论农村生活垃圾强制分类法律制度

姚金海 焦 勇

（1.湖南民族职业学院，湖南 岳阳 414000 2.湖南省湘潭市岳塘区法院，湖南 湘潭 411000）

长期随意堆放的农村生活垃圾，被雨水冲刷，流入江河湖泊，是水体（地表水和地下水）、土壤的重要污染源，给生态环境带来了严重破坏。近几年来，国家越来越重视农村生活垃圾治理①，并取得了一定成绩。但是，当前农村生活垃圾治理仍然是不合理、不科学和不理想的[1]，农村生活垃圾治理主要依赖政府政策指令和行政资源（手段），是不可持续的。法治化治理农村生活垃圾是必然趋势，而构建科学合理的法律制度，是农村生活垃圾法治化治理的基础。笔者认为，要实现农村生活垃圾法治化，必须制定一系列的法律制度，包括：农村生活垃圾强制分类制度、全程管理制度、跨区域处置生态环境补偿制度、管理综合考核和监督检查制度等。其中最重要的基础性制度是农村生活垃圾强制分类法律制度，“农户分类、分类收集、分类转运和分类处置”是其核心内容。

一、农村生活垃圾强制分类法律制度的主要内容

农村生活垃圾治理要建立户分类（一次）、村分类（二次）收集、就近就地资源化利用与乡（镇）转运、县处置相结合的“农村生活垃圾处理模式”[2]，这是实现农村生活垃圾减量化、资源化和无害化处理目标的运营模式。这种模式最关键的基础性工作是农户必须进行生活垃圾分类。法治化治理农村生活垃圾必须建立农村生活垃圾强制分类法律制度，制度内容包括科学分类、奖惩规则、法律责任和管理监督等。农村生活垃圾分类，包括农户分类、分类收集、分类转运和分类处置四个环节，这是实现农村生活垃圾处理“三化目标”的基本条件，也是实现生态环境保护和农村生活垃圾处理可持续目标的基本保证。当然，农村生活垃圾治理必须以县域为单元，通过招投标确立农村生活垃圾专业化治理公司来负责运营[3]。

1.农村生活垃圾强制分类主要环节及规划

（1）农户分类。农村生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废弃物。农村生活垃圾治理的首要环节是分类，因为科学合理分类才能实现生活垃圾“减量化”目标。农村生活垃圾长期难以实现科学合理分类的主要原因是分类主体缺乏主动性、积极性，外部又缺乏强制性的法律法规。客观上说，农村生活垃圾长期处于没有科学分类和无人监管的无序状态，“生态危机的产生乃是源于放任的自由主义经济模式”[4]。产生农村生活垃圾的主体是农户，生活垃圾分类的第一责任人和第一次分类主体当然也是农户。这是环境保护法“污染者负担或原因者负担原则”的正当适用[5]。因此，必须通过各种方式方法来规范农户的行为，这些方式包括对不分类或不正确分类进行相应处罚。

第一，制定技术标准。深入研究，建立农村生活垃圾分类国家、地方技术标准。现在虽有标准，但比较混乱。例如，2019年7月1日开始施行的《上海市生活垃圾管理条例》第四条，规定生活垃圾按照以下标准分类：可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾；2017年12月1日开始施行的《甘肃省生活垃圾管理条例》第十三条，将生活垃圾分为以下四类：易腐垃圾、可回收利用垃圾、有害垃圾和除上述三项之外的其它垃圾；2018年4月1日开始施行的《浙江省城镇生活垃圾分类管理办法》第十三条，将生活垃圾按照以下类别实施分类管理：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物和其它垃圾。由此可见，对生活垃圾分类全国当前没有统一的标准。这种局面亟待改变。在国家层面，应依据《固体废物污染环境防治法》要求，国家技术标准机构要制定全国能适用的农村生活垃圾国家标准，例如，有害垃圾的种类和区分标准，可回收物的种类和区分标准等；在地方层面，应依据相关法律，地方（省、市）技术标准机构要制定不低于国家标准且符合实际、可操作的地方性标准。

