论我国行政执法中检察建议问题

肖巧平

（中南大学 法学院，湖南长沙 410083）

检察建议是检察机关行使法律监督权的重要方式，除了传统的在诉讼活动中对参与诉讼各主体予以监督之外，在行政执法领域中检察机关还可以通过对行政主体发出检察建议来行使监督权。通过对相关的行政机关发出检察建议，可以督促行政主体严格规范行使执法权，使之对相关案件的处理在法律规定的范围内进行。检察建议既可以完善行政执法监督制度，弥补这些行政权监管缺失的漏洞，从长远看，还可以促进社会主义法治不断发展完善。正是因为具有这样的功能，检察建议曾经被当作是检察机关行使一般法律监督权的一种具体方式。

然而，即便是在2017年新《行政诉讼法》颁布之后，对行政执法检察建议的法律依据与理论研究仍十分不足。实践中，由于行政执法检察监督缺乏完善的法律保障制度，检察机关只能依据各地地方性的规章制度开展行政执法的检察建议工作，而各地做法不尽相同，这样无论是对其权威性和还是其程序正当性都十分不利。尤其是检察建议的具体适用范围以及法律效力问题尚未明确，导致在适用过程中存在的问题更加凸显出来。这些问题阻碍了检察建议制度的良性发展，也导致检察建议的监督优势不能很好的发挥出来。正是这些问题的存在，以行政执法领域为研究视角，分析当前检察建议制度存在的问题，并以问题为导向提出制度完善建议，便具有了鲜明的实践意义。

一、行政执法中检察建议的学理基础

（一）检察权理论

检察权理论作为检察制度的基石，是我国社会主义法治理论体系的重要组成部分，也是我国长期政治实践和司法制度发展的结晶。由于社会的政治活动发展到一定程度会促进权力的分工，制约和监督权力的行使便成为国家权力的重要内容，因此，在执法权和司法权之外，监督权的存在十分必要。在我国宪政体制内，法律监督权是由人大选举产生的专门机关即检察机关负责行使的。同时，在《宪法》和《检察院组织法》的保障下，检察机关在履行法律监职权时具有独立性，不受行政权和司法权的干扰。

作为专门监督行政权和司法权的检察权，其内涵及相关理论相当广泛。从检察权行使的范围上来看，检察权所指向的对象既包括广义上涵盖党政机关及司法机关的官方层面的机构，也包含对诸如非营利性公共组织、事业单位等非官方层面的诸多机构。从检察权行使的阶段上来看，现阶段检察权的行使不仅涵盖案件判决后的执行及抗诉阶段，还包括从立案到诉讼的各个阶段。从检察权的作用范围来看，不仅包含传统的刑事案件领域，还扩展到民事和行政案件，对整个司法领域实施全面监督。从检察权和其他权力的关系上来看，检察权的属性，从某种意义上来说是司法属性和行政权属性的结合。检察权的设置能够有效地约束司法权和行政权，使之既没有过分的扩张，也没有因为其权能不够而无法发挥效用。在行政执法活动中，行政机关依法享有社会管理的职权，其权力是典型的行政权，在依法行使执法权的同时也需要接受检察院法律监督的制约。

（二）法律监督权理论

从宪法层面上来看，检察权应当是一种对法律的监督权力，而检察机关是法律监督的执行机关。尽管检察权在现实中的配置难以与法律监督权挂钩，但从整体上来看，检察权仍然属于法律监督权。笔者认为，法律监督权是一个泛义的概念，具有自身的内涵和外延，包含了法律监督权本身和为实现法律监督权所需配套的权力两个方面，我们暂且将这两种权力分别称为法律监督权和法律监督实现权。由于在现实中要对各种公权力的运行进行全程监督是不切实际的，因为全面的公权力监督必然会增大检察院履职成本，这在有限的检察资源配置现实下是不可能实现的任务，因此，很多情况下只能同时运用法律监督实现权来实现监督目的。

作为法律监督的执行机关，其主要目的是借助各种检察监督的方式维护我国法律的实行，最终使社会的正义得到维护，人民的合法权益得到保障。根据我国《宪法》第129条规定，公权力作为一种强势地位存在的权力，相对于普通民众所拥有的权利来说，民众对公权力的正当化运作要求更高也更迫切。因此，检察机关的权力配置应主要针对公权力的监督而设计。法律监督权是一种针对公权力运行过程的及时性监督权力，是一种可以及时发现法律实施问题并作出相关处理的权力。法律监督实现权是一种针对公权力运行的事后性监督及其相关配套性权力，是一种用以发现是否存在法律实施问题和保障全国法律统一正确实施为目的的补救性权力，该种权力往往在公权力不能主动把问题暴露于检察机关眼前时行使。因此，检察院法律监督权的行使也是维护法律秩序统一的保障，使得全国范围内的法律实施维持在一定程度范围中，避免出现法律秩序混乱的局面。

