论取水许可对生态流量的调控效应

朱乾德，卜 昊，王明明，嵇庆才，丰华丽

（1.南京水利科学研究院 水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.江苏省宿迁市水利局，223800，宿迁；3.江苏省镇江新区城乡建设局，212132，镇江）

生态流量是保障河湖基本生态需水的重要技术途径，生态用水是表征河湖生态实际用水情况的真实反馈。 水是经济社会可持续发展的重要物质基础与战略资源，科学合理地协调处理生活、生产、生态用水的配置问题，对于促进水资源的可持续利用具有重要支撑作用。 目前，在水资源配置过程中，过于重视经济社会发展的生产用水，而不够重视城市、河湖生态用水，致使日益脆弱的河湖生态环境遭到更严重的破坏，成为制约经济社会持续稳定发展的瓶颈。

取水许可一般用以科学管控生活、生产用水量，确保各省、市、县取用水不超过其取水许可量，落实最严格水资源管理用水总量控制红线，但至今，取水许可尚未完全深入用于生态用水保障领域。 以取水许可作为强有力的技术手段，保障各行政区划范围内城市、河湖生态用水不低于其最低生态需水量，对于保持河湖生态环境、生命健康具有重要意义。

一、生态需水与生态用水内涵

1.生态需水

生态需水是指为维持生态系统动态平衡与发展所需的水量，是与流域工业、农业、城市生活需水相并列的一个基础用水单元，生态需水概念的提出体现了一种新的流域环境管理模式，表明其生态环境和水资源之间的内在关系，强调了水资源、生态环境、 社会经济的相互协调关系，摒弃了传统以人类需求为中心的流域管理观念。 随着生态需水领域研究工作的逐步深入， 对生态需水的概念、内涵、计算方法均开展了相应的研究工作，但至今对生态需水尚未形成较为明确统一的概念与定义。

目前，《河湖生态环境需水计算规范》（SLZ 712—2014）、《水工程规划设计生态指标体系与应用指导意见》《全国水资源保护规划技术大纲》《全国水资源综合规划技术细则》等标准规范或文件均有相应的描述与提及，具体见表1。

表1 不同标准规范技术文件对于生态需水的基本定义

2.生态用水

生态需水表征的是维系河湖生态系统健康的客观需求与理论存在，而生态用水是河湖生态系统根据生态需水的预定目标而实际获得的用水量。 生态用水旨在根据生态需水的基本要求，预留或补充给生态系统相应的水量，以实现生态系统的良性循环和发展，核心目标是指为实现特定生态保护目标，人为补充到河流生态系统中或者预留给河流生态系统的水量，其角色定位等同于生产和生活用水。

根据生态用水的保障目标及其实际发挥的作用，主要可将其分为河湖内生态用水和河湖外生态用水。 河湖内生态用水主要指区域或流域为维持河湖自然生态系统健康所需的基本水量，在自然用水与人类用水之间进行相互协调，以达到经济发展与环境生态优化平衡的效果，包括保障河流基流用水、冲砂冲淤用水、防潮压咸用水、河流水运等生态需水。 河湖外生态用水是指保护、修复或建设给定区域的生态与环境需要人为供给的水量，包括保障河道外天然或人工植被及其他环境卫生或河湖应急补水、换水等生态需水。

无论是水资源生态环境领域的学术研究还是行政管理，生态需水与生态用水的概念往往容易混淆，生态需水主要由生态目标的客观因素决定，核心取决于河湖生态系统本身的特点及其所处的环境特征，是开展生态环境保护工作的基础性依据，与水资源调配等人类活动无关。 生态用水是以生态需水为度量、以生态保护为目标，自然状态下或人为活动下为保障河湖生态健康的实际用水量，生态需水仅受自然因素主导，而生态用水受人为和自然因素双重影响。

二、取水许可的内涵

取水许可是我国水资源管理体制中一项重要制度，取水指的是利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源。 取用水资源的单位和个人除法律规定情形外，均应依法申领取水许可证，及时缴纳水资源费，并获得相应的初始水权。 水行政主管部门或流域管理机构依法许可取用水单位按照规定用水的制度，称之为取水许可。 取水许可是严格用水总量，保障最严格水资源管理制度得以精准落实的有力技术手段之一。 紧扣取水许可，严控用水总量，对于保障河湖生态流量、确保河湖生态用水具有根本控制性作用与意义。

在取水许可制度颁布实施之前，因缺乏用水总量控制管理技术手段，水资源开发利用过程中存在用水超过环境承载上限，导致河湖上下游之间、城乡之间、工农业之间争水矛盾突出，引发地下水下降、地面塌陷、漏斗区面积扩大、海水入侵、水质污染等社会公害问题，严重制约了经济社会可持续发展。 为切实保障水安全，充分支撑经济社会的可持续发展，1988 年《中华人民共和国水法》中首次明确提出取水许可管理制度；1993年国务院颁布《取水许可制度实施办法》（国务院令119 号）；2006 年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460 号）， 明确取水权获得的两个必要条件：取水许可证、水资源费足额缴纳。 为进一步规范取水许可程序，明确取水许可审批， 完善取水许可制度，2008 年水利部颁布了《取水许可管理办法》（水利部令第34 号），增强了取水许可制度的可操作性，推动了取水许可制度的实施。

