深圳社会治理40年实践研究

摘要：深圳在粤港澳大湾区范围乃至全国、全世界范围内拥有无可替代的重要地位，深圳经济特区建设40年来，在城市社会治理领域取得了长足的进步。创新公共服务供给、加快社会治理法治化进程、促进社会“自治”与“共治”相融、实现社会治理的精细化，形成了“法治、自治、共治、技治”齐头并进的社会治理良好格局。未来，在实现社会治理现代化的征程中，深圳应深入研究城市基层党建与城市社会治理融合发展新路径、培养城市“自治与共治共融”的社会治理新风尚，为中国各个城市实现社会治理现代化提供“深圳样本”。

关键词： 社会治理现代化;“深圳样本”;智能化

中图分类号：D669.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.013

2020年是深圳、珠海、汕头三大经济特区建立40周年。深圳作为三大经济特区中最具典型性和创新成果最多的经济特区，不仅以其自身的飞速发展与辉煌成就展示了经济特区这一“中国特色发展道路”的正确性，也以其改革开放“先行先试”的实践经验为中国各地未来发展指明了一条崭新的路径。在城市社会治理领域，深圳经济特区不懈探索，积累了宝贵的经验，形成了护佑深圳社会平安、人民幸福的制度财富及资本，为中国各个城市尤其是大型城市实现社会治理现代化提供了“深圳样本”。经济学家张五常提出“深圳将成为整个地球的经济中心”的论断，体现了深圳在粤港澳大湾区范围乃至全国、全世界范围内无可替代的重要地位。研究阐释深圳社会治理的实践经验和巨大成就，分析其在社会治理实践进程中的优势和短板，提出深圳加强和创新社会治理的未来策略，有助于深圳未来统筹谋划、系统安排促进社会治理现代化的政策举措和实现路径。

一、社会治理现代化探索：来自深圳的经验

在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，党的十九届四中全会提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会治理是国家治理的重要方面，打造共建共治共享的社会治理格局，进一步保障和改善民生，满足人民群众更美好的生活需要，是当前社会建设和社会治理的重要内容。深圳是当下中国最具创新力的城市，在实施创新驱动发展战略的征途上，深圳一直在全国处于领跑地位。作为改革开放的前沿阵地，深圳在经济制度、产业结构、城市活力、文化发展、社会建设和社会治理等领域统筹谋划，创新发展，积累了宝贵的经验。回顾以往，深圳在公共服务供给、稳定社会秩序、促进社会公平正义等各个方面，走出了一条可供借鉴的新路。

●以需求为导向，创新公共服务供给

无论从公共服务总量投入还是动态精准配送方面，深圳始终坚持“以人民为中心”，科学预测，科学决策，为市民群众提供足额到位的公共服务。“深圳市政府在抓民生实事方面也走在全国前列，创造了许多先进的经验”。[1]首先，从总量上看，自2012年以来，深圳在教育、文化体育、就业社保、医疗卫生、住房保障等九大类民生领域公共服务的财政投入逐年增加。其次，在公共服务供给方式和配置机制创新方面，深圳着墨甚多，且取得了积极的成效。借助大数据等现代工具，对城市人口结构和分布状况展开动态预测，以此为依据，确定各类公共服务的区域供给量和供给水平，满足多元化的公共服务需求。通过“互联网+”的运用，实现公共服务供给资源之间的联合与互动。促进区域医联体的联动、远程医疗的配合，使公共服务资源发挥最大的效用，切实解决了资源配置的瓶颈问题。在政策上积极探索，扶持社会办学，大力鼓励社会力量参与提供公共服务，推动民办教育、医疗卫生机构等充实公共服务供给，依靠社会和市场机制实现公共教育服务的动态配置。鼓励民办幼儿园建设，对符合条件的幼教人员给予长期从教津贴，对户籍和符合条件的非户籍在园儿童给予健康成长金补贴;积极扶持民办医疗卫生机构建设，对取得二级甲等资质的民办医院给予一次性奖励，民办医疗机构提供的基本医疗服务纳入财政补助范围，按标准核拨社区健康服务中心业务经费。既调和了各种深层次的社会矛盾和问题，也满足了广大群众的多样化需求，保障了社会弱势边缘人群的基本权益。

