破解“一市独大”难题促进各类城市协同发展

毛毛　刘保奎

过去一个时期，我国部分省区为了实现快速发展，有意识地培育壮大省会中心城市，使其成为引领支撑全省发展的重要增长极。中心城市引领型的区域经济，一方面能够有效吸引要素集聚、提升要素生产效率，但也带来区域内部发展不均衡、极化效应突出、“大城市病”等问题。破解“一市独大”难题，促进各类城市协同发展，形成以人为核心、符合自然承载能力、顺应经济发展规律的区域经济体系，对加快构建新发展格局、实现高质量发展具有重要支撑作用。

一、“一市独大”现象多集中在中西部和东北地区

首位度是衡量区域城市集中程度的重要指标，一般来说，可以用最大城市经济人口量与该区域以及第二大城市进行比较分析。总的来看，我国中西部和东北地区省会城市“一市独大”现象较为突出。

从经济首位度来看，2019年省会城市经济首位度超过30%的有10个，其中前9位均为中西部以及东北地区，宁夏银川经济首位度最高，其经济总量为2021亿元，占全省经济比重50.6%，其他分别是吉林长春（5904亿元）50.4%、青海西宁（1382亿元）46.6%、黑龙江哈尔滨（5249亿元）38.6%、四川成都（17012亿元）36.5%、西藏拉萨（618亿元）36.4%、陕西西安（9321亿元）36.1%、湖北武汉（16223亿元）35.4%、甘肃兰州（2837亿元）32.5%。经济总量上，成都、武汉、西安遥遥领先，而银川、西宁、拉萨等由于体量较小，虽然首位度较高，但仍然处于较快增长的集聚发展阶段。与第二大城市相比，成都GDP是绵阳的6倍，在省内处于遥遥领先的地位，武汉/襄阳为3.4，长沙/岳阳为3.1，合肥/芜湖为2.6，西安/榆林为2.3，说明成都、武汉、长沙等在省内地位比较突出，与周边地区发展差距较大。

从人口首位度来看，2019年省会城市人口首位度超过30%的地区只有青海西宁（235万人）39.3%和宁夏银川（225万人）32.7%，超过20%的地区为黑龙江哈尔滨（1076万人）28.7%、吉林长春（754万人）28.0%、陕西西安（1020万人）26.3%。而成都（1658万人）、武汉（1121万人）、郑州（1035万人）尽管人口规模较大，但省内占比并不算高，都在20%以下。这意味着如不采取措施，这些城市人口规模和首位度将继续提高，“大城市病”将日益显现。同时，也表明这些省份仍然有大量人口尚未集聚到省会城市，培育多个中心城市拥有较大人口支撑潜力。

从經济与人口首位度对比来看，大部分省会城市的经济集聚度都要高于人口。差值方面，相差最大的是长春，其经济首位度比人口首位度高22.4个百分点，其次是长沙、兰州、成都、武汉，经济首位度比人口首位度分别高18.1、16.9、16.7、16.5个百分点。比值方面，长沙的经济首位度与人口首位度之比最高，为2.5，成都（2.19）、兰州（2.08）、郑州（2.01）也都超过2，武汉为1.87，说明这些省会城市与省内其他地区人均GDP差距较大，区域内部不同城市以及城乡之间发展不平衡较为突出。

二、辩证看待“一市独大”现象

产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，有利于提升产出效率、留住和吸引优质要素资源，同时如果发展差距过大，也会产生“虹吸效应”“安全孤岛”等诸多弊端。

第一，城市发展具有较强的马太效应。城市规模越大，社会分工就更细致多样，经济活跃度也会更高，更容易孕育新技术新业态新模式，因此大城市不仅具有更高的生产效率，而且也有更强的内生能力、经济韧性，社会活力和包容性也更强，具有更多发展机会，从而容易造成“一市独大”局面。以英国、法国、韩国等为例，其国土面积与人口与我国一省大体相当，均存在首都“一市独大”的局面。比如，英国总人口6643万人，伦敦大都会区约1440万人，占比21%，远超过第二大城市伯明翰的110万人。法国总人口6700万人，大巴黎地区约1100万人，占比为16.4%，远超过第二大城市马赛的169万人;韩国总人口5200万人，首尔都市圈约2600万人，占比近50%，远超过第二大城市釜山的400万人。

