水生态空间确权试点总结与思考

王冠军，廖四辉，戴向前，刘 啸

（水利部发展研究中心，100038，北京）

开展水流产权确权试点工作，是中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 确定的重要改革任务。按照《水流产权确权试点方案》（水规计〔2016〕397 号）（以下简称《试点方案》）要求，通过2 年左右时间，在陕西、江苏、湖北、宁夏、甘肃等省份探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，着力解决所有权边界模糊， 使用权归属不清，水资源和水生态空间保护难、监管难等问题，为在全国开展水流产权确权积累经验。

一、试点任务和实施情况

1.试点任务

按照《试点方案》，试点任务主要包括三个方面。

一是划定水域、岸线等水生态空间范围。 县级以上地方人民政府组织水利、国土资源等部门依法划定河湖管理范围， 以此为基础划定水域、岸线等水生态空间范围， 明确地理坐标，设立界桩、标示牌，并由县级以上地方人民政府负责向社会公布。

二是确定水域、岸线等水生态空间权属。 依据划定的水域、岸线等水生态空间范围，明确其所有权和功能定位，按照自然资源统一确权登记有关规定实施统一登记。 对于空间范围内的土地，属于国家所有的，登记为国家所有；属于集体所有的，登记为集体所有。 水生态空间范围内涉水工程占压土地的按照不动产统一登记有关要求办理。

三是研究水域、岸线等水生态空间监管措施。 根据划界确权成果，试点地区提出加强水域、岸线等水生态空间监管的措施。 水利、国土资源等有关部门建立加强监管的工作机制，强化部门间的信息共享和协调联动，严格水域、岸线等水态空间保护和监管。 依据相关规划和有关技术标准，划定水域、岸线功能区划，明确分区用途和管理要求。 严格规范涉水建设项目审批、建设，禁止非法占用水域、岸线，防止现有水域面积衰减、岸线滥占滥用。

2.组织实施情况

一是加强试点工作组织推动。《试点方案》印发后，水利部、自然资源部成立了试点工作协调机制，联合各有关地方省级人民政府批复了试点实施方案，并通过多次组织召开试点工作推进会、 开展试点中期评估、实地调研督导等方式，推动试点地区落实改革任务。 陕西、甘肃成立了由省政府分管省长任组长，水利、国土资源等相关部门和有关地方政府领导等组成的水流产权确权试点工作领导小组，领导小组办公室设在省水利厅。 江苏省徐州市成立了市级水流产权确权试点工作领导小组。 长江委联合湖北、河南两省成立丹江口水库水流产权确权试点工作领导小组，办公室设于长江委规划计划局。

二是研究制定实施方案。 陕西省印发了《陕西省渭河水域、岸线等水生态空间确权登记实施方案》《陕西省渭河水流自然资源统一确权登记试点实施细则》， 并将试点工作列为省委全面深化改革重点任务和省政府重点工作内容，纳入年度目标考核指标。 甘肃省印发了《甘肃省疏勒河流域干流水域岸线水生态空间确权实施方案》，长江委印发了《丹江口水库水流产权确权试点工作计划表》，将试点工作纳入了长江委“长江经济带5+1+X”水利重点工作。

三是建立健全工作机制。 各试点地区和单位都明确了相关部门和地方责任分工，建立了各部门、各层级和公众参与的工作机制。 陕西省建立了“省级统筹、市级抓总、县级实施”工作机制。 甘肃省建立了专家评估与咨询工作机制，酒泉市人民政府还设立试点工作实施办公室专门负责试点工作。 徐州市水利局与国土资源局建立了沟通协作机制。 长江委多次组织召开工作推进会，与湖北、河南两省相关地区共同商讨试点工作计划和有关问题。

四是落实试点工作经费。 各试点地区多渠道落实试点工作经费，为确权登记基础测量、设立标识牌、登记入簿等提供了经费保障。 陕西省落实下达工作经费3 600 万元； 甘肃省试点工作到位资金2 500 万元； 长江委解决试点工作经费2 680 万元。 徐州市充分利用已有工作基础，并结合相关工作落实了试点工作经费。

