新时代海河流域水土保持监督性监测工作探讨

凌 峰

(海河水利委员会 海河流域水土保持监测中心站，天津 300170)

生产建设项目水土保持监督性监测是按照国务院行政审批“放管服”改革精神，推动新形势下政府职能与管理方式转变的有效措施[1]。2017年，水利部印发《关于加强水土保持监测工作的通知》(水保〔2017〕36号)，要求各地充分认识做好水土保持监测工作的重大意义，依据事权划分履行好水土保持监测工作职责，并明确重点任务，着力提升水土保持监测工作的支撑保障水平。其中，开展生产建设项目监督性监测是流域机构主要任务之一。在水利部的统一部署下，海河水利委员会组织实施了2018—2019年部批生产建设项目水土保持监督性监测工作，为水土保持“三同时”制度落实提供执法依据。在总结近两年海河流域监督性监测主要成果及做法的基础上，对水土保持监督性监测的形式和要求进行了分析，并提出了新时代海河流域开展水土保持监督性监测的思路和措施。

1 2018—2019年海河流域水土保持监督性监测实施情况

1.1 工作开展情况

按照《全国水土保持信息化工作2017—2018年实施计划》《国家水土保持监管规划(2018—2020年)》和年度财政预算实施方案，海河水利委员会确定了2018、2019年分别开展40、20个生产建设项目信息化监管，组织开展了相关监督性监测工作。实施单位按照《生产建设项目信息化监管技术规定(试行)》有关程序和指标，利用资料收集、高分卫星遥感、无人机航测、现场调查等手段，获取生产建设项目位置、类型和取(弃)土场、高陡边坡等重要部位的位置、数量、扰动面积、水土保持措施等情况，对比水土保持方案及设计批复文件，对重点部位扰动范围、水土保持措施等进行合规性、合理性分析评价。按照分析评价结果，对重点部位扰动范围、水土保持措施落实等方面进行现场检查复核，全面掌握了部管在建生产建设项目水土流失防治情况，提出了存在问题和改进意见245条，提交监测技术报告60份，有力地支撑了流域生产建设项目水土保持监督管理。

1.2 主要做法

(1)扎实做好前期工作。水土保持监管部门提前列出年度督查清单，并对重点项目进行现场督查，其他项目采用约谈或书面督查形式开展。监督性监测实施单位根据现场督查清单，提前下载项目区遥感影像，收集前期资料，完善具体监测指标，明确现场监测位置和内容，设计监测路线和技术方法。采取上下协同的合作模式，大大提高了监管工作的实用性和科学性。

(2)创新现场监督性监测模式。紧紧围绕水土保持监督性监测总目标，借鉴生产建设项目监管模式，采用内外业结合方式进行。在监督性监测过程中,外业工作时直接利用无人机对重点监测部位进行航测，内业工作时结合无人机照片、视频及生成的三维模型等成果，直观、精确、客观地还原现场情景，指出存在问题，并对问题进行定量分析，真正做到发现问题、认定问题，提高水土保持监督性监测的高效性和严肃性。

(3)合理优化监督性监测内容和指标。根据部管生产建设项目线路长、建设周期长、扰动面积大、跨越地区复杂等特点，在严格遵循《生产建设项目信息化监管技术规定(试行)》开展相应工作的基础上，明确了对重点部位进行监督性监测，提高了针对性和合理性。内容方面，重点对水土保持措施体系是否发生变化、是否存在水土流失隐患等内容进行了监督性监测，确保水土保持措施成效发挥。

(4)充分利用先进设施设备。监督性监测需要现代化的软硬件设备，在项目实施过程中，除遥感影像外，外业数据采集主要应用国产大疆系列多旋翼无人机和固定翼无人机；在数据处理阶段，主要应用空间数据处理系统和无人机数据处理软件进行正射影像生成和三维建模，并解译和统计相关要素。充分利用国内外先进技术和设备，确保了成果的精度。

2 新时期海河流域水土保持监督性监测形势与要求

2.1 建设美丽中国的需要

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，建设美丽中国；加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理，加快水土流失和荒漠化、石漠化综合治理；严格落实企业主体责任和政府监管责任；健全生态环境监测和评价制度。水土保持监督性监测是践行绿水青山就是金山银山理念、保护生态环境、形成绿色发展方式、建设美丽中国的重要保障，必须得到足够重视和有效落实。

