浅谈水利工程总承包招标的几个问题及对策

2017年2月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。当前，水利工程总承包建设模式的探索已经在全国范围内开展，取得了一定效果，但也显现出一些值得研究的问题。本文对此开展了调查研究，结合招标工作实践经验，提出了相应的对策及建议。

一、水利工程总承包在哪个阶段招标

各省（直辖市、自治区）水利厅（局）出台的《水利工程工程总承包指导意见》关于总承包招标阶段的选择，大多采用住房与城乡建设部于2016年5月印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中的相关描述：建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，进行工程总承包项目发包。

水利部目前尚未出台关于水利工程总承包的管理办法。水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177号）对水利工程建设项目开工条件进行了调整，项目可行性研究报告已经批准等条件下，项目法人即可开展施工准备、开工建设。该文件使得水利工程可研报告批复后进行工程总承包招标具备可能性。

然而，初步设计及概算如由工程总承包单位承担编制，有可能让总承包单位谋取不当利益。考虑到水利工程总承包的特征，建议招标阶段选择在初步设计批复后开始，这样更易于投资控制和合同价格的风险分配，减少合同履行过程中的争议。

2019年12月，住房和城乡建设部、国家发展改革委印发了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《房建项目总承包管理办法》）。该办法关于工程总承包项目的招标阶段，也明确了采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。

二、水利工程总承包招标投标人资质条件如何设定

水利工程总承包招标资格条件设置主要有以下两种模式：第一种是要求总承包商须具有勘察设计或者施工总承包“单”资质；第二种是要求总承包商须具有勘察设计和施工总承包“双”资质。

《房建项目总承包管理办法》中要求工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体，即属于“双资质”。

水利工程总承包招标对投标人现阶段建议设置以设计单位为主的资质要求。众所周知，设计是所有工程项目的起点，对于工艺复杂的水利行业本身而言，技术核心的内容都把握在设计单位手中，以设计单位作为总承包商更能发挥工程总承包优化设计、缩短工期、降低投资管理风险的优势。当然也要看到施工企业具有强大的项目管理能力，在施工过程中解决实际问题时更加灵活，工作作风更加大胆，敢打硬仗。而且，施工企业的项目经理的协调能力和服务意识较强。

鉴于现阶段同时具备设计和施工资质的企业不多，仅要求具备“双”资质的可能导致竞争不充分。因此，水利工程总承包可设置一个过渡期，过渡期内对于专业交叉多、项目实施地点集中的（如水库枢纽、泵站及水闸等建筑物类）项目由具有相应设计资质的单位作为工程总承包单位或者联合体主承担单位。过渡期满以后，水利工程总承包招标投标人资质应要求总承包供应商具有“双”资质。

三、水利工程总承包招标前期咨询服务单位是否可以参加投标

承担工程可行性研究报告或初步设计报告编制的前期咨询服务单位能否参加该项目工程总承包的投标，对于这个问题，一般认为承担项目前期工作的设计单位掌握了大量工程前期勘察、设计的信息，对工程的特点和复杂程度有深入的了解，如果前期设计单位参加总承包投标，会造成投标人掌握的信息不对称，影响公平竞争。

对于水利工程总承包项目，现阶段建议允许前期咨询服务企业参加投标。水利工程项目普遍存在报批周期长，项目进展不确定性因素多，前期咨询服务项目资金未落实等特点。项目前期咨询服务任务多以项目主管单位下达计划的形式授予下属的勘测设计单位。现阶段如不允许前期咨询服务企业参加总承包项目投标，限制和排除了这些设计单位参与项目投标的合法权利，不利于这些单位的经营发展。为保障其他企业的权利，让所有投标人在一个水平线上公平竞争，在水利项目招标中，招标人可公开项目可行性研究报告和初步设计报告等前期设计工作成果。

