张承重点发展绿色生态、农副产品加工和生物医药。三地应进一步提升跨区域整合能力，以产业关联度、产业链契合度、资源配置合理性等为标准，构建三地产业协同发展体系，完善产业承接配套机制，实现京津冀协同推进“共赢”发展。

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