强化生态流量保障建设广东幸福河湖

孟 帆

（广东省水利厅，5106101，广州）

河流生态流量是维系江河湖泊生态系统的基本要素，是控制水资源开发强度的重要指标和统筹 “三生”用水的重要基础，事关生态文明建设和水利改革发展的全局。2019 年9 月18 日习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上作出“让黄河成为造福人民的幸福河”“把水资源作为最大的刚性约束”等重要指示。 其中，加强河湖生态流量保障、确保河湖不断流是“幸福河湖”的重要内涵之一。

自然河湖本身不存在生态流量问题，自然生态本身具有根据天然来水量变化而进行自我调节和自我修复的能力。 但水资源作为必需的生活和生产资源，人类要生存就必然要对其进行一定程度的开发利用。 长期以来， 由于人类用水需求日益增加，占用自然生态系统依赖的河湖水量不断增多，当河湖剩余的水量低于一定限度时，就会因流量不足而引发生态问题，影响河流及其周边生态健康和经济社会的可持续发展。 实施生态流量保障就是通过对水资源在时间、空间上的优化配置与调度，协调人类社会用水和生态用水，最大程度地使两者同时得到满足。 生态流量保障是实现人与自然、人与社会、人与自身和谐，构建幸福生活的重要工作。

广东经济总量连续30 年居全国首位，是全国的排头兵、领头羊。 实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”， 是党中央赋予广东在新时代国家发展大局中清晰而崭新的定位。 全力推进粤港澳大湾区建设和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，打造高质量发展高地，是广东的新使命。 特殊的省情、水情和特定的发展阶段，决定了广东省当前河湖生态流量保障面临巨大压力，迫切需要从战略高度，系统谋划未来一段时间全省生态流量保障工作，以保障生态流量工作为牵引，平衡协调好社会用水和生态用水的关系，建设广东幸福河湖，促进高质量发展。

一、广东省生态流量保障工作情况及主要成效

广东省委、省政府历来重视水资源管理和水生态保护工作，在2008年批复了东江水资源分配方案，并在国内率先开展省内跨市流域水量调度。为加强生态文明建设，广东启动万里碧道建设， 到2022 年拟建成超过5 000 km 的碧道， 到2035 年建成超过2 万km 碧道， 其中重点工作之一就是打造碧水清流，确保生态流量，展现“水清岸绿、鱼翔浅底”“水草丰美、白鹭成群”的岭南水乡美丽画卷。 为加强河湖生态流量保障工作， 省水利厅从流域系统治理高度加强流域各地各部门协作，每年组织实施重点流域枯水期水量调度，对流域内重要水库、骨干枢纽工程、重要取用水户等进行统一调度，在确保流域防洪、供水安全的基础上，河湖生态流量保障工作取得明显成效。

1.构建流域水量调度常态化机制

自2008 年起，广东省水利厅组织各流域局先后通过开展流域水量调度保障生态流量，目前水量调度工作已经形成常态化机制，东江、北江和韩江，以及鉴江流域所确定的控制断面生态流量控制目标均得到了保障，由调度前编制方案到调度后进行评估，及时总结调度经验。 以“生命水、政治水、经济水”的东江水量调度为例，《广东省东江流域水资源分配方案》实施至今已有11 年，充分发挥了流域三大水库对东江、西枝江的“蓄丰补枯”作用，实施东江下游河湖闸坝工程联合调度，2019 年干流博罗水文站断面枯水期日均流量平均值达到373 m3/s，远超水利部东江（石龙以上） 水量调度方案提出的212 m3/s 要求，有力保障了生态流量控制目标。