1.许可总量

《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了取水许可应实行总量控制的原则及其依据，许可总量控制实际上是国家对用水实行总量控制。 许可总量是指年终保有的有效取水许可证规定的年度取水许可量的总和，亦即《取水许可和水资源费征收管理条例》中第四条规定的不需要申请领取取水许可证的五种取用水之外的所有利用取水工程或者设施，直接从江河、湖泊或者地下水取用的水资源量的总和。

许可总量控制应坚持地表水与地下水统筹考虑， 开源与节流相结合、节流优先的原则，实行总量控制与定额管理相结合，流域或行政区域内批准的许可总量不能超过流域范围内或上级水行政主管部门下达的可供本级取用的水量。 许可总量控制技术依据主要为水量分配方案或者签订的协议， 尚未签订协议的区域、跨省级行政单元由流域管理机构商相关省级水行政主管部门提出，报国务院水行政主管部门批准。 设区的市、县（市）行政区域由省级水行政主管部门制定，报流域管理机构备案。

年度许可总量控制依据主要为年度水量分配方案和年度取水计划，年度许可总量控制根据水量分配方案或签订协议， 结合实际用水状况、行业用水定额、下一年度来水预测等制定。

2.用水总量

用水总量控制是2002 年颁布实施的新《中华人民共和国水法》中首次提出，规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，从此明确我国的用水总量控制制度。 用水总量具体含义在新旧水法及相关法规文件中均没有明确，但可通过分析新水法及其《释义》，结合《中国水资源公报》《全国水资源综合规划》，理解用水总量的内涵及其实质。 《释义》是指各流域、省级、县级、各部门、各企业、各用水户可使用的水资源量；《水资源公报编制规程》（GB/T 23598—2009）是指各类用水户取用的包括输水损失在内的水量；《全国水资源综合规划技术大纲》是指分配给用户的包括输水损失在内的毛用水量。 从上述几项定义来看，《中国水资源公报》和《全国水资源综合规划》所述的用水量是一致的，用水总量实际构成较为一致，尽管口径存在一定的差异。

用水总量控制实质上就是水权初始分配的基本表征，是水资源管理的宏观控制指标。 该指标确定的技术依据及基本途径为：首先要根据全国、各流域、各省、各市和各县水资源调查评价，在摸清全国、各流域、省、市、县可利用的水资源量和各行业、 各用水户的用水定额以及现状用水量的基础上，方能确定用水总量控制指标。

根据取水总量、用水总量基本内涵，得出许可总量和用水总量之间的逻辑如下： 用水总量≈许可总量+无须领证的五种许可量-水电站等不消耗水的用水量+非常规水源用水量（如用水总量包括不属于取水许可范畴的再生水、雨水、海水和微咸水等非常规水源）。

三、取水许可与生态用水量的关系

取水许可核心要义旨在行政许可河道外生活、生产水量的初始水权，同时也会对河道内水利水电工程、隶属于仅取但不用的取用水户进行行政许可。 对自2011 年中央1 号文件发布实施以来的降水量、 水资源总量、用水总量、取水许可量（河道内与河道外）、 人工生态环境补水 （河道外）进行研究分析，见图1。

用水量主要包括生活、生产、生态环境三大类用水，2010—2018 年多年平均人工生态环境补水（河道外）、用水总量、水资源总量、降水量分别为130.72 亿m3、6 082.34 亿m3、28 396.6亿m3、62 942.98 亿m3。 生态环境用水主要包括河道内与河道外两部分，研究分析得知， 人工环境补水（河道外）仅占用水总量的0.02%， 用水总量仅占水资源总量的0.21%， 水资源总量占降水量的45.11%，由此可见，人工环境补水（河道外）仅占很小一部分。通过图1（d）可以发现，2014 年为人工环境补水（河道外）用水量的拐点，为103 亿m3，2014 年之前， 即最严格水资源管理制度颁布实施之前，用水方式较为粗放，人工环境补水（河道外）逐年降低，2012 年 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）、2013 年《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2012〕2 号）等法规制度颁布实施后，到2014 年取得了明显成效， 人工环境补水（河道外）逐年提升，并于2018年度达到新高，为200.9 亿m3。