第二，分类投放的设施设备建设。生活垃圾分类后，投放使用的设施设备必须遵照“成本低、易操作和易维护”原则建设，资金必须由农村生活垃圾专业化治理公司和政府财政共同投入。现在，有的地方使用塑料垃圾桶，有的地方建成固定的生活垃圾池等。不同的经济发展地区，可以采取不同设施设备，关键是分类设施要便于生活垃圾投放和归类收集。

第三，生活垃圾分类农户登记手册。以县域为单元，统一制作生活垃圾分类农户登记手册（智能手机管理系统APP）。以法律法规为依据，将农村生活垃圾国家（地方）标准包括奖惩规则印制在手册上。每家每户发放一本手册，由村卫生员监督农户登记。这样便于对农户进行奖补或惩处，同时便于管理和监督部门检查[6]。

（2）分类收集。农村生活垃圾经过农户第一次分类后，必须由经过专业培训的人员实现第二次分类，或就近就地进行资源化处理利用。为了保证农村生活垃圾科学分类的长期有效落实，必须建立一支专职于分类处理的、归属于农村生活垃圾专业化治理公司的卫生员队伍。

第一，村卫生员进行第二次分类。农村公共区域（道路、广场等）的生活垃圾由村卫生员正确分类与收集。同时，由于农户知识缺乏等原因，在生活垃圾分类中可能会出现错误，村卫生员要对分类错误的垃圾进行第二次分类。

第二，村卫生员收集处理。农村生活垃圾专业化治理公司要采取先进科学技术并投入一定资金，建设统一的村生活垃圾资源化处理利用设施。村卫生员利用这些设施就近就地资源化处理易腐垃圾、有机垃圾（堆肥、制作沼气等）。同时，以上公司要修建规模适度的、能将生活垃圾安全存放一定时间（一周）的房屋设施，将分类包装的生活垃圾存放在此房屋中。

（3）分类转运。农村生活垃圾专业化治理公司投入专门的运输车辆，以一个乡（镇）为一个转运单元，合理安排人员、车辆和时间（周期），将集中于每个村的、分类包装好的生活垃圾转运集中到县。公司必须科学选址，修建足够的房屋，将转运来的生活垃圾分门别类集中在此房屋中。

（4）分类处置。经过几个环节分类后，集中于县的农村生活垃圾必须依据国家或地方标准，采用最先进的科学技术，实现资源有效利用或无害化处置。

第一，有害垃圾。分类出来的有害垃圾，必须由获得专业许可的有资质的企业（公司）处置。为了保护生态环境和有效利用土地资源，提高规模经济效益，国家必须制定科学规划，在一个省域建立一个或几个有害垃圾专业化处置企业。

第二，可回收垃圾。要实现循环经济目的及生活垃圾的资源化利用，关键是将分门别类的可回收垃圾交由专业化企业处理。例如，废纸、包装纸盒等送至造纸厂回收利用，废铁、废铜等送至炼钢厂、冶炼厂回收利用等。

第三，不可回收的其它垃圾。现在一般采取填埋、焚烧等方法来处理不可回收但无害的生活垃圾。一般来说，一个县域的人口规模和经济水平所产生的生活垃圾量，不足以满足一个以生活垃圾为原料的发电厂需要，同时，不是每个县域都适宜建设生活垃圾处理的填埋场、发电厂。因此，从经济社会可持续发展、生态环境保护和规模经济效益出发，必须在省域（市域）统一规划建设一定数量的生活垃圾填埋场地、垃圾焚烧发电厂。

2.农村生活垃圾强制分类奖惩规则

农户和村卫生员是农村生活垃圾分类的直接责任人，要调动他们工作积极性和主动性，必须制定相关奖惩措施。同时，保证法律制度长期且有效运行的重要条件是落实“责权利”统一的规则。

