武装无人机域外打击的国际法弹性规制探究

左荣昌 余 乐

(华东交通大学 理工学院，江西 南昌 330100)

一、“武装无人机”概述

(一)武装无人机的界定

“武装无人机”是在辨别和打击目标的操控中一直处于人类管控和操控下的搭载致命性武器的飞行平台。武装无人机是伴随无人机技术发展而逐渐发展起来的，由最初地面防空、空中格斗武器的试验与训练靶机，到现代武装冲突中的情报收集、致命打击。

(二)武装无人机的特征

一是强攻击性。武装无人机可发动致命进攻；二是强滞空性。武装无人机可避免载人飞机受飞行员的生理极限制约，多能保证超过24小时一个地区长时间滞空巡航；三是高安全性。武装无人机有较强的识别性，在发动攻击时赋予了操作员更多的选择，致命攻击也可在极短的时间内中止。四是低政治风险。武装无人机无人驾驶，位于战场外的操作员可通过特定的远程控制系统来操控，避免飞行员被俘和被杀害诱发政治风险。五是低制造成本。武装无人机的成本相对低廉，能节约军费开支。

>(三)武装无人机的操控方法

当前，武装无人机有独立飞行、指令操控、人工操控等操控方法。独立飞行是指完全依靠飞机自身携带的自动控制系统使其按预定程序自主完成飞行；指令操控是武装无人机航行期间，操作员可发出多个指令干预其航行的非连续操控方式；人工操控是指完全由操作员在技术室全程操控武装无人机航行。

二、武装无人机域外打击的国外法律、政策规制

(一)“国际法”的规制

一是非战时受“国际人权法”的规制。武装无人机远程操控、高精确性的特性使其在域外打击中已成为部分国家进行定点清除的重要利器，但致命武力的行使涉嫌侵犯《世界人权宣言》规定的生命权[1]。联合国经社理事会第1989/65 号决议提出，有效防止和调查法外处决[2]，非战时武装无人机域外打击，特别是定点清除涉嫌法外处决，应受“国际人权法”规制。二是战时受“国际人道法”规制。战时是国际人道法约束武装无人机域外打击的行为。

(二)欧美国家的联合规定

欧美国家为防止武装无人机技术的扩散及不当的使用风险，45国针对武装无人机的制造、出口、使用作了联合规定，以便建立销售、转移和后续使用武装无人机的规则，填补国际立法的空白：第一，国际人道法和国际人权法都规制武装无人机及相关武器系统；第二，对现行武装无人机的规制应与当前国际军控和裁军规则及与多边出口控制和不扩散制度相一致，并考虑潜在接受国遵守国际义务和履行承诺的历史；第三，出口武装无人机采取自愿、透明措施并建立出口及时上报机制；第四，确保武装无人机技术出口和后续使用被相关国家负责任地转让和使用[3]。

三、武装无人机域外打击的国际法争议

(一)受国际法约束存疑

“武装冲突法”严禁可能引起过分杀伤或不必要痛苦的武器、弹药等在作战中使用[4]。武装无人机操作员未亲临战场，易对现场判断存在偏差，若操作不慎，易做出轻率、错误的打击。加之武装无人机的远程操作可能存在数据传输时间和技术设备的误差，致误杀、滥杀平民触犯公约的可能性上升，其本身合法性必然存疑。而《日内瓦公约》《禁止生物武器公约》《特定常规武器公约》《化学武器公约》等主要的“国际人道法”公约，尚未对武装无人机的使用作出明确规定。

(二)“不能或不愿”原则的不当使用

“不能或不愿”原则是指中立国负有防止其领土或管辖区成为交战一方进行敌对行动或支援敌对行为的基地，若其“不能或不愿”履行中立义务则受害国可跨国使用武力制止侵害。实践中某些国家不当扩大“不能或不愿”原则的适用，强调只要确认恐怖分子藏身国家“不能或不愿”采取合理措施消除针对美国的安全威胁，则其无需该主权国同意或联合国安理会授权即可利用武装无人机跨境打击。

(三)非法侵害别国主权

美国辩称在巴基斯坦展开的武装无人机攻击，得到巴方军方和情报部门许可或默认已合法，据“国际人道主义干涉和人权法”，一国军方和情报部门的许可无法使一国军队取得在它国境内展开军事攻击的充足法律授权[5]。联合国调查组也认为，未经一国政府同意，武装无人机跨国打击是侵害他国主权的行为。巴方地方高级法院也裁定，美方无人机在巴方境内的致命打击公然挑战国际公约，侵害巴方主权，侵害基本人权。

(四)易违背国际人道法原则

1.违背区分原则

一是“特征空袭”违背区分原则。“特征空袭”由欧美国家提出，强调“具有某种特征行为模式与关系网络或有与恐怖活动相关的典型特征但身份不明的一群人”应重点定点清除，这降低了目标筛选与识别的标准，却明显违背“身份存疑中止打击”的区分原则。二是军事目标难严格区分。现代军队即便战时也依靠承包商提供广泛服务、利用平民定居巩固对土地的控制，这些平民对战争起的影响并不比战斗员小，而众多军民两用且纯民用设施给军方提供支持的情况也广泛存在，如计算机卫星通信系统、某些工业生产设备等，但却难以严格区分军事目标[6]。