《房建项目总承包管理办法》中明确，政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标。

四、水利工程总承包招标中如何设置影响中标价的要素

水利工程总承包招标通常选用综合评估法，评审因素主要包括：设计、价格、设备材料采购、施工组织方案、服务承诺、业绩以及商务条款响应程度等多种影响项目实施的因素。对于不同的总承包项目，以上各部分因素应设置不同的权重比例。

价格因素是总承包模式下招标文件编制中的重要考量因素，因为总承包项目投资总额一般比较大，投资风险因素对项目有重要影响。招标文件中招标控制价的确定、评分办法中价格因素权重、评标基准价计算方法等都严重影响最后的中标价格。所以总承包项目在招标时，要做好市场调研和市场预测，掌握影响价格的因素指标并进行合理设置，有利于规避水利工程总承包招标失败的重大风险。

水利工程总承包招标中价格因素的设置应根据项目情况确定。对于技术通用性较强、专业类型单一的项目，投标价格基本不会出现大的波动，这种情况下价格分设置时要鼓励合理低价。但对于技术较为复杂、专业交叉多的（如水库枢纽、泵站及水闸等建筑物类）项目，价格评审标准设计要从多角度考虑，保证中标价格为合理价格。

五、水利工程总承包合同计价模式应如何选择

水利工程总承包合同计价模式主要有以下两种：

一是固定总价合同。指在确定的工程范围和工作内容下，合同总价固定不变。所谓“固定”是指这种价款一经约定，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整，一般指发生业主增减工程范围、工作内容等情形。水利工程总承包项目总价承包主要表现形式为批复初步设计概算基础上进行下浮率报价。二是固定单价合同。指按照实际完成的工程量和承包商的投标单价进行合同结算价的确定，即工程量可变、单价不变的合同。水利工程总承包项目单价承包主要表现形式为批复初步设计概算基础上进行清单报价。

根据工程总承包的特征和国际惯例，工程总承包以固定总价为主要合同计价模式。工程总承包的优势在于设计施工一体化，可调动总承包方优化工程设计方案的积极性。在设计施工相分离的发包模式下，一般是由工程概算和设计费率确定工程设计费，设计单位没有优化设计降低工程投资的动力。采用工程总承包总价承包方式以后，为追求利润最大化，总承包商优化工程设计、施工方案的积极性会明显提高。因此，水利工程总承包合同计价模式宜选择固定总价模式。

工程初步设计已经批复、图纸完整、设计变更发生概率低、工程量增减幅度小的项目可以采用单价承包合同。

六、水利工程总承包如何划分合同风险

与一般建筑工程相比，水利工程项目有其自身特点，对自然环境的依赖性大，工程建设不确定因素多。如水闸、泵站等位置的选择主要取决于河道或堤防的位置，难以避开或完全避开复杂的地质条件。气象、水文的不确定性也带来了临时工程措施的不确定性。水利工程这些特点导致工程总承包商项目实施过程中会承受相当大的风险，如果合同中不能在发包人和承包人之间合理划分风险，有可能导致项目无法正常实施。

水利工程总承包合同发包方和承包方应公平、合理承担风险。发包人承担的主要风险一般包括：（1）项目法人提出的功能需求、工期调整等重大设计变更。（2）因工程征地、移民等发生重大变化引起的调整。（3）柴油、汽油、钢材（含钢制品等）、水泥、火工材料、砂石料等主要工程材料价格和招标时基价材料价格相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。（4）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化。（5）项目建设实施期间难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、地下溶洞、断层带、采空区或者障碍物、有毒气体等重大地质变化，其损失和处置费用由发包人承担；因工程总承包单位施工组织、措施不当等造成的上述问题，其损失和处置费由工程总承包单位承担。（6）发生超过设计洪水标准的洪水及其他不可抗力所造成的工程费用的增加。除上述发包人承担的风险外，其他风险可以在合同中约定由工程总承包单位承担。

七、结语

总的来说，水利工程总承包模式的开展实现了设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，有利于提升项目设计深度、缩短工期、降低投资控制风险；有利于提高工程项目建设管理水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进水利企业做优做强，提高市场竞争力。因此这一模式值得进一步大力推广■