政府投资项目采用EPC模式探析

王海滨

当前我国政府投资项目管理多采用DBB（设计—招标—建造）模式，特点是设计和施工分离，建设环境和管理法规等也多为DBB模式设立。EPC（设计—采购—施工）模式作为近年来推行总承包模式最主要的一种，与传统的DBB模式相比，能更好地发挥设计主导作用，实现设计、采购和施工各个阶段的合理交叉和协调，有效对质量、成本、进度进行控制，可大大降低建设单位合同关系及组织协调工作量。国务院制定的《政府投资条例》（以下简称《条例》）已于2019 年 7 月 1 日起实施，作为政府投资领域的第一部行政法规，从行政法规层面对政府投资行为进行约束，也将对目前的政府投资EPC模式产生一定的变化和影响。

一、EPC模式实施情况

1.总承包主体单位选择

由于同时具备与工程规模相适应的设计和施工资质单位较少，目前总承包单位多为具有相应资质的设计单位和施工单位组成的联合体。从过去的市场情况来看，由设计单位牵头在市场中占有的份额最大，但近几年，市场不断涌现出工程总承包发展突出的施工企业，取得一定成绩。设计和施工在EPC模式中是相辅相成、交叉交融的两个最重要环节，对工程总承包单位的技术能力和综合管理能力提出较高的要求。设计单位的优势在于处于建设产业链上游，更加清楚建设意图和工程功能，可借助设计前沿技术，影响具体实施的方式和方法，提高效率和工程质量。施工单位的优势在于现场综合管理体系健全，各环节管控能力强，施工和采购管理能力强，更易控制施工成本和工期，资源整合能力强。整体而言设计单位技术能力强现场管理弱，而施工单位恰恰相反，需要建设单位根据具体项目和自身条件选择。

2.建设单位管理模式

建设单位对EPC项目的管理一般采取两种方式：即过程控制模式和事后监督模式。过程控制模式是指建设单位聘请监理人监督总承包商“设计、采购、施工”的各个环节，建设单位通过监理人各个环节的监督，介入对项目实施过程的管理。事后监督模式是指建设单位一般不介入对项目实施过程的管理，但在竣工验收环节较为严格，通过严格的竣工验收对项目实施全过程进行事后监督。

现有的建设法律环境下，建设单位、总承包单位和监理的关系很难理顺，特别是总承包单位和监理人的管理定位很难平衡。根据《建筑法》等法规均明确监理人由建设单位委托，监理人应对总承包单位进行监管，而《建设工程监理规范》和《水运工程施工监理规范》等中明确，监理工作是针对施工企业的管理，据此又复原到强调建设单位管理的“建设单位—监理人—总承包单位（设计、施工单位作为EPC的内部关系）”管理模式，这种DBB模式的加强版与EPC的初衷矛盾，不能真正发挥EPC模式的优势。为有效发挥EPC模式的特征和优势，对EPC监理模式提出大胆设想，在现行法规未调整之前，施工监理人由EPC单位委托，纳入总承包单位管理，建设单位委托专项监理协调、监督总承包单位。真正实现现场管理以EPC单位为主，在整个项目上可发挥更大的作用。专项监理负责对总承包单位的联系和管理，建设单位基本不参与现场管理，使总承包单位和建设单位成为一个有共同目标的共同体。

二、《条例》对EPC模式的影响

1.发包阶段

《条例》规定政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。之前工程总承包模式的发包阶段并未区分企业投资和政府投资项目，建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包。但随着《条例》的实施，政府投资项目需要在初步设计文件通过审查获得批准后，才能进行总承包发包，进入到工程建设实施阶段。

2.合同价格形式

为便于建设单位投资控制， EPC承包模式下通常借鉴FIDIC国际惯例，采用固定总价形式。但因发包时，尚无标准工程量清单， 缺乏清晰的发包计价依据，难以形成价格竞争机制，因此EPC模式下的固定价格的组成透明性不强。《条例》明确政府投资应公开透明的原则下，政府投资项目采用EPC模式时的计价方式需要灵活考虑固定总价以外的其他计价方式。对于政府投资项目合理确定价格形式，既符合《条例》规定的政府投资项目透明原则及对投资概算的控制，又能与政府投资项目传统确立的财政评审、行政审计制度相协调融合。可采用固定总价+模拟单价的合同方式，合同中工程范围和责任范围明确任务约定包干，并严格约定包干部分调整合同价款的情形，如变更、法律法规、市场价格大幅波动等；而对于任务不明确且风险不可控的部分，采用模拟工程量清单等固定单价形式按实计量。这样，既可以满足建设单位预算管理和风险防控，又能保证总承包单位的积极性和预期利益。

三、政府投资项目采用EPC模式的建议

建立和完善相关的法规和制度。制定统一的规范，明确对EPC模式的管理办法和操作规则，细化操作流程，制定适合EPC模式的规章制度，提高初步设计投资概算的科学性，加强对初步设计投资概算的评审。

改变老的管理理念和管理方式，提升政府人员的管理能力。提高建设单位的项目管理能力及责任，提高自身业务素质、管理技能及专业能力，才能与高水平的社会力量协同合作，充分利用双方的专业优势实现共赢。

做好充分的招标准备工作。EPC模式下的评标不同于传统项目的评标，潜在投标人的设计、施工方案和报价清单不统一，评审难度较高，因此要建设单位要制定详细、合理的评审方法和打分制度。

选择优质的EPC单位。尽量选择单一且实力强的工程总承包单位，因为EPC模式同意联合体方式投标，需要详尽的联合协议，要细分利益及责任，对于一些界限不明确的工作内容，难以区分，导致双方推诿，违背了EPC模式设计和施工融合的初衷。

四、结语

随着《条例》的实施和供给侧改革的深入开展，我国需求侧的市场主导地位愈加突显，近年来，随着BIM技术、装配式建筑的应用与发展，标志着建设项目向着工业化、信息化、精细化的方向发展。EPC承包模式将工程全过程归到统一的管理之下，提供全过程服务模式，通过总承包商的集成一体化管理，可以降低交易和沟通成本，达到节省投资、缩短工期和保证质量的建设目标。政府作为买方市场，势必将更多选择对其更有利的EPC工程总成包发包模式。