二、我国行政执法中检察建议制度存在的问题

检察建议在促进我国行政法治的规范化上作出了卓越的贡献。但不可否认的是，由于制度初步设立，无论在法制层面上还是具体实践中，行政执法检察建议制度还存在诸多问题。笔者在梳理当前我国行政执法监督制度和实践过程中，发现当前主要存在以下三方面的问题：

（一）检察建议的法律依据层级低

在当今社会主义法治社会的治理框架下，任何一个法律机制的运行都应当有明确的法律依据。作为行政执法中检察监督的典型代表，检察建议也应当有明确的法律依据。同时，检察建议作为检查监督权行使的具体形式，其法律依据的层级决定了该制度的法律效力以及实施权威。就目前行政执法中检察建议的法律依据而言，现行的法制体系中检察建议的法律渊源普遍存在法律层级较低的问题。

其一，法律法规层面上行政执法检察建议的依据缺失。检察建议制度与我国《宪法》《检察院组织法》存在法律渊源，但是作为根本法的《宪法》只确定了检察机关法律监督的职权，而《检察院组织法》中并没有明确授权检察建议在行政执法中的运用。同时，新修订的《行政诉讼法》也没有对行政执法过程中需要实施的检察建议作出一般性规定，仅仅在第25条第3款中，规定了作为公益诉讼前置性规定的重大国家或者公共利益的行政执法检查监督的检察建议适用①。虽然，公益诉讼诉前程序属于行政执法检察建议制度范畴，但这只是众多行政执法活动检察监督的一部分。因此，在当前法律法规层面上，关于行政执法检察建议的普适性问题仍然缺乏明确而直接的规定，造成检察院行使法律监督权监督行政机关的执法行为缺乏明确的法律授权。其二，规章、司法解释在检察建议相关规定的内容上不够完善。现阶段我国有关于行政执法检察建议的直接法律渊源主要在于最高人民检察院的司法解释《人民检察院检察建议工作规定》以及部分地区的地方性规章，如《南阳市人民检察院关于加强行政执法监督的意见（试行）》等。虽然司法解释以及行政规章为我国当前行政执法中的检察建议制度提供了明确、直接的法律依据，但无论是司法解释还是行政规章的法律层级都较低。因此，从这个角度来看，现阶段我国行政执法中检察建议的裁量范围所依据的法律层级较低、权威性不足等问题依然存在。

（二）检察建议适用范围不一致

目前，对于行政执法检察建议的适用范围缺乏统一的法律规定，不同地方的行政规章中关于检察建议的适用范围也不统一，总体上来看有以下几种：

一是采用“原则性规定”之方式。譬如山东省某地级市的区级人大曾发布了加强本地区行政执法检查监督的工作决议。这份工作决议的第二条提到“坚持执法为民的原则”“对行政执法中群众反映强烈的突出问题、行政执法中执法人员存在的不作为、乱作为等行为，以及危害国家利益和社会公共利益的违法行为提出检察建议”②等。

二是采用“原则加列举”之方式。譬如山东某市人大加强本地区行政执法检查监督的工作决议就先以原则性规定的方式做了总体阐述③，然后又就检察建议的具体适用列举了如对重大责任事故的监督等情形④，将检察建议的适用范围明确化，提高了可操作性。

三是采用“原则性规定和行为类型化规定相结合”之方式。例如某地设定以检察建议为代表的行政执法检查监督行为，其中对提出检察建议设置的条件为：在国家利益和社会公共利益受损时，检察机关可以就行政主体的失职提出检察建议；此外，公共道路交通、国有资产及土地和学校的教学秩序受损时，检察机关也可以提出检察建议以实施法律监督。

综合来看，目前各地区规定行政执法中检察建议的主要缺陷在于其适用范围不一致，各地区在检察建议的适用范围上有各自不同的理解，未能达成统一的共识。但是，一个基本的趋势是，每一检察机关对于自己的职权有向外扩张性的理解，愿意突出本机关的权威性、严肃性，呼吁社会各行各业对其工作给予理解和认可。但是人们对检察建议适用范围的理解因人而异，结果是检察机关在履行检察建议权时各行其是，其权威性和执行的力度很难得到有效保障。