（1）农户奖惩规则。设立“积分奖励”规则，村卫生员按收集生活垃圾所需要的时间周期为计分单元（一次），将计分登记在每家每户的生活垃圾分类登记手册上。例如，10天为一个计分单元，满分为10分，能正确分类的农户获得满分，分类不正确的不得分，没有分类的则扣分。村卫生员每个月把村民得分情况统计上报给村管理员，然后根据积分多少，给村民相应的物质奖励。每年年底，村委会负责组织评选每个村的“生活垃圾分类”先进农户，给予奖励，同时曝光不分类农户，给予批评。“激励相容性意味着有关的经济主体有一个按设想提供信息并从事减污活动的激励”[7]。

（2）卫生员奖惩规则。村卫生员人手一册“工作日志”，记载其负责的农户生活垃圾分类情况，与农户分类手册形成对照，同时记载其清扫公共区域生活垃圾分类和农户生活垃圾二次分类情况。村管理员对照乡（镇）“转运人”的“工作日志”，检查村卫生员工作情况，然后依据工作情况对村卫生员给予奖惩。农村生活垃圾专业化治理公司每年评选先进卫生员并给予奖励，曝光不合格的卫生员，给予批评或解聘。

（3）其他责任人奖惩规则。在农村生活垃圾处理的过程中，每一个岗位责任人必须有相应的奖惩规则。例如，转运人必须保证从村收集转运的垃圾是已经正确分类的生活垃圾，且必须将分类包装好的生活垃圾安全地运输至县集中堆放地；生活垃圾填埋场工作人员必须严格按照标准做好防渗漏、防垮塌等生态环境保护和安全防护措施；每个环节的相关企业必须制定和执行科学管理制度，最重要的是完善和执行“责权利统一”的岗位责任人奖惩规则。

3.农村生活垃圾强制分类法律责任规则

没有科学的法律责任规则的法律制度是不完整的,也是难以发挥作用的。要通过制定、修改法律法规或出台司法解释，对农村生活垃圾治理中涉及的各种主体违规违法需承担什么样的法律责任给予明确规定。

（1）民事法律责任。农户、卫生员和农村生活垃圾专业化治理公司及其他责任人，如果没有按照标准将农村生活垃圾分类投放、分类收集、分类转运和分类处置，并且情节严重，或者造成严重后果的话，必须承担相应的民事法律责任，包括改正错误、公开道歉、民事赔偿和经济处罚等。

（2）行政法律责任。政府管理和监督部门的工作人员不作为或不正确作为，造成了农村生活垃圾强制分类法律制度难以施行的严重后果，或造成了严重的社会影响，必须承担相应的行政法律责任，包括行政处分和行政处罚等。

（3）刑事法律责任。农户、卫生员和农村生活垃圾专业化治理公司及其他责任人员，主观上不执行或错误执行农村生活垃圾分类投放、分类收集、分类转运和分类处置的，情节严重，或造成生态环境破坏的严重后果的，必须承担相应的刑事法律责任，包括拘役、管制和有期徒刑并处罚金等。

二、农村生活垃圾强制分类法律制度的运行条件

农村生活垃圾强制分类法律制度的运行，必须具备一定的基本条件，才能保证其发挥作用。这些条件同时也是其它相应法律制度运行的基本保证。农村生活垃圾治理必须坚持在“市场起决定性作用前提下，发挥政府的重要作用”原则，正确处理市场与政府关系的定位及架构[8]。农村生活垃圾强制分类法律制度的运行也必须坚持该原则。

1.政府重视

农村生活垃圾强制分类法律制度落地落实的重要条件是各级政府重视。政府是经济社会发展的引领者、管理者和受托人。同时，政府掌握巨大社会资源，政府有能力也有责任建立和施行农村生活垃圾强制分类法律制度。

（1）充分发挥中央、省和市（地级）政府的作用。我国的治理结构和法律法规决定了不同层级政府掌握不同的社会资源、处于不同的社会地位、起到不同的作用。中央政府的顶层设计和对全国资源的调配至关重要，省域范围内省级政府的作用也非常重要，市（地级）政府则处于承上启下位置，沟通城市和农村的区域。

