“十四五”国家水安全保障规划思路的几点思考

水利部总规划师 汪安南

“十四五” 规划是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，编制实施好“十四五”国家水安全保障规划，全面提升国家水安全保障能力，对我国社会主义现代化建设意义重大。 必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出的重要指示，贯彻落实习近平总书记关于治水工作的重要论述精神，按照“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调的要求，做好“十四五”水安全保障规划编制工作。

一、把水安全放在国家现代化建设的全局中谋划

致力于解决国家水安全的根本性、全局性、长远性问题，从战略思维角度，审视“十四五”国家水安全保障工作，要求把水安全放在新时代中国特色社会主义现代化建设的全局中统筹谋划。

从实现中华民族永续发展的战略高度看。习近平总书记深刻指出，“河川之危、 水源之危是生存环境之危、民族存续之危。 水已经成为了我国严重短缺的产品，成了制约环境质量的主要因素， 成了经济社会发展面临的严重安全问题。”“全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。 ” 保障水安全是治国大事，关系民族存续， 应从建设社会主义现代化强国、 实现中华民族永续发展的战略高度，从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的总体要求， 从解决新时代我国社会主要矛盾的迫切需要，谋划“十四五”国家水安全保障的总体思路、 目标任务和对策措施。

从建设社会主义现代化强国的时间维度看。党的十九大作出了新的“两步走”战略安排，到2035 年，基本实现社会主义现代化， 到21 世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。 国家水安全战略总的考虑，到2035 年，国家水安全保障能力显著增强，基本实现人民群众饮水放心、用水便捷、亲水宜居、洪旱无虞，建成与基本实现社会主义现代化国家相适应的水安全保障体系。 到21 世纪中叶，国家水安全保障体系全面建成，为全面建成社会主义现代化强国提供有力支撑。 “十四五”国家水安全保障规划，必须紧扣“两步走”战略安排和国家水安全战略目标，在深入分析把握水安全现状、准确研判水安全发展态势的基础上，充分认识治水主要矛盾的深刻变化和水利发展不平衡不充分的问题，聚焦关键短板、强化发展弱项、提高现代化水平，按照基础设施和公共服务适度超前的原则， 从工程补短板、行业强监管两个方面，确定水安全的主要目标和任务。

从城乡区域协调联动发展的空间维度看。习近平总书记指出，要积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局。 我国幅员辽阔，不同区域水安全状况各异，需要根据城乡区域发展体系和分区发展定位，以及所在流域的水资源禀赋条件， 突出整体水安全布局和战略重点，确定水安全保障基本策略，夯实建设现代化经济体系的水安全空间基础。 比如，华北地区主要水安全问题是水资源长期过度开发、 河湖生态流量不足、地下水超采严重等，水安全保障的基本策略是突出修复保护水生态，进一步提高节水水平，从更大空间尺度上完善水源配置格局，开展地下水超采综合治理，切实保障京津冀协同发展和雄安新区水安全。 西南地区主要水安全问题是工程性缺水突出、 山洪灾害威胁大等， 水安全保障的基本策略是突出科学利用水资源， 加强重点水源工程建设，完善大中小微、蓄引提调相结合的供水工程体系， 加快中小河流治理和山洪灾害防治等， 为推动“一带一路” 倡议和西部大开发提供水安全保障。

二、突出水安全风险综合应对和管控能力的提升

随着经济发展和社会主要矛盾变化，新老水问题越来越突出，错综复杂的因素加剧水安全的风险。 “十四五”国家水安全保障规划必须坚持底线思维，着眼于防范水安全领域可能出现的重大风险， 做好风险评估，提升水安全风险综合应对和管控能力，筑牢水安全网。