（三）检察建议效力较低

检察建议的效力是检察院监督行政权在运行过程中严格规范执法的保障，只有授予行政执法中的检察建议以刚性法律效力，才能督促和矫正被监督的行政执法机关正视其执法过程中存在的合法性不足问题，或者对于涉及公共利益和重大行政相对人的不作为问题。由于我国现行法律制度中缺乏行政执法检察建议的制度规定，现有的地方性规章虽然依照十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》制定了行政执法检察建议的具体内容，但由于这种地方性规定存在天然的法律位阶低的问题，直接导致了现行行政执法中检察建议的法律效力不足。故而，行政执法的检察建议在实践中基本上还停留在“建议”的范畴，因而检察院履行法律监督职能对行政执法不作为以及乱作为所提出的矫正性的建议，无法被受到监督的行政主体有效执行。因此，在当前针对行政执法的法律监督实践中，检察机关提出的检察建议并不被视为具有法律强制力，而只是一种“柔性”的监督方式。被检察监督的行政执法机关是否采纳和反馈监督建议，可依照单位的意志而决定，而只有行政机关主动予以配合来接受检察建议，才能使检察建议获得执行力而发挥出法律效力。然而，在行政执法检察监督实践中，很多行政机关普遍维护自身的行政执法行为，对于检察建议中提出的执法不合法问题予以忽视，导致了检察建议被行政机关经常置之不理的情形出现。同时，现行制度缺乏对无视检察建议的法律责任予以追究。检察建议作为行政机关应该积极履行的法律行为要求，行政执法机关不履行后是否承担不利的法律后果，现行法律制度中并没有加以明确规定。对于拒不作出回应的行政执法，法律并未明确不履行检察建议的法律后果，因此，行政执法机关无需担心不履行检察建议会承担相应的惩罚，进而可能会造成检察建议成为一纸空文的情况。

三、我国行政执法中检察建议制度的完善

随着深化行政执法体系改革的推进，检察机关对行政执法活动的监督制度，不断地得到优化和更新，其中改进、完善行政执法检察建议制度是重要内容。但迄今为止，我国行政执法中检察建议制度虽然在进一步明确和构建，但现行的制度仍然达不到法制完善的预期要求，无法有效发挥出行政执法权监督的效果。笔者认为，对于我国行政执法检察建议存在的问题，应从以下三方面予以针对性地完善：

（一）健全行政执法检察建议的法律依据

现行较高位阶的法律层面并没有明确规定行政执法检察建议制度，甚至有的法律制度如《检察院组织法》所规定的检察建议，并不适用于检察院在行使法律监督权中对行政执法存在的问题而提出一定的检察建议。而以《人民检察院检察建议工作规定》为代表的司法解释主要针对诉讼和执行法律监督，缺少对于行政执法活动中检察机关履行法律监督权而提出检察建议的制度规则[1]。同时，依据十届四中全会精神制定的各地行政执法检察监督规则，也因主要探讨和试点符合地方性的行政执法监督制度而缺乏系统性的制度设计[2]。这导致了现有行政执法检察建议制度，无论在立法体系中还是法律制度内容中都存在不足。为使我国行政执法检察建议发挥应有的功能，必须在法制层面明确该制度的法律依据。笔者认为，通过立法来健全行政执法检察建议的法律依据，可以从以下两个方面进行：

其一，从法律层面确定行政执法检察建议的法律依据。在我国法律体系中，位于《宪法》效力之下的基本法律，它们在法律体系中的位阶最能清晰界定其地位，也能更好地保障该法律制度的实施。因此，笔者认为，应修改我国《行政诉讼法》《检察院组织法》，在这两部基本法律文件中直接明确检察建议在行政执法领域中的适用。这种较高位阶的立法确认和保障，是完善行政执法检察建议法律制度的基础。

其二，在司法解释或者行政规章层面完善行政执法检察建议的具体法律内容。笔者认为，可以制定诸如《人民检察院行政执法检察监督规则》这样单独的法律性文件，对行政执法检察监督制度进行全面的制度设计：一方面，制定具体的法律制度，明确行政执法检察建议的监督范围、内容、效力、程序等内容；另一方面，制定相应的法律保障制度，明确机构设置、运行机制、队伍建设、保障机制等细化的具体的法律制度规则。

（二）统一行政执法中检察建议适用范围

明确检察建议在行政机关执法活动中的适用范围，是发挥检察监督功能的前提和基础。由于检察机关在人力、财力以及机构设置资源上的有限性，检察院在履行对行政执法的法律监督职能时，无法全面地监督行政机关所有执法活动是否严格规范、是否符合法律的要求。因此，行政执法中检察建议适用范围只能是有限的，同时检察院对于行政执法中的法律监督必须满足一定的标准，以使行政执法检察建议制度发挥出应有的功能[3]。