●推进法治创建，加快社会治理法治化进程

经济特区是改革开放的产物，实现了奇迹般的崛起，部分得益于“特区立法权”。1992年7月1日，第七届全国人大常委会正式授予深圳“特区立法权”。自此，深圳充分发挥“特区立法权”优势，坚持以立法助改革、促发展、惠民生，先后通过法规及有关法规的决定近500项。近年来，深圳坚持立法决策和改革决策相结合，聚焦改革创新和社会治理的热点难点问题，进行合理的制度设计，保障推动改革创新，成效斐然。其中，2009年至2012年，深圳重点推进社会建设和社会管理领域的立法，解决社会建设相对滞后、社会管理跟不上经济发展步伐的矛盾。为保护劳动者的合法权益，维护和促进劳动关系的和谐稳定，深圳制定了《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》。同时，不断加快推进基本公共服务均等化、社区建设、社会组织管理等方面的立法进程，先行先试，示范全国。2012年3月1日起开始实施首个社会建设法规《深圳经济特区社会建设促进条例》;2020年5月，深圳形成《深圳经济特区平安建设条例（草案修改一稿）》，为组织动员各方面力量，综合运用多种手段，预防和打击违法犯罪，防范和化解公共安全隐患和社会风险，调处社会矛盾纠纷，优化基层公共服务，确保社会安定有序、人民安居乐业提供了法规依据。这些法规条例的出台及实施，夯实了深圳社会治理的法治化基础，使社会治理在实践中具有了“一致性、可预期、统一性”的特点，滿足了广大人民群众对于和谐稳定社会环境的期盼与需求。

●构建科学机制，促进社会“自治”与“共治”相融

加强和创新社会治理，要着力于政府与社会、市场、居民个人之间的角色重构和协同行动。所谓角色重构，最重要的就是转换社会治理主体，将多元主体纳入社会治理的主体范畴，明确治理场域中的政府“在场”与社会、市场、个人“入场”。所谓协同行动，就是要构建科学机制，保障政府、市场、社会和个体之间的的良性互动，促进社会治理成效的良性发展。深圳市福田区着力打造一批“居民自治典范社区”，一大批特色社区涌现出来，邻里和谐、居民自治蔚然成风。福田区一街道以社区居委会作为社区自治主体，将多元力量纳入社区议事网络，依托丰富的社区资源，探索建立“民意厅”“议事亭”“自治公园”等多元化的各具特色的议事平台，丰富了居民参与社区自治的手段，加强社会组织培育，大力推进居民自治典范社区“标准+”。华强北街道通新岭社区坚持以社区党群服务中心为纽带，利用党代表进社区、人大代表联络站、居民议事会等平台开展居民自治议事，推进扁平化管理，全力提升社区建设的整体水平。福保街道益田社区创新建立“一核二网三化四平台”，充分发挥社区党委的核心凝聚作用，带动社区各类组织和社会力量共同参与基层治理。社会“自治”与“共治”相互融合，整合了各种社会资源，创新了社会治理平台和载体，构建起了共建共治共享的社会治理新格局，为把深圳打造成平安、和谐、有序的中国特色社会主义先行示范区夯实了基础。