第一，制定全国、省和市农村生活垃圾治理规划。国务院制定的全国农村生活垃圾治理规划要以经济社会发展规划、生态环境保护规划和国土空间利用规划为依据，包括农村生活垃圾治理（分类）的基本目标、基本内容等。省和市在制定农村生活垃圾治理规划时，必须以上一级规划为依据，结合本省本市实际，与本省本市的经济社会发展规划、生态环境保护规划和国土空间利用规划相适应，涵盖农村生活垃圾治理（分类）规划的相关内容。规划制定后，各级政府必须不折不扣地予以实施。

第二，设立农村生活垃圾治理（分类）专项经费，列入年度财政预算。专项经费包括财政转移支付专项，对农村生活垃圾治理（分类）给予资金支持。特别是中央和省级二级财政的支持是农村生活垃圾治理（分类）资金的基本保障，市级财政应当尽力支持。

第三，制定法律法规和政策，支持农村生活垃圾治理。特别是把农村生活垃圾强制分类制度上升为法律法规。

（2）县级政府作用。农村生活垃圾治理关键在县②，落实农村生活垃圾治理的法律制度的关键也在县。我国县级政府的腹地主要是农村，而农村经济社会发展的主要责任人是县政府，因此，在农村生活垃圾治理中县政府必须发挥重要作用。

县政府首先要通过调查研究掌握第一手资料，然后制定科学合理的全县农村生活垃圾治理规划。该规划与全县经济社会发展规划和生态环境保护规划相衔接，包括农村生活垃圾强制分类法律制度的实施，但最关键的是将规划不折不扣实施到位。推动政府机构改革，明确农村生活垃圾治理归口管理和监督的政府部门。农村生活垃圾治理（分类）的管理监督涉及政府许多部门，例如，发改委、农业农村局、生态环保局、城乡建设局等。农村生活垃圾治理工作一般由县城乡建设局负责管理，县生态环保局负责监督，分别建立“村、乡（镇）和县”三级农村生活垃圾治理（分类）管理、监督机构和人员队伍，对农村生活垃圾治理全过程实施管理和监督。

2.社会公众参与

农村生活垃圾分类（治理）是一项与农户、农村经济组织和生活垃圾专业化治理公司存在紧密利益关系的工作，必须要求各市场主体积极参与，合理平衡相互利益关系。社会公众参与农村生活垃圾分类是实施此法律制度的关键一环[9]。

（1）制定社会公众参与规则。此法律制度必须涵盖社会公众参与内容及规则，包括社会公众构成、参与程序方式、参与权益、参与保障条件等。

（2）制定农村生活垃圾分类信息公开规则。在信息化社会，社会公众参与的基本条件是信息公开。因此，此法律制度必须涵盖信息公开内容及规则，包括信息公开内容、时间周期、公开方式、公开程序、公开部门等。

（3）农村生活垃圾强制分类法律制度主要由市场主体实施。从长远来看，农村生活垃圾的治理，市场起决定性作用，必须发挥市场主体作用。以县域为单元，县政府依据法律法规，通过招投标确立县域范围的农村生活垃圾专业化治理公司，并与之签订协议，由该公司全面实施农村生活垃圾分类法律制度规定的分类投放（二次）、分类收集、分类转运和分类处置等工作。根据协议，公司可以向农户收取“垃圾治理费”，与此同时，政府给予财政支持和其它政策支持，帮助公司在市场规律（规则）下运营。

3.树立生态文明发展理念

经济社会发展方式决定了人们的发展理念。GDP至上决定了主要采用“消耗资源污染环境为代价”的传统落后的经济社会发展方式，发展速度和经济效益成为经济社会发展的主要目标。近些年来，经济社会发展方式转型升级，创新、绿色、和谐和可持续发展的生态文明发展理念逐步确立。