确保防洪安全。习近平总书记强调， 防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全。 特殊的国情水情，决定着我国洪涝灾害多发频发，洪涝灾害始终是中华民族的心腹大患，任何时候都不能放松警惕。 随着人口增加、经济增长、财富集聚，洪涝灾害风险加大。 大江大河中下游地区人口密集、经济发达，易受强台风、流域性洪水等威胁， 中西部地区易受强降雨、山洪地质灾害等威胁，一旦遭受严重损失，可能会对经济社会发展造成重大影响。 “十四五”国家水安全保障规划，要坚持人民至上，生命至上，全面分析防洪的自然风险、工程风险和管理风险，注重事后处置向风险防控转变、从减少灾害损失向降低安全风险转变，根据国家现代化建设阶段性要求和水利发展的客观规律，明确大范围流域性、区域性洪水的防灾底线和局部性、突发性洪水的防灾底线。 在此基础上，谋划防洪安全风险综合应对和管控措施，拿出战略举措。一是消“隐患”，针对防洪薄弱环节和短板领域提出综合应对措施，特别是对存在安全风险的病险水库、 河道堤防、水闸、 淤地坝等病险水利设施消险。二是强“弱项”，按照相关规划和标准要求，进一步完善大江大河大湖防洪体系，提升中小河流防洪和山洪灾害防治能力、 重点涝区和城市排涝能力。三是提“能力”，分析区域经济社会发展和保护对象空间布局出现的新变化新情况，坚持新建工程和现有工程升级改造并重，推进水利工程达标改造和提质升级。四是强“监控”，坚持以防为主，清除河湖“四乱”，保证行洪河道畅通，完善水文监测预警和防洪调度，建立以防洪安全为核心的水安全风险监控预警机制。

确保供水安全。我国正常来水年份缺水500 多亿m3，预计未来全国用水总量特别是城乡生活和生态用水将进一步增长，2030 年前后可能到峰值， 供水总量不足的矛盾仍存在，结构性、区域性、水质性缺水问题凸显。同时，城乡饮用水水源地水质合格率偏低，饮用水水质风险较大。 满足人民日益增长的美好生活需要，不仅要解决能否方便地喝上水的问题，而且还要解决能否喝上稳定优质水的问题。 “十四五”国家水安全保障规划思路上，要把支撑保障国家现代化建设的供水安全作为重要底线来考虑。 具体措施上，一是先“节水”，把节水作为解决我国水资源短缺问题的根本之策和革命性措施， 放在优先位置，推进全社会节水，提高每一滴水的使用效率和效益。二是保“底线”，明确不同区域、不同时段城乡居民饮用水安全标准，确保饮用水绝对安全。 进一步提升农村饮水安全保障能力，因地制宜推进城乡供水一体化，对分散型供水设施进行标准化建设。 围绕保障国家粮食安全，强化灌溉体系和设施建设，改善耕地灌溉条件，提高灌溉保证率，确保我们的饭碗牢牢端在自己手里。三是增“供水”，围绕经济社会对供水安全保障需求，结合水资源条件，实施重大引调水、重点水源等工程建设， 加大非常规水源利用，完善国家、区域供水格局，提高水资源优化配置能力。四是强“应急”，加强城市应急备用水源，以及中西部地区、贫困地区等地区抗旱应急水源建设，提高应对重大灾害和突发水安全事件的能力。

确保生态安全。当前我国水生态环境状况持续改善，出现稳中向好的趋势， 但治理和保护成效并不稳固。全国仍有近10%的河流水质为劣Ⅴ类， 约1/3 湖泊呈现不同程度富营养化，部分地区地下水污染严重。 一些地区经济社会用水挤占河湖生态水量， 近1/3 国土面积存在不同程度水土流失，河湖水域、湿地等生态空间萎缩，水生态安全问题不容忽视。 “十四五”国家水安全保障规划要围绕水生态空间得到有效保护、水土流失得到有效治理、 河湖生态水量有效保障、水生物多样性逐步恢复的总体目标，制定综合管用措施，守住水生态安全底线，并不断改善水生态健康状况。一是加强水生态空间保护。科学划定各类涉水空间范围和水生态保护红线边界，明确功能定位和主要用途，强化涉水空间管控与保护，确保涉水空间面积不缩小、 数量不减少、功能不降低。二是切实保障河湖生态流量（水位）。分区分类确定河湖生态流量（水位）目标，根据不同河流生态系统特点， 分别确定基本生态流量（水位）和涉水工程枯水期、生态敏感期等不同时段最小下泄生态流量和生态水位控制要求。 加强河湖生态调度，适时适度实施流域性、区域性生态补水，改善北方及水资源过度开发地区的河湖生态状况。三是推进水生态治理与修复保护。要从生态系统整体性出发，做好水资源水生态水环境承载能力评价，系统梳理和掌握重点河湖和重点地区水生态安全风险，研究提出水生态治理与修复保护行动方案。 以流域为单元，采取综合措施，增强水源涵养能力，退还和保障河湖基本生态流量， 改善水环境状况，开展重点河湖综合治理和生态保护修复；以重点区域为单元，以有效预防人为水土流失和科学推进水土流失综合治理为目标，采取预防、监测和治理措施， 加强水土流失综合防治。同时，加强以华北地区为重点的地下水保护和超采区治理，逐步实现地下水采补平衡。