●运用数字化技术，实现社会治理的精细化

党的十九大报告提出要建设网络强国、数字中国、智慧社会，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，发展数字经济、共享经济，培育新增长点，形成新动能。从社会治理角度分析，数字化技术有助于将数字资源转化为治理优势。深圳着力探索将数字科技作为信息技术革命的重要引擎，在社会治理体系中落实“科技支撑”的重要作用。在社会治安综合治理方面，为打击违法犯罪、化解矛盾纠纷、维护公共安全，为市民群众营造安全和谐的社会环境，深圳市着力打造了全口径的人口信息系统，将29个委办局的数据全部纳入信息平台管理，建立起社会治理大数据。在基层社会治理方面，深圳市将“一中心两化”即基层综治中心和网格化、信息化列入重点工作内容。以宝安区为例，该区实行“1+10+124+4833”网格化管理工程，即1个区大网格、10个街道中网格、124个社区小网格、4833个工作微网格，將153类160余万个管理对象的坐标、现状精准到网格，形成全区治理“一张图”。近年来，深圳在地址编码规范的基础上，完善房屋、人口、法人、事件等社会管理要素的分级分类标准，实现人口身份证号码、法人统一社会信用代码、房屋编码、通讯号码和事件编码“五码关联”，打造支撑社会治理的块数据“智能底板”，积极运用现代科技手段推动社会治理体系架构、运行机制和工作流程的创新。提高运用大数据辅助决策能力，推动从依靠直觉与经验决策向依靠大数据决策转变，提高运用现代科技强化治安防控能力，推动从被动“堵漏洞”向主动“防风险”转变。数字化技术的运用，有效解决了深圳城市管理和社会治理事务落地难问题，提高了治理效率和效果。

二、制约因素：深圳社会治理面临的难题

经济特区建设40年来，深圳在社会治理领域取得了长足的进步，形成了“法治、自治、共治、技治”齐头并进的社会治理良好格局，既发挥了党和政府的主导作用，又发掘利用了社会资源，探索了社会治理的深圳解决方案，形成了社会共管、多元共治的局面，社会治安形势、人民群众安居体验明显好转。但必须看到，伴随经济的不断发展，深圳的社会治理也面临着越来越多的制约因素。

●外部约束力量增强，公共服务供给面临压力

目前，深圳在社会治理中面临着两大外部强约束，即人口激增和用地不足。从深圳的人口总量来看，改革开放以来，深圳市户籍人口稳步增长，常住人口则呈现直线上涨的态势，近年来进入人口稳定增长期。到2035年左右，实际人口有可能突破3000万人。从人口结构看，呈现年轻化、低素质、倒挂型、流动性的特点。同时，土地资源紧缺、河流环境负载加重、交通不畅、学校医院等社会服务机构长期超负荷运行等等，也增加了公共服务资源配置和社会治理的难度。曾经有学者总结深圳人口呈现出全国城市中十大“最”的特点，包括人口密度全国大中城市里最高、人口年均增长速度最快、流动人口与户籍人口比例倒挂最严重、适龄劳动人口平均文化程度最低等等。对此，往届党代会上曾提出深圳“人口不堪重负难以为继”，这意味着在人口激增的情形之下，深圳公共服务供给面临前所未有的压力，如何有效规划、有序布局、有为供给成为当前面临的一道难题。除此之处，深圳的土地供应也面临着困境。数据显示，深圳全市面积为1990多平方公里，同为一线城市，上海6300多平方公里，北京1.68万平方公里，广州7300多平方公里。深圳可供开发的土地空间已经基本饱和，“缺地”成为深圳最大的瓶颈所在。深圳土地供给的结构性失衡，给城市未来发展带来不小的挑战，不仅削弱了这座城市的人口吸引力，也将改变这座城市的产业结构及竞争力，给城市住房供给造成极大的压力。

●经济改革单兵突进，社会治理明显滞后

作为经济特区，深圳市的改革开放和建设发展，从一开始就是“以经济体制改革为中心、以促进经济增长为目标、以建立社会主义市场经济体制为主线”展开的。随着经济领域改革的深入，深圳市政治、社会、文化和生态等领域的改革则明显滞后，改革缺乏整体性、系统性和协调性。以社会领域为例，在法治社会建设方面，并未真正起到示范和带头作用，在依法行政、司法公平审判、社会法治环境、市民的法治观念、个案正义的实现等方面仍存在着许多问题。在社会文明建设方面，短板和欠账很多，深圳虽然五次获得全国文明城市的殊荣，但还主要停留在环境卫生、城市管理等初级文明层次上，并没有体现在精神文明的核心内容上。进入新时代，深圳要保持作为经济特区在经济体制改革中的领先地位，应加大力气促进社会文明的协调发展。

