淮河流域河湖生态流量确定与保障重点难点分析

顾 洪

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

水利部淮河水利委员会（以下简称淮委）深入学习贯彻习近平生态文明思想和水安全保障系列重要讲话精神， 围绕建设幸福河湖的目标，落实“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调，按照《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》的要求，把河湖生态流量确定和保障工作放在突出位置，推动第一批重点河湖生态流量保障目标落地实施，建立生态流量保障重点河湖名录，按计划分年度编制河湖生态流量保障方案，加快解决流域水生态损害问题，不断改善河湖生态环境。

一、淮河流域河湖生态流量确定和保障的重点

淮河流域地处我国南北气候的过渡带， 流域降雨时空分布不均，年内、年际变化剧烈。 年内降水集中在6～9 月，占全年总量的50%～75%。 降水量时空分布不均导致淮河北岸的支流枯季常处于断流状态。 流域内平原面积广阔，人口稠密，经济社会发展迅速， 取用水需求基数大且增长快，导致生态用水常常被挤占。 《淮河流域综合规划（2012—2030）》中确定的控制断面最小生态流量现状日保证率为36%～96%。 因此，需进一步加强生态用水保障，提高生态流量保证程度， 加大河湖生态保护与修复力度，为流域生态文明建设筑牢基础。

淮委把重点河湖生态流量保障作为水资源保护的基础性工作，联合有关省水行政主管部门按照“一河一策” 编制跨省河流生态流量保障方案。 淮河流域第一批重点河湖生态流量保障方案2019 年已获审查通过。近期，淮委持续推进流域重点河湖水资源监测和生态流量保障目标达标情况动态监管，尤其密切关注淮河干流王家坝、蚌埠（吴家渡）、小柳巷，沙颍河周口、界首，史灌河蒋家集6 个主要控制断面逐日流量，针对淮河蚌埠（吴家渡）断面5 月份大部分时间生态流量不达标情况， 组织委内有关部门和单位研究应对措施， 加强水文预测预报， 进行逐日监控和跟踪评估，积极与河南、安徽两省水利厅沟通， 提出保障生态流量的意见建议，谋划建立流域机构与省水行政主管部门协同工作机制，及时共享信息，协商处置生态流量（水量、水位）保障目标不满足的情况，以提高生态流量保证程度。

2020 年4 月，淮委在流域各省填报河湖有关信息的基础上，编制完成淮河区全国生态流量保障重点河湖名录，通过上级主管部门审查，共有33 条（个）河湖入选全国生态流量重点河湖名录，明确了每条（个）河湖生态流量目标确定的责任单位及保障方案完成时限。 接下来，淮委将加快跨省重要河湖的生态流量确定工作，重点是明确淮河北岸支流洪汝河、涡河、包浍河、新汴河、奎濉河，南岸支流浉河、竹竿河、池河，入江水道的高邮湖（含白塔河），以及沂沭泗水系的南四湖、骆马湖、沂河、沭河，共14 条河、3 个湖的生态保护对象，确定省界断面和重要控制断面的生态流量（水量、水位）保障目标，复核有关水利工程生态流量（水量、水位）；制定河湖生态流量（水量、水位）的监测、预警及调度方案；明确生态流量（水量、水位）保障责任主体、监督考核责任主体和有关保障措施。 计划用三年时间联合有关省水行政主管部门完成列入名录的重点河湖生态流量保障方案编制工作，并逐步落地实施。 近期已经启动4 河2 湖（洪汝河、涡河、沂河、沭河、南四湖、骆马湖）生态流量保障方案编制工作。

与此同时， 淮委大力贯彻落实《水利部关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》， 在常态化推进“七河三湖”（淮河水系的淮河干流、洪汝河、沙颍河、涡河、史灌河、洪泽湖，沂沭泗水系的沂河、沭河、南四湖、骆马湖）生态流量试点跟踪评估的基础上，继续开展重点河湖生态流量（水位）满足状况评估，推动各省跨行政区的河湖生态流量（水位）保障和已建水工程生态流量（水位）复核，合理确定保障目标，并将其纳入最严格水资源管理制度考核，推动落实河湖生态流量（水位）管理各项要求。

二、淮河流域河湖生态流量确定和保障的难点

特殊的地理与气候条件，决定了淮河流域人与自然之间、上下游左右岸之间、生活生产生态之间争水博弈异常激烈。 2019 年淮河干流蚌埠（吴家渡）断面生态流量不达标天数多达182 天，由此可见一斑。由于对生态流量作用的认识不足，以及对利益追求的差异，导致淮河流域河湖生态流量（水位）的确定和保障工作难度很大。