针对于当前我国检察建议适用范围比较混乱的问题，有必要在完善检察建议的法制保障如相应的法律依据以及执行细则中，统一检察建议适用监督对象的范围。扩大的行政执法检察建议适用范围，必将导致检察院职能现实履行能力不足，进而使检察院为保障制度下的绩效要求而不尽责的行使监督权；另一方面，较小范围的行政执法检察建议，虽然有利于检察院及时、全面地行使对行政机关的法律监督，对执法过程中存在的问题以检察建议的形式加以矫正，但是由于整体上被检查监督的行政执法案件较少，也必然导致部分涉及重大公共利益的案件难以得到监督，最终造成社会公共利益容易遭到因行政机关权力滥用或恣意而受损[4]。

笔者认为，我国行政执法检察建议适用范围应遵循以下两方面的标准。

其一，明确检察建议适用范围的划分原则。良好的行政执法检察建议划分原则，是检察监督规范和矫正行政权肆意的重要保障，也是及时有效维护社会公共利益的必要条件。笔者认为，针对行政执法主体的复杂性，以及行政执法案件活动的复杂多样性，行政执法检察建议适用范围原则应确定为社会公共利益保护原则。同时，考虑到行政执法不仅涉及社会公共利益的保护，还涉及行政相对人的权益，故而，笔者认为把涉及重大的行政相对人权益的行政执法活动也应纳入检察建议的适用范围。以公安机关行政执法为例，行政拘留、吊销许可证、强制传唤等行政执法活动都直接影响行政相对人的人身和财产权益，故而应纳入到检察建议的法律监督范围之内，这样，行政主体执法活动中侵害行政相对人权益的违法行为可在检察建议的监督之下及时得以矫正，能有效地维护行政相对人的利益[5]。

其二，明确检察建议适用范围的界限。随着社会发展，复杂多样的社会管理事项亟需行政权的介入和处理，因此，行政执法在社会管理中随时随处可见。实践中，在大量的行政执法过程中，不仅容易出现行政执法合法性不足的问题，也容易出现执法不当性的问题。而检察建议适用范围界限的取舍，是否将行政执法不合理问题纳入检察建议的监督范围之内，笔者认为必须考虑现实中检察监督能力有限的问题，只设定监督行政执法合法性问题。

（三）强化行政执法检察建议的法律效力

现行“柔性”的行政执法检察建议法律效力，导致了检察监督制度流于形式，无法有效地规范行政机关的权力，进而使得行政机关违法执法行为只能事后通过行政执法监督制度加以矫正，造成了社会公共利益和行政相对人利益得不到及时的维护。针对当前行政执法检查建议的法律效力比较低的问题，笔者认为应从以下两方面加以完善：

其一，明确检察建议的强制力规则。前文已述，在行政执法领域中因履行检察监督而提出检察建议的适用情形，主要针对涉及社会公共利益以及重大行政相对人权益的执法案件。也就是说，检察建议提出的执法违法问题，必然是与重大利益受损相关，法律中赋予检察建议以强制力，可以有效地矫正执法机关事中或事后的违法行为，可以更好地保障社会公共利益或者重大行政相对人的利益免遭侵害。因此，笔者建议，在健全和完善行政执法检察监督立法制度中，明确规定检察建议具有强制性，被检察监督的行政机关应主动落实和执行检察建议中提出的纠正建议。

其二，制定检察建议的法律责任制度。检察建议作为行政机关应积极履行一定法律行为的要求，自然也存在着被监督的行政机关不履行的问题。而针对其不履行检察建议的行为，有必要通过法律责任制度督促行政主体受制性地履行。在完善行政执法检察建议法律效力制度时，必须明确行政执法机关不履行检察建议所应承担不利法律后果，进一步增强检察建议的法律效力，使检察机关的法律监督职能得以落实[6]。笔者认为，针对不主动履行的行政主体应追究其行政责任，督促其履行检察建议的内容，进行严格规范的行政执法。

结语

作为一种法律监督形式，检察建议已经走过了许多个春秋，但是美中不足的是，检察建议在我国长期处于“没名分”的尴尬地位。在行政执法中，需要进一步发挥检察建议的作用，使其不仅仅成为一纸建议，而是代表检察机关对案件的理解和把握，发挥检察机关的重要作用。行政执法中检察建议制度作为研究检察建议相关制度构建的基础问题，需要我们不断地加以思考和完善。作为检察机关履行职能进行监督的有效手段，检察建议必将进一步发挥其重要作用，在多个层面发挥它独有的优势，检察建议也将有力地推动中国特色社会主义法治建设进入新的阶段。

注释：

①参见《德城区人大常委会关于进一步加强行政执法检察监督工作的决议》。

②参见《乐陵市人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》第二条。

③参见《乐陵市人大常委会关于加强行政执法检察监督工作的决议》第六条。