●移民文化气质退化，社会治理现代化面临新掣肘

经济特区建立40年来，深圳蜕变成为一个新的城市、一个移民的城市、各种文化汇聚的城市。曾几何时，深圳最大的特点就是移民文化，各种不同的文化在这里发生碰撞、重组、再创造，正是这种互相的碰撞，才发生了奇妙的反应，深圳的改革开放历程可以说是波澜壮阔、蔚为壮观。“都市化在很大程度上是一种移民现象”，深圳因其移民城市特质，呈现出积极进取、艰苦奋斗和兼容并蓄的城市精神，移民城市文化使得深圳具有很强的开创性、包容性和开放性，“来了就是深圳人”使得这座城市一直充满活力，勇于革新，具有较强的生命力。然而，近年来深圳城市人口流动正在减缓，社会阶层固化的趋势在加强，深圳从小渔村起步扩张以来一直具备的移民精神和文化气质正在退化，其城市形象与文化定位趋于模糊，如果不将现有的城市文化加以提升和拓展，不仅会影响深圳的经济发展速度和质量，还将在一定程度上形成社会治理现代化建设进程中的掣肘因素，使社会治理领域各项改革裹足不前，从而丧失其核心竞争力。未来，深圳要更加尊重各种亚文化在城市空间的携手并进，避免因移民文化气质的退化而导致创新精神的磨灭和城市活力的丧失。

●城市复杂性增强，对社会治理提出更高要求

中国城市化的一个显著特征是人口向大城市尤其是超大城市聚集的速度和规模越来越令人惊叹。按照2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确把城区常住人口1000万以上的城市归类为超大城市，目前全球此类城市共有25个，中国共有7个超大城市：北京、上海、广州、深圳、天津、重庆和武汉。超大城市治理关乎人口的流向，更是21世纪城市发展的一种方式。在超大城市的发展过程中，既出现了人口聚集带来的利好效应，也面临着城市规模增大、复杂性增加带来的严峻挑战。近年来，深圳市经济、人口不断走向“大型”化，城市越来越呈现“高密度化”特征，复杂程度持续增加，对社会治理提出了严峻的挑战。首先，城市空间密度增加，管理任务加重。其次，城市人口流动加剧，管理难度剧增。再次，城市要素错综复杂，管理协同度要求增加。最后，城市运行风险加大，管理预见性要求增多。深圳已经成为一座具有高度开放型的城市，未来无论对内还是对外，社会治理现代化的实现比经济现代化的实现难度要大得多。明晰这一现实基础，才能科学设计、系统谋划深圳社会治理现代化的实现路径。

三、未来展望：深圳社会治理“先行示范”的发展路径

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，对深圳“促进社会治理现代化”提出了明确要求。在实现社会治理现代化的征程中，深圳始终要以“先行示范”作为自身的战略定位，针对社会治理实践中存在的深层次问题，统筹谋划，系统安排，实现社会的平安、和谐、有序与活力发展。一是要始终坚持党建引领社会治理，特别要下大力气研究推动城市基层党建与城市社会治理融合发展的路径。二是培养城市“自治共治共融”的社会治理新风尚，着力整合社会资源，发挥社会多元主体的积极作用，打造“一核多元”的城市社会治理新格局。三是继承和发扬“创新”“开放”“包容”的城市移民文化精神，彰显长期以来凝聚而成的包容性文化特质，“来了就是深圳人”，既为每一位新深圳人营造个人自由成长成才的空间，又为深圳城市社会治理夯实厚重的文化根基。四是树立“风险防控”意识，加强“平安深圳”建设。平安是继吃饱穿暖之后的最大民生需求，有必要建立城市安全和风险控制体系，保障城市安全运转和发展。五是强化“人口管理与服务”意识与举措。城以人兴，城以人旺，深圳在加强和创新社会治理的过程中，要牢牢把握治理对象——“人”，以人民为中心，通过完善人口管理信息平台，建立人口服务管理体系和协作机制，强化对人口的精细化管理。六是重视数字化技术在社会治理中广阔的应用空间和发展前景，推进社会治理智能化专业化。

参考文献

[1]李罗力.社会改革和社会治理创新的深圳实践[J].开放导报，2020，（4）.

作者简介

姚迈新，中共广州市委党校文献信息中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向：城市社会学、地方治理、城市治理和非政府组织管理。

责任编辑 王宝珍