根据用水总量、保有许可量（河道外） 数据分析可知，2010—2018 年多年平均年用水总量、保有许可量分别 为6 082.34 亿m3、3 775.73 亿m3，保有许可量占用水总量百分比达到62%，2010—2018 年多年平均用水总量中的生活用水、工业用水、农业用水、人工生态环境补水（河道外）分别为791.73 亿m3、1 359.29 亿m3、3 800.60亿m3、130.72 亿m3。一般情况下，生活用水、工业用水取水许可率相对较高，而农业用水、人工生态环境补水（河道外） 取水许可率相对较低， 截至2018年年底，农业、公共供水、生活、工业以及其他用水的许可水量为1 924.74 亿m3、951.64 亿m3、63.48 亿m3、1 037.99亿m3、200.56 亿m3，农业、工业、生活等行业用水的取水许可率达到51%、76%、78%。 从另一方面分析，在确保各行业类型正常用水的前提下，且按照《取水许可和水资源费征收管理条例》政策法规制度规定，随着取水许可管理逐步科学规范化，当实际许可量/应许可量×100%=100%时， 农业、工业、 生活等各类型取水许可量越小，则生态环境用水量相应会越大。因此，在用水总量一定的条件下，生态用水量与该类型取水许可量成正相关性，与农业、工业、生活等其他类型取水许可量成负相关性。 农业、工业生产用水和生活用水等类型取水许可存量的优化和增量的控制，以及河道内生态流量（水位）的科学合理划定和有效保障，是落实最严格水资源管理制度的技术核心与关键。

图1 2010—2018 年用水量与取水许可量

四、取水许可对生态用水调控效应

科学规范的计量监测技术是实时获悉并准确了解各行业、各类型用水量的技术基础与有力保障， 截至2018 年年底， 保有的308 759 套非河道内取水许可证中，有293 847 套（占总数95%）已安装或部分安装了取水计量设施（取水许可对应的取水工程设施取水口626 025 处， 其中已安装计量设施的取水口431 435 处， 占总数的69%），其中工业、生活等非农业用水取水许可证有148 872 套， 对应取水口179 048 处， 已安装计量设施的取水口166 010 处，占总数的93%。从对不同类型的用水量分析得知，生活、工业的取水计量率分别为89.54%、96.55%，而农业用水取水计量率最低，约为59.38%。 从全国空间角度分析，非河道内取水水源取水口计量设施安装率为68.92%。北京、山西、内蒙古等20 个省（自治区、直辖市）计量设施安装率达到80%以上，天津、河北、辽宁等8 个省（自治区、直辖市）计量设施安装率在50%～80%之间，其中黑龙江为全国最低，为9.27%；安徽、海南次之，分别为41.68%、41.03%。在各流域管辖权限范围内， 除了黄委、淮委计量设施安装率分别为90.83%、24.16%，其他流域计量设施安装率均为100%。

计量设施安装是取水许可规范化管理的技术前提与前置基础，只有在水行政主管部门完全掌握工业、农业等取用水户的取用水台账明细情况下，才能较好地落实好最严格水资源管理制度，确保各地区不超过用水总量红线控制指标。 因此，生态用水的精准保障，需要建立在计量监测设施安装率高、服务技术较为完备的基础上，加强取水许可管理、调控河湖生态流量、确保河湖生态用水是较为科学合理的生态流量管理方法途径。

以取水许可管理为切入点，充分发挥取水许可对生态用水的调控效应， 强化用水总量控制红线的约束力，加快水权的制度建设，在确保工业、农业、生活等行业正常高效用水的前提下，严格压缩其取水量，以控制增量、 压缩存量为技术阈值基准，最大限度控制经济社会取水量，为河流生态用水留足空间。

与此同时，建议加强河湖生态用水的取水许可管理，加快河湖生态流量（水位）的研究确定工作，亟须进一步加强河流分类、资源普查和信息管理， 借助先进的遥感遥测和信息技术，通过资源普查掌握河流水生物种结构、 数量及对水生生态环境的要求， 确定河流保护物种及重要栖息地，为取水许可及水权制度建设提供基础生态保护信息。

生态流量（水位）的科学规范管理工作，既需严格河湖生态流量（水位）取水许可管理，还要强化河湖生态流量（水位）关键断面，为切实推动生态流量（水位）的落实到位与精准考核提供技术支持。 首先要按照河湖生态保护客观目标确定的生态流量（水位）值，审批核定生态用水需水许可证，进而以此数据作为生态用水基准保障值，通过河湖流量（水位）监测断面实时监控生态用水保障程度， 最后通过上下游周边河湖水系闸站调度运行，确保生态用水保障率持续稳定达标。

五、结 论

河湖生态用水量作为基础性用水单元之一，在用水行业类型中具有重要分量。 生态用水的持续稳定达标是河湖健康的基础，是全面推动山水林田湖草系统治理的物质保障。 取水许可是落实最严格水资源管理制度的有效技术手段之一，严格控制用水增量、优化存量，在不超过水资源承载能力的前提下，为经济社会可持续发展提供物资保障，有利于贯彻落实“节水优先”治水方针。

生态流量（水位）的取水许可核心旨在确保生态初始水权，强化取水许可对于生态用水的调控效应，依托河湖流量（水位）监测监控断面，优化河湖闸站调度规程，确保河湖生态流量（水位）稳定持续达标。 因此，取水许可是保障河湖生态用水的有力抓手与精准切入点，宜尽快开展生态流量（水位）取水许可领域方向的研究与探索性工作，为大力推进生态文明建设、切实依法加强河湖生态流量管理提供技术支持。