二、试点进展和经验做法

各试点地区和单位按照批复的试点实施方案推进各项工作，取得了积极进展和成效，基本完成了试点实施方案确定的目标任务，并初步积累了一些好的做法和经验。

1.充分利用已有测图，调查形成水域、岸线等水生态空间确权“一张图”

各试点将水域、岸线等水生态空间确权与自然资源统一确权登记工作紧密结合，在已有工作基础上利用先进的测绘、 信息分析处理等技术，建立健全水生态空间基础数据系统。陕西省渭河试点中，将集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和2016 年土地利用现状图等“三图层”相叠加，形成水生态空间“一张图”并建立空间信息系统数据库。 江苏省徐州市将国土部门“三图”（集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权登记发证、土地利用现状图），测绘部门0.3 m 分辨率高清影像图，以及水利部门“两图”（河道管理范围划定边界图、河道管理范围内涉河建设项目调查摸底图）等六图叠加， 形成水生态空间确权 “一张图”。 丹江口水库试点中，长江委结合已有的“水利一张图”，进一步开发拓展和系统集成，同步搭建了“水流产权确权一张图”。

2.结合区域特点探索构建了不同类型河流水生态空间划定方法

各试点依据《防洪法》《河道管理条例》等相关法规制度，以河道管理范围为基础，在尊重历史、立足现状、满足需求的原则下，统筹考虑各方面因素与诉求，划定水生态空间边界范围。 江苏省徐州市将试点河道管理范围明确为水域、岸线等水生态空间范围，河道管理范围线采用堤防工程范围线，城区段有堤防河道管理范围线距外堤脚10～20 m， 农区段有堤防河道堤防管理范围线距外堤脚2～30 m，农区段无堤防河道管理范围线距河口10 m。陕西渭河试点结合渭河生态区和周边建设与管理实际，有堤防的河段以堤防背水坡坡脚处确定水域、岸线等水生态空间范围的边界线；无堤防的河段为峡谷， 以河道自然岸坎确定水域、 岸线等水生态空间范围的边界线。丹江口水库以2016 年原国土资源部批复的丹江口水库正常蓄水位170 m 设计土地征收线为水域、 岸线等水生态空间范围的边界线。

3.统筹考虑生态空间完整性、行政监督管理便利性等因素，确定登记单元和权属关系

陕西渭河水流作为独立的登记单元，依据属地管理的原则，由各县（区）划定本辖区的县级登记单元。 登记单元横向边界为划定的水域、岸线等水生态空间范围的边界线；单元纵向边界与不动产登记的物权权属边界、第二次土地利用现状调查的工作界线和辖区行政界线做好衔接。 在登记单元内，明确水生态空间范围内不同资源的权属，将自然资源登记单元号、登记机构、所有权人、自然资源状况等登记事项记载于自然资源登记簿中。 丹江口水库统筹考虑了水生态空间完整性、库区经济社会稳定发展等因素，确定本次试点确权登记以县级行政区为界， 分为6 个登记单元，由县级不动产登记机构按照职责范围，负责对本辖区内涉及的水域水生态空间进行确权登记。

4.结合河长制等相关专项工作，构建水域、岸线等水生态空间监管体系

各试点结合已有工作基础，不断健全完善水域、岸线等水生态空间的监管体制机制，进一步强化监管。 陕西渭河试点充分利用渭河生态区已有工作基础， 制定了生态区管理、水工程保护等制度，明确管理机构和执法机构，划定河道保护区、堤防保护区、堤外一级保护区、堤外二级保护区，实施空间管制措施，构建水生态空间监管体系，加强了水域、岸线等水生态空间监管。 江苏省徐州市把河湖划界确权与河湖管理体制机制创新试点、全国水生态文明建设、水利风景区创建、 水利工程建设相结合，实现村级以上沟河、水库河长湖长全覆盖，充分利用卫星遥感、地理信息技术等现代化科技手段， 对试点河道范围内水域及岸线动态变化情况开展监测和对比分析， 通过信息化建设实现市区主要河道相关资源的共享和信息快速查询，扎实推进水域、岸线等水生态空间监管工作。 丹江口水库实行流域与区域结合、 共同监管的水资源管理模式， 将丹江口水库监管和水库库区周边的十堰市、 南阳市河长制工作等相结合， 建立水行政联合执法常态化机制，广泛联合开展联合执法行动，定期召开水行政执法联席会议，总结交流丹江口水库水行政执法情况，通过明晰权责、齐抓共治，共同打造丹江口水库完整的监管和保护体系。

