新形势下促进区域协调发展的根本遵循和行动指南

那丹丹

2019年第24期《求是》杂志上刊发了习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，文章回顾了新中国成立以来我国区域经济发展经历的三个历史阶段，分析了当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，提出了新形势下促进区域协调发展的思路、举措和东北振兴的战略部署，是新时代推进区域协调发展的根本遵循和行动指南，对我省发展具有重大现实意义，为立足新方位、找准新坐标、展现新作为指明了前进方向。

一、回顾我国区域经济发展的历程、正确分析和判断形势是促进区域协调发展的前提和关键

所谓区域经济发展战略，是指在较长时期内根据对区域经济、社会发展状况的估量，考虑到区域经济、社会发展中的各方面关系，对区域经济发展的指导思想、所要达到的目标、所应解决的重点和所需经历的阶段以及必须采取的对策的总筹划和总决策。新中国成立70年来，我国区域经济发展主要经历了三个阶段。一是从新中国成立到改革开放前，我国的区域经济发展基本上采取的是均衡发展战略。1956年前后，随着社会主义三大改造的基本完成，以毛泽东同志为核心的第一代领导集体在探索适合我国国情的社会主义建设道路时，形成了以《论十大关系》为代表的新思路，其中提出了“利用和发展沿海工业以促进内地工业发展”的战略构想。这个时期国家投资建设的重点在内陆地区，经历了156项工程建设和三线建设。这一政策使东西部地区的经济发展差距逐渐缩小。二是改革开放之后，邓小平同志提出“两个大局”的战略思想，即首先发展沿海地区，在沿海发展起来之后，沿海再支援内地的非均衡发展战略。这一举措充分发挥了沿海地区的比较优势，取得了面向世界、先行发展的巨大成功。我国沿海地区的经济增长率持续保持在全国的领先水平，使国民经济整体水平有了较大的提高。在这一阶段我国的区域非均衡发展战略推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成。三是20世纪90年代，我国开始对区域发展战略进行调整，把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度。进入“十一五”时期以后，先后实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展等战略、形成了东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局。党的十八大以来，中央从战略和全局的高度，在继续深入实施区域发展总体战略的同时，实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，统筹东中西、协调南北方，进一步优化经济发展空间格局。通过三大战略引领，实现四大板块和三大战略融合，推动形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，促进区域协调发展。

当前，随着区域协调发展战略的全面实施，使各区域的比较优势得到充分发挥，呈现出增长较快、结构优化、协调性增强的良好态势，但同时也出现了一些值得关注的新情况新问题。习近平总书记从三个方面进行了科学概括：一是当前区域经济发展分化态势明显，长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移；二是发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显；三是部分区域发展面临较大困难，东北地区、西北地区发展相对滞后，一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。正是这样的“新情况新问题”，构成了我们谋划区域协调发展新思路新举措的基本依据。

二、尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线是促进区域协调发展的根本遵循和行动指南

当前，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是适应经济发展新常态的主动选择，是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求，也是贯彻新发展理念的根本体现。因此，高质量发展阶段对我国区域协调发展必然要提出新的要求。习近平总书记明确提出了新形势下区域协调发展的总思路是“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”，并提出“尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线”的具体要求。

新形势下促进区域经济协调发展，“要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群”。习近平总书记指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”所谓城市群，是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。目前，世界上公认的城市群有：美国东北部大西洋沿岸城市群、日本东海道太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群、美国五大湖沿岸城市群、英格蘭城市群等，均是区域经济发展中重要的增长极。我国“十三五”规划纲要列出了19个城市群，目前承载了全国78%的人口，贡献了超过80%的GDP。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过一半的国内生产总值，是中国经济的重要载体。2018年11月18日，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。习近平总书记强调，要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。在政策措施方面，要形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。

我国幅员辽阔、人口众多，区域之间的经济发展差异巨大。经济发展条件好的地区要“承载更多产业和人口，发挥价值创造作用”，生态功能强的地区要“得到有效保护，创造更多生态产品”，边疆地区要“考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定”。与此同时，要增强主体功能区的特殊保障功能，以适宜的考核体系、明确的底线思维和严格的制度，保障我国的粮食安全、生态安全、边疆安全，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。在政策措施方面，要加快養老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济；要全面建立生态补偿制度，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面；要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。

三、调整经济结构、深化改革开放是“十四五”时期推动东北全面振兴全方位振兴的方向和突破口

习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上的重要讲话中指出：“东北地区是我国重要的工业和农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局。”我国经济进入新常态后，东北经济发展一度陷入困境，经济下行压力较大。党的十八大以来，习近平总书记5次考察调研，2次召开座谈会，找准症结、对症下药，作出了一系列重要指示为实现东北全面振兴指明了方向。习近平总书记指出：“下一步，特别是‘十四五时期，要有新的战略性举措，推动东北地区实现全面振兴。”

一是要有效整合资源，主动调整经济结构，形成新的均衡发展的产业结构。习近平总书记在东北考察时指出“东北地区发展遇到新的困难和挑战，这其中有全国‘三期叠加等共性方面的原因，也有东北地区产业结构、体制机制等个性方面的原因”，“要坚持把转方式调结构作为振兴发展的重中之重”。我省应根据市场需求变化进行相应调整，该升级的升级，该淘汰的淘汰，用信息技术改造传统产业，整体推动传统制造业新型化；要重点发展绿色食品、高端装备、新材料、生物医药、新一代信息技术、新能源、节能环保等新兴产业，培育健康养老、旅游休闲、文化娱乐等新增长点。同时，要加大创新投入，为产业多元化发展提供新动力。

二是要坚持全面深化改革，转变观念、大胆去闯，打造对外开放新前沿。我省国有企业比重大，是振兴发展的关键领域，要切实深化国有企业改革创新，激发企业活力。同时，要加快转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，弘扬优秀企业家精神；要冲破人才发展的体制机制障碍，树立鲜明的用人导向，吸引更多人才为振兴发展服务。我省是我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的重要枢纽，要坚决转变观念、大胆去闯，创新体制机制，深度融入共建“一带一路”，打造对外开放新前沿，推动龙江全面振兴全方位振兴。

（作者系中共黑龙江省委党校副教授）