2.2 政府职能转变和放管服改革的需要

2020年1月14日，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组全体会议指出，要加强和规范事中事后监管，全面推行“双随机、一公开”监管，推进监管系统信息共享。生产建设项目水土保持设施行政验收已于2017年由国务院取消，但同时要求水利部制定完善水土保持有关标准、明确生产建设单位加强水土流失监测、强化水土保持方案审批、加强水土保持方案实施情况跟踪检查。因此，必须把开展监督性监测作为落实“放管服”改革的重要措施之一，作为落实水土保持方案实施情况跟踪检查的重要手段进行大力推行实施。

2.3 水利改革发展的需要

2019年全国水利工作会议明确了我国治水主要矛盾从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾，转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾，提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调。2020年全国水利工作会议要求坚持水利改革发展总基调。水土保持监督管理作为水利行业强监管的重要组成部分，与水利改革发展息息相关，必须发挥水土保持监督性监测的技术优势、人才优势、设备优势，起到强监管的排头兵作用。

2.4 水土保持行业发展的需要

2020年2月14日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，明确将水土保持监督监测类事业单位列为行政辅助类的公益一类，从定位、编制、经费等方面给监督性监测工作开展提供了强有力的保障，可有效解决当前水土保持监管要求严、标准高、时效性强与人员少、任务重的矛盾，同时，也给水土保持监督性监测赋予了更多的责任，如何使监督性监测更具权威性和公益性，为水土保持监督管理提供更有力的支撑，给水土保持监测工作者提出了新的时代要求。

2.5 海河流域生态保护和高质量发展的需要

习近平总书记在黄河流域考察系列讲话中提出，坚持生态优先，绿色发展，以水而定，量水而行，因地制宜，分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，促进流域高质量发展，改善人民群众生活。随着京津冀协同发展上升为国家重大战略、雄安新区建设和2022年北京冬奥会相关设施建设，海河流域基础设施建设强度不断加大，生产建设项目扰动加剧，同时，让海河成为造福人民的幸福河将成为流域水利工作的方向，水土流失防治需进一步加强。因此，必须加大生产建设项目监督性监测力度，辅助水土保持监督管理单位及时发现违法违规项目，依法查处水土保持违法违规行为，为流域高质量发展提供保障。

3 海河流域水土保持监督性监测思路和措施

在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期，海河流域水土保持监督性监测应紧紧围绕服务水土保持监督管理，加大重点区域监督性监测力度，完善监督性监测指标体系，建立监督性监测联动机制，提高监督性监测能力手段，更好地服务“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调。

3.1 服务水土保持监督管理

海河流域生产建设项目水土保持监督性监测应结合水土保持监督检查工作需要，对约谈和书面督查的项目，重点采用遥感影像关注扰动变化；对现场督查的项目，选择线路长、区域生态脆弱、水土流失潜在风险高且对民生影响大的开展监督性监测，重点关注施工高峰期和自主验收报备期。对原有督查意见未整改落实或整改不到位的，也作为监督性监测对象。

3.2 加大重点区域监督性监测力度

以流域内国家级重点防治区为基础，重点对官厅水库上游、密云水库上游、潘家口大黑汀水库上游、河北省太行山沿线水库群上游等城市重要水源地，张承地区等生态脆弱地区，雄安新区，2022年北京冬奥会举办地，南水北调中线沿线等重点敏感区域的监督性监测，以公正客观科学的数据反映区域人为水土流失和防治情况，为监督执法提供数据支撑，共同维护区域水土保持生态安全和高质量发展。结合北京市每季度一次和流域其他省(自治区、直辖市)每年一次的信息化监管项目，共同做好重点区域监督性监测工作。

3.3 完善监督性监测指标体系

研究建立监督性监测项目指标，按照项目所属行业、建设周期、建设位置、有无渣场和取弃土场、是否涉及重点防治区等进行水土流失风险打分，合理划定开展监督性监测项目的分数线；建立监督性监测标准规范，在《生产建设项目水土保持信息化监管技术规定(试行)》的基础上，进一步细化和完善监督性监测工作流程、技术指标、质量控制、成果形式等内容，建立从方案审批阶段开始的项目跟踪机制，形成事前事中事后全过程监督性监测。

