泉州防汛应急避险转移工作实践启示

苏强生

（福建省泉州市水利局，362000，泉州）

泉州地处福建省东南部、台湾海峡西岸，是洪涝、台风、暴潮及次生地质灾害频繁发生的城市。 多年来，泉州市防汛抗灾工作牢记“绝不可因我们干部的失误、失职，给人民群众造成生命财产损失”的要求，牢固树立“以人为本”的理念，始终把确保人民群众生命安全作为首要任务， 确立避险转移是避免人员伤亡的最有效手段，深入细致、扎实有效开展防灾减灾应急工作， 取得了显著的防灾减灾经济社会效益。

一、防汛应急避险转移的特点

防汛应急避险转移是指为有效应对暴雨、洪水、台风、强对流、地质灾害等自然灾害，快速组织转移受威胁区域群众至安全避灾点并妥善安置所做的工作。 应急避险转移是应对自然灾害和次生灾害威胁，保证人民群众生命安全最直接、最有效、最保底的办法。 防汛应急避险转移工作有三个特点。

1.不确定性因素多

（1）洪涝灾害突发性强破坏力大

泉州多发的自然灾害有洪涝、风灾、地震、地质灾害、海潮、冰雹、寒害等，其中经常发生、危害最大的是台风和洪涝灾害。 台风平均每年发生5.3 次，多则10 余次；洪涝灾害主要由暴雨形成， 流域暴雨主要发生在4—6 月的梅雨季节和7—9 月的台风雨季节， 尤以台风所引起暴雨为重。如2016 年受14 号超强台风 “莫兰蒂” 影响， 泉州市过程面雨量199.7 mm，主要河道水位站均超警，晋江发生实测资料以来最大洪水，因灾直接经济总损失达68.81 亿元。

（2）极端天气增多且变数大

在全球气候变暖的大背景及厄尔尼诺现象影响下，超强台风、特大暴雨和强对流等灾害性天气呈现多发、 并发趋势， 如2015 年出现三台风、双台风共舞极端现象。

2.面对情况复杂

应对突发汛情险情，临时转移难度大。 应急避险转移不仅要关注面上灾区，还要盯住点上死角；不仅要组织好机动转移和临时安置，还要注重搞好防汛宣传、转移动员，最大程度争取群众的理解和支持。

①灾害成因复杂。 有因极端天气造成的突发性灾害，有受山谷、山坳等特殊地形影响产生的灾害，有因人为改变地貌、 破坏生态诱发的滑坡、塌方、泥石流等地质灾害。

②转移对象复杂。 被转移的群众大多是留守的老弱病残和流动人员，有的因为家庭财产、 圈养牲畜等原因，不愿转移、牢骚多，给转移安置带来一定难度。

③隐患摸排复杂。 既有水库、山围塘、水闸、河道、堤防、泵站、交通道路、地质灾害点、高陡边坡、矿区、在建工地、景区景点，也有涵洞、下穿隧道、地下车库等隐患薄弱处。

3.安置保障要求高

避险转移既要解决 “人来了、人齐了”的问题，也要关注灾民安全保障、生活保障、医疗保障和秩序维持等问题。 应急避灾点往往设置在村部、学校等人员集中区，偏远山村安置设施配套不足，难以满足灾民基本保障。 日本规划建设应急避灾场所的经验值得借鉴学习：只要是居民区就配有应急避灾点，大多是经过特别设计、 达到防灾标准的学校或体育场馆；一旦出现灾情，居民可以按统一的应急标志找到就近避灾点。

二、防汛应急避险转移的五个基础环节

习近平总书记作出防灾减灾救灾“两个坚持”“三个转变” 的重要指示，核心是坚持以防为主， 注重常态减灾和灾前预防，减轻灾害风险。防汛应急避险转移工作关键是要讲究科学、尊重规律，从五个基础环节抓起。

1.全面摸底

基本要求是“不漏一人、不留死角”，这是做好防汛避险转移的重要前提。 具体就是通过分析历史资料和深入基层一线，把经常出问题的水灾隐患区圈出来，把城镇乡村的隐蔽薄弱点找出来。

①低洼地带。 关注山冲、山坳、沟塘、大型涵洞、下穿隧道、立交桥下穿、地下车库、地下室、河道拐弯处、城镇易积涝点等区域， 防止洪水灌入上述低洼地带危及群众生命财产安全。

②不稳定因素。 一是不稳定地形，特别是人为改造过的山体、护坡、山围塘、小水电站等。 二是不稳定人群，比如游客、外来务工人员等。 全面摸底时，除游客外的所有人员都要登记备案，逐一落实帮扶责任人，遇有紧急情况要采取“人盯人”战术，确保一人不漏。