第二，适当规模有利于提升城市竞争力。一定的城市规模，既能提高城市自身经济效率，也会增强对周边资源的吸纳能力，乃至提升对全球优质要素的吸引力。一方面，有利于留住优质资源。从全国范围来看，大城市之间对于优质的人才、产业、资本等要素竞争激烈。得益于合肥、西安、成都等大城市集聚效应，2018年，安徽、陕西、四川人口净流入分别为28.2万人、11.9万人、5.3万人。而江西、山西等省份由于没有足以匹敌沿海地区的大城市，面临一定人口净流出压力。另一方面，有利于参与国际竞争。比如，成都集聚着四川乃至西南地区优质要素资源，同时也吸引全球企业投资。截至2019年底，世界500强企业落户成都的就有301家，2020年更是逆势新增12家，英特尔、德州仪器、戴尔、大众、沃尔玛等企业纷纷在成都设立生产基地，西门子等跨国公司也把区域总部设在成都。

第三，区域差距过大也会带来诸多弊端。如果中心城市与周边差异过大，进而造成“一市独大”现象，不仅不利于周边发展，也不利于中心城市持续健康发展。一方面，不利于区域协同发展。中心城市产业结构往往以创新、金融、消费等服务经济为主，若周边城市仍以中低端制造业为主，则中心城市难以对周边城市产生辐射带动效应。特别是当城市间公共服务差距过大时，优质要素资源将向中心城市单向集聚，产生较强的“虹吸效应”，无法发挥区域间协同发展效应，也容易导致“大城市病”，不利于提升城市生活品质。另一方面，不利于抵御风险冲击。经济与人口高度集中，意味着风险也随之集中。一旦发生大的自然灾害或公共卫生危机，对城市乃至地区经济发展都会造成严重冲击。比如，2020年初，武汉暴发新冠肺炎疫情，随之向周边城市扩散，一季度GDP同比下降高达40.5%，带动湖北GDP下降更是高达39.5%。

三、统筹谋划、趋利避害，推动各类城市协同发展

既做大做强中心城市，又促进中心城市与周边城市协调发展，避免中心城市无限扩张带来的极化效应，有效解决不平衡不充分发展问题，为加快构建新发展格局提供有力支撑。

第一，加强全国统筹，避免过度竞争。从全国视角来看，中西部和东北地区“一市独大”既是自身比较优势的客观体现，也是省域竞争采取的主动策略。因此破解“一市独大”弊端需要在全国层面加强统筹，在保持地方经济适度竞争的同时，相关政策适度向中西部和东北地区倾斜，避免差异过大和竞争过度造成效率损失。从地区视角来看，应探索跳出省域经济，从区域视角来谋划省域经济发展，从地区层面布局培育多个副中心城市。比如，西安作为西北地区的中心城市，谋划副中心城市可在整个西北地区谋划，从而带动甘肃、宁夏等地发展，形成相互支撑的发展格局。又比如，四川破解成都“一市独大”难题，可从推进成渝城市群发展高度予以统筹安排，进而带动整个西南地区发展。

第二，加强省内协同，避免单向虹吸。在全国统筹的基础上，顺势而为，既发挥省会城市引领作用，又促进提升其协同效应。因城因地施策。根据城市发展水平确定下一阶段发展方向，对于集聚度不高、经济人口体量不大的省会城市，可以适当提高中心城市发展水平，通过吸引省内其他地区人口流入进而提高全省整体发展水平。促进联动发展。对于成都、武汉等规模与占比均较大的省会城市，应注重发挥中心城市的辐射带动效应，以城市群建设为重要平台抓手，加快省会城市和周边城市同城化步伐，建设多个副中心城市，形成多点支撑的发展态势。少些人为拔高。只要区域本身的發展是良性的、有序的，有内生力量支撑的，就应减少行政力量对省会城市的扶持，让省会城市与其他城市公平竞争，把城市发展的动力更多交给市场。

第三，加强市内平衡，避免无序扩张。中西部和东北地区省会城市应借鉴东部超大城市人口过度集中带来的“大城市病”教训，避免新一轮造城运动。谋划在先。城市发展一旦成型，调整起来的难度和代价都非常大。因此，要根据未来人口趋势和城市发展定位，制定好发展规划，以钉钉子精神将一张蓝图绘到底。民生为本。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，注重实现产城融合、职住平衡、生态宜居和交通便利。安全为底。进一步切实提高突发事件处置能力，提升与常住人口及增长相适应的社会管理能力，维护好水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全。◆

（毛毛，国家发展改革委政策研究室国际经济处。刘保奎，国家发展改革委宏观院国土所）