2.违背比例原则和预防原则

武装无人机袭击造成的伤亡应与袭击目标相称，在致命打击发动前，应评估可能的附带损害并将其降到最低。武装无人机域外打击如有国际法依据则仍需坚持比例原则、预防原则。实践中美国的武装无人机打击的平民伤亡率高达20%左右，附带伤害明显过大，大量平民遭武装无人机非法杀害，涉嫌战争犯罪。迫于联合国压力，2016年，美国发布法令要求情报部门每年公开附带平民伤亡数字，但2018年法令被特朗普政府所废止。

(五)域外打击地域范围存疑

“国际人道法”效力及各冲突方的全部国土，但对于在非交战国境内的效力存疑[7]。叙利亚战场中，俄罗斯军队和伊朗军队受叙利亚政府邀请入叙参战平叛，俄罗斯和伊朗都是叙利亚非国际性武装冲突的当事方，实践中俄罗斯和伊朗领土是否受“国际人道法”的调整。再者，一国军方部队人员或非军方武装人员或其他军事目标，从某个武装冲突发生国转移到与此国不接壤的非交战国内，又进行同样的行为，在该非交战国内适用存疑，直接影响武装无人机域外打击的范围。

(六)域外打击法律责任不明

武装无人机域外打击中是领导层级分明、分工配合统一的整体，而非一人控制，武装无人机的操作复杂性涉及到不同层面的分工：飞行控制、信息搜集、情报分析、技术处理、指挥决策等，其背后的战争责任承担更为复杂。目前，国际社会仍缺少一个法律框架，能够追究武装无人机操控团队成员的具体战争责任及问题。

四、武装无人机域外打击的争议解决

(一)明确武装无人机受现行国际法约束

首先，武装无人机武器平台不违法。“国际人道法”禁止无论以何种方式使用，都很难区分战斗员与平民或其使用会造成不必要痛苦的武器，如集束、燃烧等武器。武装无人机主要搭载常规导弹，属合法武器，理论上打击较精准，易减少伤亡和破坏。虽武装无人机操作不当会对平民造成误伤、误杀，但任何武器操作不当均有此等结果[8]。因此，武装无人机既非不分皂白更非致不必要痛苦的武器:就其属性与一般战斗机无异，且尚无国际法明令禁止的背景下，其本身并不违法。其次，武装无人机使用受国际法调整。虽无国家法明令禁止武装无人机的使用，但并非表明武装无人机不受国际规范调整，相反公约和惯例对使用武器的约束同样适用于武装无人机，其仍需遵循严格的法定程序和标准：禁止从武装无人机上投射诸如生化武器、集束弹药、燃烧武器等。

(二)限定“不能或不愿”原则的适用条件

第一，主要适用国际性武装冲突。“不能或不愿”原则源自中立法规，传统上适用国际性武装冲突，原则上不适用国家与非国家实体间的武装冲突。第二，主权国家同意或安理会授权可适用。从国际整体安全出发，该原则可成为武力反恐、打击叛乱的理由，但应经主权国家“同意”或联合国安理会授权，否则非法。前者的法理在于“民族自决”，后者的法理在于其负有确保国际和平的特殊保障职责：为保障国际安全，安理会可决定并授权个别国家使用武装无人机域外打击或恐怖分子、叛乱分子所在国“不能且不愿”制裁本土的恐怖分子、叛乱分子时，安理会向受害国特别授权。第三，坚持有效控制规则。国际法院在“尼加拉瓜案”中指出，“有效控制”才是一国对非国家实体的行动承担法律责任的条件，而“不能或不愿”原则偏向政治性，内容含混，完全依赖“受害国”主观判断，实则赋予“受害国”单方面使用武力的自由。如不限制，将为大国侵略弱国扫清国际法障碍，破坏《联合国宪章》禁止使用武力的战后秩序。

(三)遏制非法武装无人机域外打击行为

1.明确主权国同意的法律效力

首先，“国家同意”排除武装无人机侵害他国领空的不法性[9]。参照《芝加哥公约》第三条：若未经专门同意或授权，缔约国的飞行器不可飞越该国的领地或领空。《芝加哥公约》第八条规定：没有飞行器、飞行员可从缔约国的领空和领土上飞过，若未能经该缔约国专门授权或同意。“国家同意”排除武装无人机侵害它国领空的不法性。其次，“国家同意”排除武装无人机侵犯他国其他主权的不法性。“国家同意”是民族自决权的表现，通常一国政府可代表国家意志，让渡主权，故“国家同意”可排除武装无人机侵犯他国其他主权的不法性。