（1）逐步确立循环经济发展方式。近年来，依赖技术和管理创新，开始在生产前端控制污染和资源消耗，产业发展和生产全过程的绿色生态环境保护理念逐步确立。发展循环经济，农村生活垃圾治理（分类）是其中重要的内容，因为水体（地表水③和地下水）、土壤不被污染，是农业和食品安全的根本保障。建设绿水青山的农村人居环境，有利于发展经济；实施乡村振兴战略，有利于“三农问题”的解决。

（2）实现美丽中国和人民美好生活愿景。美丽中国和人民美好生活不只是简单的物质生活标准，而是有着人与自然和谐共处、生态环境宜居、社会和谐、经济社会可持续发展、物质生活不断提高、文化生活多元丰富等多样化标准。农村生活垃圾治理（分类）是其中不可缺少的重要内容。

三、农村生活垃圾治理法律法规的制定和施行

一项法律制度（规则）只有成为法律法规的内容，才能发挥其最大作用。依靠法律法规治理社会，是法治化的基本要求。要实现农村生活垃圾法治化治理，农村生活垃圾强制分类制度则必须成为法律法规内容，同时要得到很好施行。

1.法律法规的制定

根据《立法法》要求，制定法律法规有严格规定。由于我国城乡经济社会发展水平存在差距，那么，制定出来的法律法规必须平衡不同地域、不同人群的各种利益，必须符合不同经济社会发展水平的实际，且具有前瞻性和合理性，才能真正发挥作用。

（1）制定、修改法律。全国人大或人大常委会制定通过的法律，在我国法律体系中处于比较高的位阶。2019年6月25日，十三届全国人大常委会第十一次会议分组审议了国务院通过的《〈固体废物污染环境防治法〉修订草案》。这也就意味着，全国人大常委会将在不久的将来通过《固体废物污染环境防治法》。如果这部法律得以通过，它将是我国垃圾（生产垃圾、生活垃圾等）治理的主要法律。这部法律要将农村生活垃圾强制分类法律制度纳入其中，同时明确此法律制度的基本内容和主要规则。

（2）制定法规。国务院及各部委制定的行政法规和部门规章，地方立法部门制定的地方性法规、规章，通常称为法规。国务院和全国各地（省、地级市）立法机关可以制定《农村生活垃圾治理条例》《〈农村生活垃圾治理条例〉施行细则》和《农村生活垃圾治理办法》等，将农村生活垃圾强制分类法律制度纳入其中，成为农村生活垃圾治理法律制度体系的重要组成部分[10]。

2.法律法规的施行

制定法律法规只是第一步，法律法规施行是其发挥作用的关键环节。各级政府必须依法行政，违法必须得到处罚。全社会各种主体必须严格遵守法律法规，保护合法权利，履行法定义务[11]。

（1）政府部门严格执法。此法律制度施行的重要一环是行政执法。按照法律法规要求，对管理与监督市场主体在农村生活垃圾分类中的行为的监管，主要依靠县级政府的管理与监督部门。它们是直接面对和负责的执法机构，必须提高执法水平，严格执法，科学执法。

（2）人民法院。受害人（公诉人、公益诉讼人）起诉违法行为人至人民法院时，承办法院必须严格执行农村生活垃圾强制分类法律制度的相关规定，依据法律和事实公正审判，给予违法行为人承担民事责任、行政责任或刑事责任等相应处罚。

（3）社会民众和市场主体。法律法规的施行需要社会民众和市场主体认真配合。一方面，农村生活垃圾的分类需要市场主体的执行；另一方面，形成正确社会舆论环境需要社会民众积极参与。

注释：

①本文主要从法治化视角探讨“农村生活垃圾治理”。“治理”比“管理”的含义更广泛，是法治社会的应有之义。

②“县”：作为我国社会治理和行政机构体制重要的一个层级，上连城市，下接乡村，是国家政策方针“落地落实”的重要环节。为了叙述方便，本文把县和市、区不作细分，统称为县。

③地表水状况：2019年8月，中国环境监测总站发布的2019年7月《全国地表水水质月报》显示，本月全国地表水总体为轻度污染，主要污染指标包括化学需氧量、总磷、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和氨氮。