③重点群体。 空巢老人、留守儿童、残疾人，还有居住在棚户区、危房的农民工都属于重点群体，所处环境条件差，自救互救能力弱，应当给予更多关注。

2.预案要实用管用

预案在实战中要达到“拿来就能用”的效果，因此制定预案要突出针对性、可操作性。

①预想充分。 要借鉴历史经验，把可能出现灾害的各种情况都预想到。 比如，下多大的雨，会涨多高的水，水从哪里来、往哪里去，危险点在哪里，物资、队伍预置在哪里，群众该往哪里转移，预案都要一目了然。

②细节具体。 出现何种情况后应该由谁负责、接替对象是谁，在什么时间、要到哪里，干什么、怎么干，找谁协调、联系方式是什么，有哪些备份、 补救或保底的手段都要具体，文字不易表述的内容可用图表来体现，便于宏观把握和快速查询。2019 年泉州市完成了乡镇防汛指挥图编制，对防汛相关要素提供地图服务，为指挥防汛救灾行动提供参谋信息。

3.科学设置避灾场所

避灾场所是实施防汛应急避险转移的重要载体， 基本要求是 “安全第一、就近就便，平灾结合、利于管理”。

①正确选址。 选址原则是“两选两不选”，“两选” 即尽量选择距灾区不远、地势较高、进出便利、有安全保证的场所， 尽量选择体育馆、 商场会场、厂房库房、学校、政府办公楼等平时在用的大型坚固建筑物；“两不选”即地势低洼、危旧建筑物、蛇虫出没较多、易遭雷击、易积水、易出现滑坡等有安全隐患的地带不选， 荒郊野外用水用电、吃住不便的地方不选。

②规范设置。 临时指挥所要做到“七个有”，即有办公桌椅、有专线电话、有指挥图表、有照明用电、有餐饮保障、有住宿保障、有应急预案等；避灾点设置可相应简化， 解决好有饭吃、有水喝、有衣穿、有临时安全住所、有地方如厕、有必备防疫用品等过渡性安置问题。

③留有余地。 山区偏远山村山高坡陡，交通不便，应尽量预备多个临时避灾点， 多预备几条机动线路，以便险情或危险发生时紧急临时避险，在情况稳定后再转移到应急避灾点。

4.妥善安置灾民

避灾点要合理分组， 指定负责人，规定活动范围，有专人协调、专人保障、专人维护秩序，可穿插安排防汛宣传、 灾情通报及娱乐等活动，以缓解灾民情绪。 对于灾民数量较多的避灾点（100 人以上），可视情况派出民警或保安人员维护秩序，并配备相应医护人员及必备防疫消杀药品。

5.抓好专业化队伍建设

汛期抢险救灾任务繁重，必须立足自身，采取民办公助、购买社会服务的方式， 抓好抢险专业化组织、民间抢险队伍的建设。

三、应急避险转移的机制建设

1.及时预警机制

自然灾害突发性强、破坏性大、预警决策时限非常短， 须立足最复杂最困难的局面去应对，果断决策，快速转移，有效有序科学处置。早预警就能早主动。 实践表明， 当出现1 小时降雨50～100 mm，洪峰至山脚约1～2 小时，从强降雨开始到造成灾害，有效转移时间仅0.5～1 小时， 在大范围降雨情况下， 暴雨中心区预警时间还应提前。 山区突发的山洪、泥石流等灾害，目前技术手段还难以精准预报，需要用人力补盲，要按照“谁发现谁报告”的原则，在电话通知通报的同时，辅以手摇警报器、高音喇叭广播、吹哨子、敲锣等办法示警，做到一处有险情全域皆知。

2.坚决转移机制

要根据不同地域实际情况，对发生何种等级汛情就必须实施应急转移作出规定，对不愿转移、有情绪的“钉子户”要落实专人负责，决不能犹豫不决、举棋不定。 一方面，行动要果断。 一声令下，迅即行动，宁可把情况想得再复杂一些，转移时间再提前一些，转移范围再扩大一些。 另一方面，要临机灵活应对。 要敢于担当，不能机械地执行预案和命令，不能消极等待命令、指示、通知，要根据实际情况，大胆决策，放权给“听得到炮声”、熟悉情况的一线指挥员现场决断。

3.定期演练机制

可考虑每年4—6 月份，以行政村（社区）为单位组织一次防汛应急避险转移演练， 既可检验预案可靠性，获取机动转移路程、 时间等经验数据，也便于群众进一步熟悉预案和路线，确保遇有情况，能够快速顺畅撤离。 乡村预案应强调要绘制“应急避险转移路线图”。

4.新闻发布机制

重特大险灾情发生后， 要第一时间核准并发布险灾情，回应社会关切，对于造谣滋事等行为，要及时管控，予以澄清辟谣，以免造成不良社会影响。

四、结 语

防汛应急避险转移头绪多、 难度大、要求高，按照人民至上、生命至上的要求把保障人民生命安全作为基本点、出发点，使各项防汛备汛和避险转移工作有条不紊地落地见效, 注重抓好应急避险转移的基础环节和机制建设, 注重领导靠前指挥带动整体工作落实， 注重压实具体责任把干部压到一线，推动群众转移工作落实。 ■