1.尚无普遍认可的生态流量（水量、水位）计算方法

现行的一些方法，其计算结果难以在实践中直接应用，都需要经过大量的协调和争论，最终的结果往往与生态需求有较大差距。 当前应用较多的方法主要有Tennant 法和多年最枯月均流量排频法。 淮河流域第一批重点河湖主要控制断面生态流量保障目标是其生态基流，即指为保护河湖等水生态系统不丧失，需要保留的底限流量（水量、水位、水深）过程中的最小值。 文中淮河流域重点河湖生态流量保障目标值是“根据《河湖生态环境需水计算规范》（SL/Z 712—2014），针对不同河流生态环境基本保护目标，即维持河流基本形态，生物基本栖息地和基本自净能力等河流基本生态环境功能，以Tennant 法、湿周法等方法的计算结果取外包值，确定的控制断面最小生态流量目标”（《淮河流域水资源保护规划（送审稿）第37页》）。 显然， 该保障目标值是根据Tennant 法极差状态值设定的，即河道内流量占多年平均流量的10%～5%时， 对于大江大河仍然有一定的河宽、水深和流速，可以满足鱼类洄游、生存，以及旅游、景观等一般要求，是保持绝大多数水生生物短时间生存所必需的瞬时最低流量。 在通常年份， 对于水源条件好的大江大河，满足这一生态流量目标是有保障的。 特别是对于多支流的大江大河，各支流天然来水占多年平均流量的10%～5%情形同时发生的概率很小，对于干流断面，Tennant 法中的极差状态几乎不可能发生。 然而，对于淮河干流蚌埠以上流域来说， 因人口稠密，经济社会发展迅速， 水资源需求量大，干支流上又建设了大量的拦河闸坝，天然来水过程被高度控制。 加上天然来水的不确定性，强化了上游拦水的积极性，导致枯季有限天然来水被层层拦截， 甚至出现了2020 年以来淠河、涡河两大支流下泄水量持续为零的极端情况，2020 年5 月上旬至6 月上旬，蚌埠闸（吴家渡）生态流量连续1 个月不达标。因此，对于淮河流域这样调蓄能力小而用水需求大，且争水博弈激烈的流域，需要依据生活生产生态用水需求的实际，以及枯季天然径流被高度控制的特殊性，统筹考虑天然来水和外调水过程，在生态流量调度和保障实践的基础上，评估计算方法的适应性，复核保障目标的合理性与可及性。

2.过高的期望会使得生态流量保障目标难以为继

当前生态流量（水量、水位）的确定，主要是基于95%来水保证率的特枯年型来估算的，但其目标值能否满足维持河流基本形态、生物基本栖息地和基本自净能力，没有进行科学评估。 对于淮北平原支流，丰枯变化剧烈，由于缺乏调蓄场所和能力，汛期洪水资源得不到利用，枯季河流干涸无水量下泄， 是其常态和显著特征，维持基本生活用水和最低限度生产用水，往往都需要通过外调水和超采地下水来解决。 如奎濉河的伊乔控制断面， 采用Tennant 法计算的生态流量目标值只有0.06 m3/s， 很难在实践中发挥作用，也难以监测和管控。 再如新汴河作为宿州市水源地和淮水北调输水河段，枯水季节往往需要依靠淮水北调工程补水，维持一定的水位和水面。 现在新汴河水量分配方案（报批稿）设置最小下泄流量1.06 m3/s，就受到很多人质疑。 生态流量（水量、水位） 应该依据正常的保证率约为50%年型来水过程， 先从来水和外调水过程中扣除用于维持河流基本形态、生物基本栖息地和基本自净能力的流量（水量），剩余部分用于生活、生产、生态等方面的统筹分配。这样才能真正做到“合理分水、管住用水”，真正践行“以水而定，量水而行”，发挥水资源最大刚性约束作用。 因此，在95%保证率特旱年型情景下， 对于淮北平原上的各个支流，在有控制河段设置一个合理的生态水位，维持河流一定的水位和水面，远比维持短期微小流量，更能发挥其生态作用。

3.生态流量监测困难

淮河流域第一批重点河湖生态流量保障目标，其对应的流量级别微小，依靠常规的水文测验方式是无法测量的。 枯水时期，大多生态流量控制断面只能靠水位流量关系曲线，通过水位换算成流量。 这样相对误差较大，影响对达标与否的判断。 接下来淮委需要加强针对微小流量观测的水文测验方法和相关仪器设备的研发，落实微小流量水文监测、上报、信息服务等方面的设施设备、软件平台和相关配套基础设施建设，加强监测队伍技能培训，保证关键时刻能测得到、报得出；加强水文预测预报预警和风险评估方面的科学研究工作，提高水文信息服务能力和水平，为生态流量监管提供技术支持。