2.精准调度有力支撑断面达标

广东省高度重视科学研判分析，每年水量调度前， 组织水文部门、水库管理单位、电力调度部门等主要执行单位，共同会商分析预测水雨情形势，结合水库蓄水状况、流域重要取水户取水要求以及重要控制断面流量控制要求，确定日均出库流量控制目标以及干流梯级电站调度要求。 同时，严格计划用水管理，用水计划一经下达， 要求各取水户必须严格执行， 因特殊原因需要调整用水计划的，需提前提出申请。 此外，建成了东江水资源水量水质监控系统，实现了对三大水库、12 个梯级电站、11 个控制断面、19 个重要取水口、10 个主要排污口实时信息采集和监控，为及时准确“把脉”生态流量打下了坚实的基础。 注重水库群、水闸群的联合优化调度，从2018 年开始，枯水期对韩江流域合水等7 个水库、潮州供水枢纽等3 个梯级水电站、梅溪等6 个水闸开展联合优化调度， 取得明显成效；2020 年1 月， 韩江流域降雨量比多年同期偏少约30%，且前期水库因防洪需要蓄水少，经多方协调实施精细调度，潮安断面均满足最小下泄流量128 m3/s 的要求。

3.系统谋划持续推进生态流量保障工作

2019 年印发了《广东省河湖生态流量管控工作方案》， 对全省河湖生态流量确定与管控工作进行系统谋划，提出了总体思路、基本原则和工作任务与安排，选择汕头等6 个试点城市率先垂范，积累经验。 在珠江水利委员会编制的东江、韩江生态流量保障实施方案基础上，开展了广东省韩江流域生态流量保障实施方案编制工作，目前已完成送审稿。

4.加强引导推动各地市积极开展生态流量管控

广东省以最严格水资源管理制度考核为抓手，推动地市开展生态流量管控工作。 例如韶关市印发了《韶关市基于生态流量保障的水量调度方案》， 确定境内八大主要河流断面的下泄流量及调度方案；中山市编制并实施了《中山市基于生态流量保障的水量调度方案》， 按照不同流域的生态流量需求，通过水闸开展生态流量调度工作，同时与珠海市联合编制了前山河中珠联围七闸联合调度方案， 保障了跨界河流的生态流量；江门市22 个水库 （水库控制面积占到流域面积20%的纳入）坝下均开展了流量监测，科学核定生态流量。

二、广东省生态流量保障工作面临的压力和挑战

广东省境内有东江、西江、北江、韩江、珠江三角洲、粤东沿海和粤西沿海诸河，共2.4 万多条河流水系，总长约10.3 万km，其中珠江三角洲河网密度达1.03 km/km2，是国内河网密度最大的地区之一。省内水资源总量较丰沛，但人均本地水资源量只有1 625 m3，比全国人均水资源量低22%，局部供需矛盾突出，部分河流开发利用程度较高（东江秋香江口以上开发利用率达到37%、韩江为30.4%，均已超过或接近国际公认的30%～40%生态警戒线），部分区域经济社会用水挤占了河流天然径流量，河湖生态流量保障面临的压力越来越大。 此外，尽管全省水功能区水质持续改善，2019 年重要水功能区水质达标率比2015 年增长超过10 个百分点，但由于废污水排放量大、入河排污口数量众多（占全国统计数的23%），水污染防治攻坚任务依然艰巨。

1.中小河流生态流量保障压力大

根据第三次水资源调查评价成果，广东省大江大河的河流生态流量满足程度整体较高，基本高于90%，但局部区域中小河流生态流量保障形势不容乐观，主要与小水电密切相关。 全省已建成装机容量在5 万kW及以下的小水电站9 847 宗， 约占全国小水电总数的1/5。 这些小水电大部分分布在山区中小河流上，部分采用引水式发电方式，把河道的水量引走，致使局部河段减水或脱水，个别河流在枯水期甚至出现断流，区域生态受到严重威胁。

2.水资源时空分布不均加剧生态流量保障难度

受亚热带季风气候影响，广东省水资源年内分配极不均衡，每年4—9月汛期降水量约占全年的80%，而枯水期占比不足20%。 枯水期由于来水量不足，历史上多次形成冬旱和春旱，而灌溉用水、城乡和工业供水需求并未减少，导致经济社会用水与生态需水矛盾严重。此外，除东江流域有三大水库调节外，其他流域缺乏大型水库群进行丰枯调蓄，韩江流域上游虽有大型水库，但近90%库容属于福建省的棉花滩水库，省内生态流量保障需要依赖上游省外大型水库才能得以保障，一旦遭遇长时间干旱，为保障流域供水安全，生态流量保障难度极大。