三、理清水资源水生态水环境水灾害共治的策略

“十四五”国家水安全保障规划，需要从水资源短缺、 水生态损害、水污染严重和水灾害新老水问题的客观现实出发，抓住关键、找准重点，理清“四水”共治的策略。

统筹“四水”共治关系。既要看到“四水”之间相互联系的关系，也要看到不同区域矛盾的重点，抓重点带一般，统筹“四水”治理。一方面，充分认识新老水问题是复杂的系统性问题，自然、经济、社会多因素相互作用、相互影响，甚至互为因果。 比如，水资源短缺挤占生态用水，导致水体自我修复和净化功能减退，进而加剧水资源短缺和水生态系统恶化。 因此，需要根据自然规律、经济规律和社会发展规律，统筹水资源水生态水环境水灾害等方面，供给侧、需求侧协同发力，工程措施与非工程措施并举，不能顾此失彼。另一方面，针对不同区域特点，查找突出问题，把握关键环节，确定分区治理重点和策略， 如华北地区推进地下水超采治理， 治理策略是“一减一增”，“一减”就是通过强化节水，优化调整产业结构和农业种植结构等措施，压减地下水开采；“一增”就是通过工程措施和调度手段，增加区域水资源的供给，减少对地下水的依赖。

坚持节水优先方针。准确把握节水与经济社会发展的关系，把节约用水作为“十四五”水安全保障的重要举措。一是提高用水效率，弄清楚什么样的水效算科学、算先进。 在此基础上，加快实施国家节水行动，全面推进节水型社会建设。 真正把节水摆在优先位置，无论是规划制定、项目前期论证， 还是水资源调度管理等各项工作，都要优先考虑节水。二是转变用水方式， 弄清楚在强化节水和转变经济发展方式的前提下， 一方水土能否养活一方人。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，综合考虑区域水资源承载能力， 统筹生态保护和高质量发展， 辩证处理好水资源与经济社会的均衡关系， 实现从增加供给向需求管理， 从粗放用水方式向节约集约用水方式转变。

坚持系统治水方略。坚持山水林田湖草是一个生命共同体的思想，尊重自然、顺应自然、保护自然。 统筹考虑自然生态各要素，突出水这个核心要素，以全面联系发展观点推进系统治水。一是统筹各要素治水。 治水与治山、治林、治田、治草整体推进，增强治理措施的关联性、耦合性，提升河流、湖泊、湿地等生态系统的稳定性和生态服务功能。二是统筹多方面治水。治水包括开发、利用、节约、保护水资源和防治水害等多个方面，每个方面侧重点不同但又相互关联，要分清主次、因果关系，既要有重点举措，又要有整体方案，把防灾减灾、生态保护、资源利用协调起来。三是统筹全流域治水。治水必须充分考虑水的时空特征和流域性特点，统筹上下游、左右岸、干支流、地上地下、陆域水域，统筹水源涵养、河湖调蓄、拦挡泄排、开发保护等的关系，推进流域综合治理。