3.4 建立监督性监测联动机制

水土保持法第四十三条规定：县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查，即县级以上人民政府水行政主管部门可以以自己的名义，在管辖范围内独立行使水土保持监督检查职责[2]。目前的行政管理体制按照流域、省、市、县分级设立，各自开展生产建设项目水土保持监管，监督性监测因委托单位不同而对应在不同区域内开展，但由于行政层级管理，容易形成对重点项目的重复监测，造成行政资源的浪费，加大建设单位负担。因此，各级监督性监测单位需要建立联动机制，沟通项目监测情况，更好地服务监督管理。

3.5 提高监督性监测能力手段

充分利用好海河流域已有水土保持监测站网机构，以事业单位为主组建监督性监测队伍，依托国家事业单位改革，进一步明确水土保持监测机构监督性监测职责，合理确定单位职责和人员编制。定期开展水土保持监管和监测新要求、新技术培训，提升监督性监测机构人员能力素质，增强责任感和使命感。依托高分遥感、无人机、空间技术等新手段，加大与水土保持监管监测的行业融合，在快速自动解译、实时传输分析等方面坚持技术创新和推广应用，以强有力的手段和科学严谨的数据支撑监督管理的有效开展。

4 需要处理好的几种关系

4.1 生产建设项目监督性监测和水土保持监管

水土保持监管和监督性监测的相同点：一是工作对象相同，均为生产建设项目水土保持工作；二是工作内容基本相同，均为生产建设单位水土保持方案和相关法律法规要求落实情况；三是工作形式相同，均属政府行为；四是工作经费来源相同，均为国家财政预算。

水土保持监管和监督性监测的不同点：一是实施单位不同，监管由水行政主管部门实施，监督性监测由水行政主管部门组织，由相应的水土保持监测机构实施；二是覆盖面不同，水土保持监管要求生产建设项目全覆盖，而监督性监测目前没有明文规定，视经费情况和项目情况酌情确定；三是关注点有所不同，水土保持监管是全过程、内外业的监管，涉及水土保持工作的方方面面，监督性监测更关注外业，如是否超防治责任范围、措施落实情况等，对水土保持补偿费缴纳情况不做强制要求。

水土保持监督性监测是水土保持监管的重要手段和基础。在实际工作中，监督性监测要成为水土保持监管的“耳目”，为监管提供及时精准有效的信息数据[3]。

4.2 生产建设项目监督性监测和生产建设项目监测

按照“谁造成水土流失、谁负责治理、谁负责监测”原则，开展水土保持监测是大中型生产建设项目生产建设单位的法定义务，生产建设单位可自行开展或委托具有相应资质的单位开展，相应经费由生产建设单位承担。同时，生产建设单位要将监测成果定期报相应水行政主管部门。监督性监测是由各级水行政主管部门组织开展的水土流失监测，一般由监测机构实施，经费由各级政府承担，监测成果随监测随上报。

监督性监测和生产建设项目监测均重点关注生产建设单位落实水土保持方案情况，在实际工作中，监督性监测应充分吸收生产建设项目监测成果，更高效、更有针对性地做好自身工作，服务好水土保持监督部门。

4.3 生产建设项目监督性监测和水土流失动态监测

水土流失动态监测是指对区域内水土流失情况实现动态全覆盖的监测，掌握其流失强度、程度、分布等情况，监测过程中涉及土地利用类型、坡度坡长、植被盖度、工程建设、生产建设项目等一系列指标，其中生产建设项目指标关注的是扰动范围和有无采取水土保持措施。监督性监测仅针对生产建设项目，但关注内容比动态监测更多、更细。

监督性监测和水土流失动态监测都是水土流失监测的重要组成部分。在实际工作过程中，应统筹考虑水土流失监测工作流程，形成“水保一张图”的工作模式，在遥感影像获取、水土流失因子解译、外业复核等方面协调做好水土流失动态监测与监督性监测，采用统一数据来源和方法，避免重复劳动，提高工作效率。

5 结 语

生产建设项目水土保持监督性监测是各级水行政主管部门的法定职责。在建设美丽中国、推进“放管服”改革、水利改革发展、水土保持行业发展、海河流域生态保护和高质量发展的新形势新要求下，海河流域应围绕监管重点，从监测力度、指标体系、联动机制、能力手段等方面做好监督性监测，并正确处理好和水土保持监管、生产建设项目监测及水土流失动态监测之间的关系，进一步提升水土流失监测的支撑保障水平。