3.保障河湖生态流量的工作体制机制尚未健全

因地处丰水地区，广东省的河流尤其是平原河网地区河流基本不可能出现类似北方河流的季节性断流现象，因此有些地方对生态流量工作认识不到位。同时，目前河湖生态流量管理缺乏具体的法律法规支撑， 实际工作中存在监管主体不明确， 管理体制机制不健全，没有开展针对性的监测、监管工作等问题。此外，河湖生态流量虽然纳入了省最严格水资源管理制度考核，但缺乏量化标准，对地市工作的引领性和导向性不够鲜明， 没有很好地起到促进工作的作用。

三、把加强生态流量保障作为广东省水资源管理工作的核心

河湖生态流量管理是一项涉及多部门、多领域、多环节的复杂、综合性工作，必须综合、系统、长期施策，才能从根本上实现生态环境与经济社会之间的协同发展。 下一步，广东省将把推进生态流量保障作为水资源管理的一项核心工作， 分期分批稳步推进。 近期将启动编制第一批重点河湖生态流量保障实施方案， 逐步建立生态流量调度与监管体系， 建立分级负责的河湖生态流量保障事权责任体制，明确省、市、县各级政府部门对河湖生态流量的责任，形成上下齐心、全民共抓河湖生态流量保障的局面。

1.加快编制第一批重点河湖生态流量保障实施方案

2020 年年底前编制第一批重点河湖生态流量保障实施方案，合理确定控制断面的生态流量目标，制定管控方案，明确保障水源及其保障方式，明确生态流量调度、监测、管控的责任主体，明确监测报送制度、预警发布制度、考核与问责制度等。 目前已初步确定第一批重点河湖名录。

2.制定广东省生态流量保障技术指南

广东省处于南方丰水地区， 水网纵横，下游平原区受潮汐影响，径流量与潮流量交织在一起， 水流运动规律复杂，亟须根据全省河湖生态特性、生态需水要求等实际情况， 因地制宜开展符合南方丰水地区的生态流量相关理论方法研究， 出台广东省生态流量保障技术指南（准则），指导全省不同类型河湖生态流量的确定及保障工作。在确定生态流量目标上，不搞一刀切， 按照尊重自然水文变化规律和统筹好生活、生态、生产用水的原则，根据流域内调控工程体系的情况及供水安全保障等， 综合统筹合理确定生态流量，把可操作性放在第一位，提出监测、预警、响应、考核等相关技术方案。

3.推动生态流量法规政策体系建设

河湖生态流量管理是一项长期的工作， 必须推进其法制化建设，从法律的角度明确河湖生态流量中各参与方的职责和权利。 推动制定广东省生态流量监督管理办法，对水量统一调度、用水总量控制、监督管理、生态流量保障、生态流量泄放和监测设施设置、监督考核、法律责任等作出相关规定，在制度层面形成完善的生态流量法规政策体系。

4.完善河湖生态流量保障监督考核制度

将河湖生态流量监管作为实行最严格水资源管理制度和全面推行河长制湖长制工作的重要内容，将河湖生态流量满足程度作为考核的核心指标，强化地方各级政府责任，严格考核评价和监督，逐级传导压力，形成齐抓共管的良好局面。积极探索建立生态流量保障公众参与机制，提高生态流量工作的公众参与及监督管理水平。

5.加强生态流量监测体系及能力建设

实施长期监测和评估是生态流量管理必须开展的工作。 从国外相关生态流量保障的案例来看，生态流量管理成功的流域均是经过了20～40年不等的长时间监测评估。 因此，广东省将加快构建系统完备的河湖生态流量监测预警体系，实现重要断面生态流量监测全覆盖，到2025 年，面积50 km2以上有重点防汛任务的河流水系实现水文监测全覆盖，流域面积1 000 km2以上的河流实现生态流量监控全覆盖，水生态监测指标扩展到浮游生物、底栖生物、水生植物、鱼类等。 与此同时，显著提升水文要素自动或在线监测能力，构建基于物联网、 人工智能、5G 等技术的立体智能感知体系，应对突发水事件响应时间小于2 h。