湖南省生态流量管理的探索与思考

罗毅君

（湖南省水利厅，410007，长沙）

水是经济社会发展的战略性资源， 也是生态环境的控制性要素，加强河湖生态流量管控是维持和保障河湖健康的基础， 事关江河湖泊健康，事关生态文明建设，事关高质量发展。 党中央、国务院高度重视流域开发与保护，习近平总书记先后考察长江、黄河流域生态保护工作，并对湖南提出“守护好一江碧水”的殷殷嘱托。 近年，湖南省全面贯彻习近平总书记关于治水工作的重要论述精神，积极落实“水利工程补短板、水利行业强监管” 水利改革发展总基调，结合地区水资源禀赋条件和经济社会发展需求，采用政策法规、制度建设、工程建设等手段，开展了大量生态流量管理的探索与实践，取得了一定成效，也总结了一些经验。

一、湖南生态流量管理的探索实践

湖南因水而名，南绕四水、润泽全境，北拥洞庭、吞吐长江，形成“一江一湖四水”的水系格局，既得水丰之利，又有水少之忧。 早在2007 年，为解决枯水期水资源调度难题，统筹生活、生态、生产用水需求，湖南省水利厅便制定并由省政府批复实施了《湖南省水资源调度方案及系统建设规划》（以下简称《规划》），综合考虑生态、环境、航运、河道外用水等需求，明确了全省重要河流控制断面的最小流量。 《规划》成为有关部门审查建设项目水资源论证报告书、 环境影响评价报告书以及取水许可审批等的重要依据， 对水资源的合理利用、 优化配置与有效保护起到了积极作用。近年，湖南省经济社会快速发展， 省内各流域水资源开发利用程度不断提高，生产、生活用水与生态用水之间的矛盾日益凸显， 特别是随着涔天河水库、莽山水库、湘江长沙综合枢纽等拦蓄水工程的建设，河道内外用水情况发生了很大的变化，《规划》成果亟须调整。

2017 年，湖南省启动生态流量保障实施方案编制工作，在省政府批复的《湖南省水资源调度方案及系统建设规划》基础上，广泛调研，深入研究，组织水利、生态环境、交通、电力等行业专家建言献策，并充分征询流域管理机构、省直相关部门、市州人民政府和水力发电企业的意见，形成了《湖南省主要河流控制断面生态流量方案》（以下简称《方案》），经省人民政府常务会议审议通过后，由省水利厅、省发展和改革委员会、省生态环境厅联合印发。

1.《方案》主要内容

（1）控制断面选取

《方案》实施范围主要为省管河流，主要包括湘资沅澧四水干流、跨省重要河流、跨市州重要河流以及建有流域控制性水工程的河流，共23条。在断面选择上，主要考虑国家控制断面和省界、市州界、重要水利枢纽、市州城区控制断面，共选取106 个。

（2）断面流量确定

《方案》确定的控制指标包括生态流量和最小流量，生态流量目标值主要采取水文学方法确定，一般断面按多年平均流量的10%取值，重要控制断面与国家批复的《长江流域综合规划（2012—2030）》以及湘江、资江等流域综合规划保持一致，并充分考虑流域上下游衔接，计算结果满足《长江保护修复攻坚战行动计划》 关于“长江干流及主要支流主要控制节点生态基流占多年平均流量比例达到15%左右”的要求。最小流量则是在生态流量的基础上， 考虑河段生活、生产、航运的用水需求值。

（3）调度管理要求

为确保生态流量目标得以实现，《方案》 明确按照优先保证生活用水、确保生态基本需水、 合理配置生产需水的原则，科学统筹协调生活、生态、生产用水， 对水工程实施最小流量标准调度。在调度过程中，区域水量调度服从流域水量调度，水工程的供水、灌溉、发电、航运等运行调度应服从水量统一调度。同时，《方案》仅适用于水资源日常调度，当流域发生严重洪涝、干旱、水污染或船舶堵塞等事件时，水量调度按照应急水量调度方案执行。

（4）工作责任分工

《方案》明确了政府、工程管理单位的具体责任。 各级人民政府统筹协调《方案》中生态流量落实的各项保障措施， 各级水行政主管部门负责生态流量的监测预警和水量调度监督管理； 拦河工程运行管理单位应承担相应社会责任和生态保护责任， 必须严格按照批准的生态流量要求合理安排取水、发电及工程的调度运行。