坚持高质量发展方向。准确把握水安全保障与经济社会高质量发展的关系，实现治水与经济社会发展的有机统一。 要按照高质量发展要求，坚持科学、精准、生态、智慧、协同的治理方向， 加快推进水利现代化建设，提升水利服务经济社会的质量和水平。一是科学治水，在充分运用成熟适用治水技术的同时，结合当代科技的迅猛发展，深入开展原创性治水基础和应用研究，促进科技成果转化与推广， 完善水利现代化标准体系，提高科学治水水平。二是精准治水，细化工作单元，厘清短板特征，下足绣花功夫，以安全韧性更高、经济性更优、针对性更强、操作性更好的措施，精准施策，动态管理。三是生态治水，遵循自然规律，坚持生态优先，在水资源开发利用中，更加重视生态环境保护， 强化水文化挖掘和传承，充分发挥水利工程的综合效益，推进生态水利建设。四是智慧治水，充分利用现代信息技术特别是5G 技术，实现网格化全要素的涉水监测感知、水利设施万物互联、 智慧化智能化应用。五是协同治水，坚持中央与地方协同、政府与市场协同、部门与部门协同、流域与区域协同，形成科学规划、统筹安排、有序实施、强化质量的治水合力。

四、研究保障国家水安全的重大项目政策举措

“十四五”国家水安全保障规划，需要紧紧围绕提升水安全能力的核心关键、 破解水安全短板的瓶颈制约、 应对水安全风险的重大挑战，研究提出保障国家水安全的重大项目政策举措， 以重点突破带动全局，开创保障国家水安全的新局面。

转换发展动能，推动实施水安全保障重大项目。 一是全面建设水利基础设施网络，优化流域防洪治理整体布局和水资源宏观配置格局，加强跨行政区河流水系治理保护和骨干工程建设，完善大中小微协调配套的水利工程体系，与“新基建”相结合，着力构建现代化高质量水利基础设施网络。二是加快实施重大节水工程，更多运用成熟适用的节水技术，谋划实施一批重大节水工程，农业方面节水增效，工业方面节水减排，城镇节水降损， 全面提升重点地区节水水平。三是继续实施城乡饮水安全项目，聚焦民生改善，以技术创新和制度创新为抓手，突出水源建设和水源地保护，推进城乡供水一体化和农村分散供水标准化建设，让老百姓喝上放心水、高质量的水。四是深入实施地下水超采区综合治理工程，以减少开采、增加补给“一减一增”的具体路径，扎实推进华北等地下水严重超采区综合治理， 提高地下水战略储备。五是建设一批水美乡村项目， 探索“河湖+村庄”模式，把水生态文明建设与乡村振兴战略紧密结合起来，实施农村水系综合整治，实现“河畅、安全，水清、景美，宜居、活力”的目标。六是加强水土流失综合治理，以保护重要生态系统为目标， 统筹坡面、沟道防治布局， 集成工程和生物措施，创新防治模式，强化重点地区水土流失防治，建设生态清洁小流域。 同时，推进重点河湖综合治理和生态保护修复。

激发发展活力， 探索水安全保障重大政策。 一是以水价改革为突破点，充分发挥价格调节作用， 建立健全补偿成本、 合理盈利、 激励提升供水质量、 促进节约用水的水价形成机制和动态调整机制。二是以产权制度改革为关键点，继续推进水流产权确权，划定水流所有权、使用权、管理权，健全管理制度， 探索建立资源保护利用的体制机制。三是以发挥竞争机制为发力点，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为，通过投资、价格、税收等政策措施， 完善项目投资回报机制和相关制度安排， 鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营。

增强内生动力，创新水安全保障重大举措。 一是以完善制度体系为根本点，按照实现水利治理体系和治理能力现代化的要求，健全水法规制度体系，营造良好的水法治环境，提高依法治水能力。 针对涉水事务监管薄弱环节， 建立健全监管法制体制机制，强化全过程、全要素监管，提升监管水平。二是以强化行业执行力为着力点，坚持目标引领，问题导向，以问责为抓手，围绕江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水旱灾害防御等重点领域，通过体系化、规范化、标准化建设，健全激励约束机制，提升全行业保障国家水安全的能力。三是以提升水利科技水平为支撑点，深入落实创新驱动发展战略， 增强创新活力， 加强水利重大科技问题研究，加快科技成果推广应用，提高科技对水利发展的贡献率，为水利高质量发展提供有力科技支撑。 ■