4.生态流量的监管和考核困难

水利部确定为第一批重点河湖生态流量保障目标的淮河干流、沙颍河和史灌河上的工程都由各省管理，流域机构实施生态流量监管必须通过省水行政主管部门。 目前存在的困难有：一是缺乏监管具体细则，各级水行政主管部门和工程管理单位，在保障生态流量方面的责任尚不明确；二是缺乏生态流量监管机制，需要加强水利系统内部整合， 建立目标清晰、责任明确、运转有效的生态流量保障工作机制；三是对水利工程实施生态流量调度的依据不够充分，在水法规层面缺乏这方面的规定，导致应对手段不够有力；四是日均流量不小于90%生态流量保证率过高，对淮河来说，年际、年内降水时空分布变化剧烈，在考核方面应考虑不同来水年情况。 建议水利部进一步加强生态流量保障工作的顶层设计，同时制定生态流量监管和实施工程调度的管理办法，推动提高生态流量保障能力和水平。

三、扎实推进淮河流域生态流量管控工作

尽管淮河流域河湖生态流量确定和保障异常困难， 淮委仍扎实推进，取得了一定的成效。 近年来，淮委全面贯彻落实十六字治水思路，以满足流域人民对优美水生态环境向往为目标， 积极践行绿色发展理念，以生态流量管控为抓手，以生态流量监测、预警、调度为手段，努力做到“合理分水、管住用水”，河湖生态环境得到明显改善，为全面打赢水生态环境保护攻坚战提供了坚强支撑。

1.定规则，编制重点河流生态流量保障实施方案

依据2019 年3 月水利部印发的《2019 年重点河湖生态流量（水量）研究及保障工作方案》的要求，于2019年5 月下旬编制了淮河干流、沙颍河和史灌河生态流量保障实施方案，并在与河南、安徽和江苏省水利厅充分协商的基础上，对方案进行完善。 7—8 月， 本方案分别通过了水利部水资源管理司和水利部水利水电规划设计总院组织的技术审查，为河湖生态流量调度、监管和考核提供了依据。

2.选试点，顺利实施沙颍河生态流量试点调度工作

淮委在原有试点工作的基础上，依据生态流量保障实施方案中的水量调度程序，对沙颍河周口断面以上河段开展了试点调度工作。 2019 年5月底和6 月中旬，沙颍河周口断面出现实测流量小于其生态基流目标、甚至多日流量为零的情况，淮委及时向河南省水利厅发出预警，在河南省水利厅的组织协调下，成功实施了两次调水工作，显著地改善了沙颍河下游水生态条件，为流域生态流量调度和管控提供了经验。

3.强监管，全面推进流域重点河湖生态流量管控工作

2019 年以来，在王家坝、蚌埠、小柳巷、周口、蒋家集和临沂等断面未达生态流量目标值的时段，淮委多次向相应的省水利厅发出预警。 面对2020 年入汛以来淮河流域降水量持续偏少、洪泽湖和南四湖等重要湖泊濒临死水位的情况，淮委加强水资源情势会商，8 月初就强化洪泽湖、南四湖取用水管理，并向江苏和山东省水利厅提出建议措施。 在两省水利厅的积极配合下，取水口门受到了严格监管，调水工程及时启动，有力保障了洪泽湖与南四湖水生态安全。

河湖生态流量管控是一项崭新的工作，需要不断探索和创新，才能应对不断出现的新情况新问题。 在生态流量日常管控方面，淮委将继续加强雨情水情监测，密切关注重点河湖来水量及其变化趋势，不断修正来水预测、预报、预警信息，及时与有关省水利部门共享信息，共同协商应对举措；将继续加强取用水、拦蓄水监督检查工作，严格落实已经批复的河流分水方案， 严禁超许可规模取水、蓄水，杜绝未经许可的取用水、拦蓄水情况，尽可能压减用水需求。 在新的取用水许可管理方面， 坚持以水而定、量水而行，强化水资源的最大刚性约束， 更加合理地配置水资源；将联合流域有关省水行政主管部门，探索生态流量保障管控协作机制，进一步明确各省水行政主管部门生态流量保障的主体责任和流域机构协调监督责任，建立联合工程调度运行和监督执行机制，千方百计地提高重点河湖生态流量保障能力和水平。