2.否定国家“默示同意”的合法性

在美国和巴基斯坦的争议中，前者辩称其武装无人机的域外打击，得到巴方默示同意，但默示同意带有模糊性和不确定性、易成强国侵犯别国主权的借口，应否认其合法性。武装无人机跨国打击应获他国明示同意，理论上国家明示同意能够使得政府权力受监督运行，长远上不失为对国家主权的尊重与保护。

(四)遵循国际人道法原则确定打击目标

1.空袭目标确定应遵循区分原则

第一，不得攻击平民。平民是指非武装部队成员，当身份存疑时视其为平民，除非其直接参与敌对行动，成为非法战斗者，否则免受冲突方的攻击。第二，区分战斗员和非法战斗者。“战斗员”是指“有权直接参加敌对行动”的国际性武装冲突双方的武装部队成员，武装无人机不得攻击平民。武装无人机操作员如为国际性武装冲突的一国正规武装部队成员，则属战斗员属军事目标；平民如被卷入实际敌对活动：私营承包商、雇佣兵和政府雇佣的其他平民(包括非军人的无人机操作员)，上述主体一旦“直接参与敌对行动”或构成持续作战职责则属非法战斗者，构成军事目标。第三，区分民用物体和军事目标。民用物体是所有非军事目标的物体，除非其被用于军事目的，否则不得攻击。军事目标限于其在冲突中有实在贡献且当时条件下对其进行全部或局部毁损可削弱对方武装力量的物体。通常，对军事行动具有重大作用的建筑设施设备，如防卫墙、无线电通讯设备等可成为军事目标；对居民生存生活不可或缺的设施和物体，如水站、发电厂等即便军民两用，亦属民用设施免受攻击。

2.空袭目标确定应遵循预防原则、比例原则

“国际人道法”的预防原则即应采用一切可采取的举措保障打击的对象确属军事目标——预防发生误判。它要求武装无人机域外打击在选择作战手段和方法时应采取一切可能的预防措施，以期避免或最大程度上减少可能的附带对平民伤亡和对民用财物的损害，冲突各方不得发动可能造成过分的附带平民伤亡或民用财物损害的攻击，一旦发现民用目标应取消或停止攻击。

(五)规范武装无人机攻击的地域

“国际人道法”只适用于国际性各冲突方的国家领土上，武装无人机域外打击的地域涵盖各冲突方的全部国土，甚至还延及专属经济区、公海。此外，在武装无人机域外打击中，对出现具备国外因素之国内武装冲突派别控制区域国际人道法的可适用性(受邀请国武装力量在邀请国内与其武装力量共同作战，对抗一个或多个有组织武装团体)的情形，此时就存在“国际人道法”在非交战国领土内可适用性的问题，若属东道国合法邀请，被邀请国虽上升为冲突主体，但其领土内不适用“国际人道法”，在邀请国内各方仍应遵循国际人道法的规定。

(六)落实武装无人机域外打击事故的法律责任

1.建立指挥官责任追究制度

“日内瓦条约”规定了武装冲突各方的义务及应承担的国际法责任。武装无人机指挥官如非军人在“武装冲突法”框架内难以追究其军事责任，但其应依国内法承担法律责任。武装无人机指挥官如属军人，则应承担“日内瓦公约”《第一附加议定书》第87 条规定的法律责任。依据日内瓦公约《第一附加议定书》第87 条，武装无人机的域外打击受指挥官的控制或者直接指示，这些操控行为产生法律效力。2010年，美国“捕食者”武装无人机在阿富汗的一次攻击事故中致23名平民死亡，因当时内华达州武装无人机控制室的技术员向战地指挥官提供了不完整、不精确的信息，致其忽略被追踪的人群中存在平民的信号。时任驻阿富汗美军最高指挥官斯坦利将军分别对四名高级军官作了惩戒处分，两名初级军官作了警告处分。该案中，武装无人机误伤的违法责任由指挥官承担指挥法律责任，控制室的技术员得到豁免。而武装无人机指挥官主张不违反国内法、被告地位、政府命令、上级命令，依据二战后“纽伦堡原则”均不得成为免责事由。

2.建立军事承包商的责任追究制度

军事承包商因其特殊身份而在武装冲突中冲发挥关键作用，虽非战斗员，但如将其视为平民予以保护，不符合“国际人道法”区分原则的立法目的。因此，可通过建立专门军事承包商等其行动能对战况起到关键作用的主体的责任追究制度，可作为准战斗员或非法战斗员，设立相关国际法责任承担机制，追究其战争责任。

3.追究武装无人机所属国的国家责任

国际性武装冲突中，当事国“同意”“自卫”“联合国安理会决议”均可解除武装无人机域外打击的不法性。一国派出武装无人机越境致命打击，如无法律前提，则属侵略，应承担国际法上的国家责任；在非国际性武装冲突的主权国授权越境打击的情形下，冲突主体可被理解成授权国和被授权国的联合行动，打击国也上升到冲突主体的地位，其违法责任由东道国和打击国共同承担违反国际法的国家责任。