2.《方案》实施保障情况

（1）加强监测能力建设

流量监控是实施生态流量保障的重要基础，《方案》涉及的106 个控制断面中，水工程断面52 个、非工程断面54 个。 对于水工程断面，省水利厅积极加强与电力部门信息共享，从省电力公司电力调度平台共享了所有水工程实时水位和出库、入库流量数据；对于非工程断面，经过多年水文监测能力建设，现有水文测站可对其中大部分断面进行实时流量监测。

（2）健全监督管理机制

为进一步提高生态流量保障水平，省水利厅制定了《湖南省主要河流控制断面生态流量监督管理办法》， 细化了生态流量调度管理要求和监测预警机制，明确了考核评估办法，拟将考核结果分别纳入最严格水资源管理制度和河长制湖长制考核，并将生态流量保障情况纳入水工程管理单位社会信用管理体系。

（3）强化考核成果应用

2019 年，经省人民政府同意，湖南出台了《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案（试行）》，明确在湘资沅澧四水干流和重要一、 二级支流建立流域横向生态保护补偿机制， 省水利厅积极争取将生态流量达标情况纳入生态补偿考核范围，当地所有出境考核断面水量必须全部满足最小流量，否则扣减奖励资金。

二、存在的问题

1.保障目标确定有待优化

生态流量是具有时空特征的动态变量，由于缺乏基础资料，湖南省目前主要采取水文学方法，但其缺乏清晰的生态意义，只能够保证河湖基本水量，难以反映复杂河湖生态系统对不同时间尺度上流量过程的多样需求，如湖南省澧水流域大鲵、沅水鲮等珍稀物种，应根据生境模拟法和综合评价法研究制定有针对性的生态流量方案。

春阳滩水电站生态机组泄放生态流量

2.监督管理依据不充分

我国《水法》《水污染防治法》等虽然明确了生态用水的法律地位， 但是对生态流量的监管缺乏配套的法规和实施办法，对于监管主体、监管方式、生态流量确定等基本问题没有作出具体规定， 在实际管理中出现水工程下泄水量监测主体责任不明确、 生态流量不达标处罚机制不健全等问题。

3.调度保障机制仍需完善

生态流量保障的关键在于水工程的调度，但目前各类水工程管理权限较为复杂，客观上还存在着电调与水调的利益冲突，部分水利水电工程主要依据自身运行需要，长蓄短发无序下泄水量，地方水行政主管部门协调河湖生态流量下泄的难度较大，缺乏有效的监管手段，统一高效的生态流量调度机制尚未建立。

三、有关工作建议

1.加强生态流量监测预警

加快生态流量监控基础设施建设， 重点加强枯水期流量监测能力，提高小流量测验精度。 开发生态流量监测预警平台，加强水文、电力、交通等多系统数据共享和整合， 实现水位、流量的远程实时监测和视频实时场景监控。 开发数据统计分析模块，采用地图可视化管理方式， 实现各控制断面水位流量等数据的展示、 自动统计整编与导出。开发预警模块，实现生态流量达标情况的实时预警和应急指挥调度，为保障流域供水安全、实现流域水资源统一调配提供有力保障。

2.健全生态流量保障机制

理顺河湖生态流量管理体制，明晰相关部门事权划分，建立多部门参与的河湖生态流量监管协作机制。 完善以流域为单元的河湖生态流量保障体系，整合防汛抗旱调度、应急水量调度、生态流量调度和日常水量调度等不同调度模式，把河湖生态流量作为水量调度方案的重要约束指标。健全河湖生态流量考核机制，严格水力发电企业生态流量监管，增加违法成本，形成生态流量保障的“硬约束”，进一步推行绿色水电认证制度，通过绿色水电优先上网、生态电价、纳入企业信用管理体系等制度设计形成生态流量保障的“软约束”。

3.注重生态流量基础研究

加强基础理论和计算方法研究，针对河湖生态系统特点和保护对象、不同的生物生长敏感时期等，启动特种鱼类、湿地等保护目标的生态流量需求调查，开展分区域、分时段生态流量差异化研究，合理确定河湖控制断面和生态流量指标，探索兼顾多种保护目标的生态流量保障方案。