三、面临的困难和问题

1.水域、岸线等权属边界界定问题

由于现行法律和有关政策没有规定水生态空间所有权，对于水生态空间所有权是什么权利，水生态空间所有权主体是谁，水生态空间所有权与空间范围内的土地所有权是什么关系，有关各方理解不一致，有的还存在分歧，给水域、岸线等水生态空间确权工作带来了困难。 宪法规定水流属于国家所有，而水域、岸线等水生态空间属于水流的重要组成部分，也应当属于国家所有，但这与水生态空间范围内的土地分属国家所有和集体所有的现状矛盾。

2.一些试点任务推进存在困难

一是水域、岸线等水生态空间范围内存在耕地和基本农田，生态保护和开发利用存在一定矛盾。 如渭河下游河道管理范围内仍有大量的耕地，土地开发利用与生态保护之间存在一定的矛盾。 二是水生态空间范围内的部分涉水工程权属来源材料不全，无法申请办理不动产权证。 徐州市部分河道发生改扩建的水利工程设施，因当时未严格履行改扩建手续，权源档案资料不全，且无法补办，不符合办理不动产登记条件，申请办理不动产权证困难较大。 三是部分水生态空间范围内一地多证问题仍客观存在，为全面查清自然资源家底、明晰自然资源产权等带来了困难。

四、相关建议

中办国办联合印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求重点推进“大江大河等重要生态空间确权登记”。 2019 年7 月自然资源部等五部门印发的 《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源统一确权登记工作方案》提出开展江河湖泊等水流自然资源确权登记；2019 年开始开展长江干流、太湖自然资源统一确权登记工作；2020—2022 年从黄河、淮河、松花江、辽河、海河、珠江等大江大河全民所有自然资源中每年选择一批开展统一确权登记。 为深入贯彻落实中央生态文明体制改革的有关要求，基于水域、 岸线等水生态空间确权试点情况，建议加强以下四方面工作。

1.巩固和运用试点成果

试点在水域、岸线等水生态空间调查、划界、监管等方面积累了较为丰富的成果。 建议各试点地区和单位持续强化水生态空间监管，进一步巩固试点成果，并结合自然资源资产产权制度改革等有关改革要求，进一步扩大改革范围，深化实践探索，力争取得更大进展。 考虑到水域、岸线等水生态空间确权登记涉及多个层级政府和多个部门，建议确权登记工作过程中进一步加强政府间协调和部门协同。

2.进一步深化相关重大问题研究

应综合考虑河湖管理与保护、洪水管控等实际情况，研究明确中央与地方政府分级代理所有权职责的边界。应进一步研究和明确水生态空间所有权与土地所有权之间的关系，所有权人代表行使主体及行使内容。应进一步研究和明确水生态空间所有权与水资源所有权、使用权之间的相互关系。

3.研究制定相关政策解决历史遗留问题

针对涉水工程占压土地因历史复杂原因难确权、 水生态空间存在“一地多权”、河道管理范围内存在耕地和基本农田等问题，建议有关部门共同研究出台相关政策文件，指导试点地区和有类似情况的地区妥善处理有关问题。 关于河道管理范围内存在基本农田， 应根据2019 年自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》要求，逐步退出河湖管理范围内的基本农田，并通过流转农民土地、财政资金租赁土地等方式来解决。

4.加快推进河流、湖泊管理范围划定工作

《自然资源统一确权登记暂行办法》规定，以水流作为独立自然资源登记单元的， 依据全国国土调查成果和水资源专项调查成果，以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元。 从政策规定和试点实践看，河流、湖泊管理范围划定是江河湖泊等水流自然资源确权登记的重要基础。 应建立政府牵头、部门协同推进的工作机制，分类完善河流、 湖泊管理范围划定技术标准，加快推进河流、湖泊管理范围划定。 ■